王东伟

（上海延华智能科技（集团）股份有限公司）

1 引言

智慧城市是深入贯彻国家对数字中国和智慧社会的战略部署，巩固提升城市能级和核心竞争力，以构筑城市未来新发展的战略优势。当前世界各国正在从工业时代向数字时代转变，智慧城市正在成为创新和治理的核心驱动力。以上海为例，作为超大城市，人口多、流量大、功能密，具有复杂巨系统的特征，城市的建设、发展、运行和治理各方面情形交织、错综复杂[1]，如何将制度优势转化为治理效能、构建数据驱动的城市治理的基本框架、实现全方位赋能和革命性重塑等目标是城市全面数字化转型的关键要素。本文以一网统管和一网通办为切入点，通过调研分析寻求提升智慧城市治理效能的关键要素，提出了从“治理逻辑”着手，而非仅从“技术逻辑”的视角进行顶层设计，以智慧城市撬动治理要素的改革，推动城市治理的体制机制、组织架构、方式流程和手段工具的重塑。

2 智慧城市建设的关键“抓手”

目前我国智慧城市建设的热点之一是正在推行的政务服务一网通办和城市运行一网统管，“两张网”的关键在“通”和“统”，即有形网络背后的无形变革，推动城市治理由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变[2]，用数字化推动改革，打破不同部门之间的数据和服务壁垒。通过“云、数、网、端、安”等基础设施和城市分级平台的运营架构建设，通过数字化手段和工具打通组织架构和运营流程的障碍，使运行中的数据可视、数据汇聚、中台建设、城市感知、智能研判和应用场景等软硬件系统不断优化和完善，实现发现、研判和处置问题的闭环，在政府、市民和城市运行信息之间架起信息通达的桥梁，能增加市民对城市服务和运行的满意度和认同度。

笔者调研发现，智慧城市在顶层设计、协同处置和基础保障等方面存在影响治理效能的若干问题：①城市运行需要大量基础数据，但各部门的数据标准不统一，数据共享存在壁垒，部门间数据共享不足；②政府行政各条线独立开发的业务系统和应用场景，由于其数据标准和统计口径各异，在信息互通和协同应用方面尚存在沟壑，在迁移至城市级的平台过程中，急需建立适应数字化转型的体制机制，同步解决系统建设与业务流程和运行流程整合等问题；③人民的参与和监督是作为城市治理主体的关键环节，但目前尚缺乏人民群众参与城市治理的有效手段，城市治理中管理者与市民互动困难以及市民对城市治理效能的反馈途径不够畅通等。

3 以智慧城市建设推动社会治理效能的探索

在我国通过数字化转型对城市治理进行的变革和改造中，不同城市和地区形成了多样性的治理实践和经验，应用新一代信息技术提升政府对社会运行的精确感知、对公共资源的高效配置、对社会风险及时预警以及对突发事件的快速处置，如北京、上海、杭州和深圳等具有代表性的城市以科学化、精细化和智能化水平来提高社会治理的效能。

我国各类城市和地区在将国家治理体系与新一代信息技术进行融合方面已实行了有特色的治理实践。应用物联网、大数据、人工智能、5G和区块链等为代表的新一代信息技术，为从末端治理转向源头治理提供技术支撑。通过城市大脑平台把每个管理或服务主体分散化的数据接入到城市大脑系统后产生交互和协同，进行全局实时分析，自动调配公共资源，支撑城市运行[3]，以整体治理取代分散管理，积极发挥数据在城市治理中的功能，通过数据赋能，促进城市治理理念、治理模式和治理手段创新。以北京、上海和浙江等城市为例，通过数字化转型将传统社会治理模式向数字化平台治理模式转变，社会治理的关键信息和渠道移至数字化治理平台，通过数字化重塑一站式服务流程，改进政府组织架构、完善外部社会治理等，推动治理组织架构的扁平化变革。

健全政府数据治理的组织领导体系。明确不同类型数据管理机构与数据职位的职能边界，构建职责清晰、运转高效、协调有序的数据治理内部运行机制，同时加强政府数据生态建设，吸引更多企业和民间机构参与政府数据治理过程，形成治理主体的多元化、治理视角的多维化和治理方式的多样化，进而增强政府的数据调控能力，构建多维交互平台[4]。

4 提升智慧城市治理效能的对策和案例

智慧城市的核心价值就是通过城市全面数字化转型，以撬动治理要素改革和全方位赋能，推动数字化转型对城市治理的体制机制、组织架构、方式流程和手段工具等全方位赋能和革命性重塑。

1）通过一体化智能化公共数据平台，以公共服务嵌入治理结构，再造政府治理结构

创新应用大数据、云计算、人工智能等前沿技术，基于算力、数据和算法所形成的无限计算能力、海量的大数据资产和平台型人工智能中枢，能够整合汇集政府、社会和企业数据，在城市治理领域进行融合计算，实现城市运行的生命体征感知、全局实时分析、公共资源配置、宏观决策指挥。通过城市大脑整合分散化的公共服务并嵌入到治理结构，围绕不同用户群以“端到端”的流程再造灵活而有弹性的政府治理结构。

