叶强

夜幕中的英国议会大楼。

2021年10月15日，英国议会上院国际关系与国防特别委员会启动一项名为“《联合国海洋法公约》是否同21世纪的基本目标相适应？”（UNCLOS：Fit for Purpose in the 21st Century？）的质询，就《公约》及其争端解决机制的有效性、国际海事组织的职能、英国在全球热点争议海域应采取的政策，以及气候变化、海上人权保护、无人船、海洋资源开发等新问题给履约带来的新挑战等议题收集了40余份书面证词，并自10月20日起先后召开10余场听证会。这是自《公约》生效近30年来，首次有缔约国立法机关对其履行情况进行全面质询。

近年，英国面临的与海洋法有关的热点问题不断增加。例如，2018年以来，英国因脱欧迟迟未能同欧盟达成新的渔业安排，英法两国围绕海峡群岛水域捕鱼权多次发生海上冲突和外交龃龉。2021年下半年，多佛尔海峡难民偷渡船沉没事件时有发生，英法两国政府相互“甩锅”。近海尚不得安宁，远洋更是风险重重。毛里求斯通过多次尝试，成功利用《公约》争端解决机制规避英国参与，将本属英毛两国间围绕查戈斯群岛的领土主权争议转化成毛里求斯和马尔代夫之间的海洋划界争议，并迫使审理案件的国际海洋法法庭特别分庭先入为主地承认了毛里求斯对查戈斯群岛的领土主权。英国在外交上还紧跟美国步调，不时派遣军用舰机介入他国争端，同有关国家发生海上摩擦的风险陡然提升。此外，英国近期主办了《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第26次会议，海平面上升等海洋与气候变化关系问题进入公众视野。

在一系列海洋热点问题交织的背景下，有议员对于是否需要针对《联合国海洋法公约》不完善之处进行修订，甚至召开“第四次联合国海洋法会议”对国际海洋法规则进行重新磋商，产生了疑问，英国政府对此始终持拒绝立场。2010年英国颁布《宪法改革与治理法案》（Constitutional Reform and Governance Act 2010），议会审查条约的职能和批准条约的权力从宪法惯例转变为制定法，在条约缔结和履行过程中的职权范围得到扩展。英国议会上院试图抓住机会展现对政府外交和条约履行的监督职能。

然而，依照英国宪法，议会上院权力有限，主要包括对下院所提法案的“延宕否决权”以及对政府施政的有限监督权。上院亦可主动提出法案，但在实践中极少出现，且须经下院表决通过方可生效成法。上院特别委员会可通过收集书面证词和召开听证会的方式研究、讨论重要内政外交政策，但无法直接影响决策。因此，此次质询程序的启动恐怕很难在政治上左右英国外交政策及其对待《公约》的立场。不过，该质询收集的专家、政府机构和国际组织证词在很大程度上代表了专业领域的权威意见，未来可能对英国乃至西方的海洋法政策解释和运用路径产生潜移默化的影响。

联系到英国的实用主义外交传统和脱欧“前科”，此次议会针对《联合国海洋法公约》发起的质询显示出英国政界又有人在权衡“退约”或“修约”的可能性。不过，从各项书面证词和听证会记录来看，没有证据支持英国将支持《联合国海洋法公约》缔约国发起退约或修约。

关于《公约》的主要成就和不足，接受质询的专家们普遍认为：当代海洋法是一个庞大的规则体系，包括习惯法规则和条约法规则。在众多涉海国际条约中，《公约》仍处于核心地位，具有积极意义。与此同时，作為各国通过妥协而达成的一揽子协议，《公约》自缔结时就存在不完善之处，在应对21世纪出现的新挑战方面暴露出更多问题也就不足为奇。例如，在海洋环境保护方面，《公约》仅有原则性规定，对于当前日益严峻的海洋酸化、过度捕捞等问题缺乏有效应对措施;海底采矿、水下文化遗产保护监管不足;《公约》未能预见到气候变化导致海平面上升、岛礁淹没及领海基线位置改变而给国家管辖海域范围带来的潜在改变;海上人口贩运、非法劳工和海盗活动屡禁不止，在一定程度上是由于《公约》有关条款的严厉程度不够且缺乏对缔约国间行使管辖权的协调。在诸多挑战中，争端解决机制的适用、无人船技术的发展等是受到普遍关注的问题。

有接受质询的专家指出，争端解决制度有助于维护《公约》的完整性，但当前个别争端解决机构在判例中出现了两种不良倾向。一是在解释管辖权的范围以及《公约》与其他国际法规则之间的关系上倾向于以《公约》规则否定习惯法。例如，包括南海争议在内的涉海争端往往具有十分复杂的成因和背景，绝非简单的《公约》项下权利义务争端。因此，过分强调《公约》作为解决争议的国际法渊源，就掩盖了其他重要国际法规则和原则同样适用于管控和解决争议的事实。二是小国倾向于利用强制程序解决同大国之间的争议并更加容易获得“向小国利益倾斜”的裁判结果。

此外，多位专家强调，美国不是《公约》缔约国，却时常以《公约》为“依据”干涉中、俄等缔约国的海上行动，这种举动给缔约国间业已形成的共识和履行《公约》所达成的谅解带来混乱。

接受质询的专家高度关注无人船在海洋调查和科学研究、海上执法及军事活动中的应用问题。他们认为：无人船技术发展造成其法律地位的模糊。多项国际海事条约对“船舶”作出了不尽相同的定义，而《公约》的定义过于狭窄。同样，《公约》对“军舰”的定义也不足以规制日益广泛的军用无人船操作，各国可能围绕其交战权、豁免权等发生争端。2016年12月，中美两国间就无人潜航器的捕获和扣押问题发生争议。专家们普遍认为，无人船开展海上行动的性质是操作者或母船身份和行动的延伸，在特定海域中须受沿岸国主权权利和管辖权的制约，《公约》及国际海事条约和规章有关条款应予比照适用，无人船操作者须承担维护航行安全的义务。

关于英国的海洋政策和涉海外交，虽然仍有受质询专家在议会借机炒作南海争议和所谓“中国威胁”，攻击中国的历史性权利主张、怂恿英国政府“选边站”、通过支持其他南海声索国来“制衡”中国，但更多专家明确指出，英国不应唯美国是瞻，特别是不应介入南海海上争议。

总的来看，此次接受质询的专家们并不支持召开“第四次联合国海洋法会议”，甚至不倾向于利用《公约》框架下的机制对有关条款进行修订，而是主张通过比照适用现有规则、恰当作出法律解释的方式对海洋法中出现的新问题新挑战进行规制。更重要的是，他们认为，《公约》并非国际海洋法规则的全部，也应重视通过国家实践形成的习惯法的发展。他们还主张，联合国机制和有关机构应发挥更大作用。例如，国际海事组织在应对气候变化对海事活动的影响、国际劳工组织在维护海上劳工权益和人权保护方面正在发挥积极作用。

2021年11月26日，法國渔民在圣马洛港的入口处阻挡英国船只入港，以表达对英国脱欧后捕鱼许可证问题的愤怒。

在为数不多的由专家提出的《公约》修改建议中，有两项值得注意。一是，专家们认为，近年实践表明，《公约》将“临时仲裁”设定为一种“默认的”导致有拘束力裁判的强制争端解决程序是个“错误”：临时仲裁通常只适于当事方协商一致情况下通过合意进行。为此，专家们建议，未来可考虑由更具权威性的国际海洋法法庭这一常设机构来替代临时仲裁庭的职能。二是，专家们十分关切国际海洋法法庭咨询管辖权问题引起的争议。他们指出，近期有小岛国和岛屿国家组织宣称将利用法庭的这一职能就国家在气候变化问题上的国际法义务请求法庭发表咨询意见，专家们担心这种做法将在事实上规避本应由缔约国进行共同协商和表决的外交进程，单方面发表为国际社会应对气候变化问题设定法律义务的咨询意见。有专家明确指出，法庭自行在《法庭规则》第138条中规定咨询管辖权是个“错误”，缔约国应尽早通过修订《公约》或《国际海洋法法庭规约》予以纠正。

从英国议会此次开展的质询程序，可以试探出在《公约》“修约”问题上的西方主流专家意见。可以预见，多数缔约国接受对《公约》作出大范围修订的可能性极低，《公约》还将在未来很长一段时期内扮演海洋法规则体系中的主角。同时，新的国际立法将不断弥补《公约》的空白，联合国专门机构将发挥重要作用。《公约》的不足之处还有赖于国际社会的实践发展——不仅仅限于争端解决机构对规则的解释，更需要国家实践和习惯法的发展。

英国议会的质询程序也为缔约国立法机关开展条约履行监督工作进行了尝试。在条约法理论上，立法机关拥有批准条约的权力。然而在实践中，立法机关在缔约过程中的影响力与行政机关相比仍然十分有限。主权国家是国际法最重要的主体，是国际法规则的订立者和解释者。国际条约和习惯法是国际法最重要的渊源。个别机构或个人假借国际组织之名，存心规避国家同意原则，故意曲解国际社会共识，在国际法解释和适用问题上颠倒黑白，或本末倒置，严重伤害了主权国家的合法权益。对此，我国应不断开拓新阵地、开创新手段，争夺国际法发展的主动权和主导权。

争夺国际法发展的主导权，既要勇于引领国际立法创设新规则新理念，又要勤于引导现有制度焕发新生机新活力。《公约》框架下的规则解释和国家实践仍是当代海洋法发展的重要途径。因此，在对待《公约》的态度上，我国应当坚定斗争立场，随时代发展进步不断争取法律解释的话语权。