2）以“一网统管”平台，助力社会重大事件处置

以上海黄浦区为例，面对今年疫情防控的严峻形势，依托“一网统管”平台及其相关系统，启动“一声令下、一鼓作气、一严到底、一丝不苟”的“4个1+x”联动模式，充分发挥应急响应指挥功能，为跨层级、跨部门调用资源提供实战功能保障。通过不间断视频轮巡，实时调取辖区内核酸检测点位及封控小区管理情况，防止人群集聚、自我防护疏忽等行为造成感染衍生风险发生，一旦发现立即通过城运体系及值班系统通知街道或卫健委等相关部门，督促现场人员做好管理和秩序维护，形成全区统一指挥、及时响应和快速处置机制。

发挥区城运中心枢纽和综合平台功能，落实物资保障、核酸采样、情绪疏导、医疗求助、快速配药绿色通道等工作，通过向封控小区推送“云上养老合作社”和“心理关爱平台”，为居民提供新鲜平价时蔬、独居老人助餐服务，帮助居民疏导情绪等。在平台上开设疫情防控专题，以图表、地图撒点和热力图等形式展现辖区内异常人员、管控小区和管控楼宇态势信息，为综合研判和应急指挥提供依据。细化涉疫类工单派单方向，提高派单精准度，提升诉求响应速度。加强与承办单位的协同互联，落实紧急就医类工单专人跟踪催办，推动诉求有效回应，保障市民生命通道。

3）以数据治理能力的体系化建设，增强政府的数据调控能力

强化政府数据治理的顶层设计，在战略层面实现从“数据管理”向“数据作为战略资产”的转变，对政府数据治理体系化建设等开展顶层设计，需要运用法规保障政府对数据应用和数据治理。

4）加强政府数据生态建设

以传统的方式独立进行数据管理的做法已不能满足数字化转型的需要，数据治理需要跨组织边界的协同治理，形成政府、企业、社会组织和公众等参与主体，以数据开放共享构建社会治理共同体。以治理主体的多元化、治理视角的多维化和治理方式的多样化来构建政府的数据生态，增强政府的数据调控能力[5]。

5）提升城市治理效能，“智慧社区”建设是关键突破口

智慧社区作为智慧城市的神经元和最基础的单元，是提升社会治理效能的关键突破口，从“老百姓最需要”与“城市治理最突出”问题出发，以服务带动治理，制定应用场景和技术攻关清单，通过向社会公开发布智慧社区建设要求，鼓励和吸纳社会力量加入应用场景开发，探索政府购买社会信息服务模式，满足市民对美好生活的向往，增加人民获得感，打造智能便捷的数字化公共服务体系[6]。

6）创新智慧社区建设模式，提高基层社会治理效能

智慧社区是采用新一代信息技术、智能化和物联泛感知设施实现社区信息采集全局化、管理精细化和服务精准化的一种社区建设理念和模式。随着居民对便捷、安全、高效和精细化的城区管理和服务需求与日俱增，政府将更多的资源和服务下沉到基层，形成了以街道片区综合管理服务中心为载体的基层管理服务机制，智慧社区是实现资源优化配置、精准管理、主动服务、多元主体协调联动机制等基层社会治理与服务的重要平台。

以上海普陀区的长寿街道音乐广场智慧社区建设为例，有四方面实践值得借鉴。①智慧社区作为智慧城市的“神经元”与“智联普陀城市大脑”信息对接，发挥城市大脑的功能。②探索解决商品房小区智慧社区建设资金来源。遵循“政府引导、公众参与、市场运行和社会共治”的方针，由业委会、物业、建设单位和街道四方共同出资建设，建设内容和资金由业主大会投票表决，并且以90%的高票通过，用维修基金解决了部分资金来源。为商品房小区改造缺乏资金来源提供了解决途径。③通过社区共治与居民自治互动，调动居民积极参与社区治理的新模式。音乐广场智慧社区的建设业主从意见征询、方案论证到业主大会表决全程参与，激发了居民参与社区事务的热情，并可以通过微信公众号在线上完成“自主治理”。业主既是精细化管理最大的“受益人”，更是社区治理最强的“生力军”，树立了自治的样板。④智慧社区可持续运营的探索。街道与企业签订长期战略合作协议，发挥智慧社区信息资源、平台整合和流程规范的作用。集成服务资源，以智慧社区综合平台为统一服务入口，形成第三方服务圈。例如，家庭生活服务、家庭宽带服务等社区服务，通过线上和线下服务相结合获取收益；信息资源的整合利用。将数据价值变为收益进行社区持续运营。例如，用数据为维修基金审核提供依据，通过数据分析居民服务需求，以资源交换的方式精准引进服务商。

7）构建数字化生态治理的全民监督体系

构建数字化转型的全民监督体系不仅能保证治理主体行为合法化，也能最大程度保证市民的权益安全化，防止各类应用与算法控制、侵犯民众隐私等权益。打造线上和线下两种监督路径，主动将政府及其他治理主体的各项职权从权力授予、行使主体、运行流程、对应责任等各个执行环节实行有效衔接，并纳入全民监督平台。

5 结语

我国的智慧城市事业从早期的智慧城市试点工程起步，历经智慧城市顶层设计、新型智慧城市、智慧社会建设，到城市数字化转型，积累了大量的实践经验，建设行为日趋科学与系统化，更加注重城市治理的效能，使中国的智慧城市步入可持续发展的道路。