谢国雄

一、问题的提出

城乡关系问题关乎经济社会发展全局。2017年10月，党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2017-10-27）.［2022-09-11］.http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。；2018年1月，中央一号文件在乡村振兴战略框架下作了具体工作安排；2019年4月，党中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》；2020年开始，国家发展和改革委员会将城乡融合发展重点任务与新型城镇化建设同部署同安排。这充分表明，城乡融合发展已经成为我国城乡关系演进的重要方向和实现高质量发展、可持续发展的重要内容。

当前，关于城乡融合发展的研究，国内学者主要从其内涵、存在问题、实现路径等方面展开。关于城乡融合发展的内涵，学者们的观点基本一致，认为城乡融合发展是城乡共享共赢的发展，体现更高水平、更高层次的城乡关系，如韩文龙、吴丰华（2020）②韩文龙，吴丰华.新时代城乡融合发展的理论内涵与实现路径［J］.马克思主义与现实，2020（2）：166-173。等认为城乡融合发展是依托成熟的物质条件、制度条件、社会条件等，实现城乡工农共享发展和高质量发展；魏后凯（2020）③魏后凯.深刻把握城乡融合发展的本质内涵［J］.中国农村经济，2020（6）：5-8。认为城乡融合发展的本质是推进城乡双向融合互动，构建城乡生命共同体。关于城乡融合发展面临的困境，无论问题和困难的具体表现如何，学者们最终都会从体制机制上查找根源，如黄渊基、蔡保忠、郑毅（2019）④黄渊基，蔡保忠，郑毅.新时代城乡融合发展：现状、问题与对策［J］.城市发展研究，2019（6）：22-27。认为，城乡二元结构等造成一系列现实问题，收入分配、公共服务供给等差距扩大，制约了城乡融合发展进程；蒿慧杰（2019）⑤蒿慧杰.城乡融合发展的制度困境及突破路径［J］.中州学刊，2019（11）：49-52。指出，城乡之间要素双向流动、产业融合发展、公共服务均等、生态环境共治、收入分配公平等方面制度亟待优化。关于城乡融合发展的实现路径，学者们普遍认为实施乡村振兴战略、新型城镇化建设、体制机制创新是推动城乡融合发展的主要路径，如王颂吉、魏后凯（2019）⑥王颂吉，魏后凯.城乡融合发展视角下的乡村振兴战略：提出背景与内在逻辑［J］.农村经济，2019（1）：1-7。认为，实施乡村振兴战略是实现城乡融合发展的内在要求；李曼（2020）⑦李曼.乡村振兴战略下稳妥推进城乡融合发展研究［J］.乡村科技，2020（18）：38-39.认为，要把乡村振兴作为化解城乡二元结构矛盾的重要手段，构建城乡融合发展新格局；陈明星、叶超（2020）⑧陈明星，叶超.深入推进新型城镇化与城乡融合发展的思考与建议［J］.国家治理，2020（32）：42-45。认为，加快县域新型城镇化建设，是推进城乡融合发展的重要举措；谢明伟（2019）⑨谢明伟.城乡融合发展长效机制探索［J］.管理观察，2019（33）：52-53。认为，必须探索构建利于城乡融合发展的长效机制，形成贯通城乡一体发展的制度安排。现有研究成果，为推动城乡融合发展提供了理论基础和基本思路，但地方特色不够突出、时代特征有待彰显、实践特质仍需强化。

面对百年未有之大变局产生的不稳定性和全球疫情带来的不确定性，如何更好地运用制度优势，推进城乡融合发展，培育发展新动能，有力应对各种风险挑战，于变局中开新局，成为必须正确对待、高度重视和深入研究的一个重要课题。当前，党中央大力支持地方结合实际推动城乡融合发展实践探索，注重以试点引路，先行先试、立足全局。广西作为革命老区、民族地区、边疆地区、大石山区、水库移民区与欠发达地区叠加重合的区域，城乡融合发展的现实要求更加迫切，现实困难更加复杂，现实短板也更加突出。但目前广西城乡融合发展的相关研究文献很少，尤其是对体制机制障碍及其优化策略研究不足。本文从广西城乡融合发展现状入手，重点分析体制机制障碍和薄弱环节，提出针对性、可操作性较强的对策建议，为欠发达地区探索走出符合本地实际的城乡融合发展特色路子、实现“蝶变式”发展提供思路和方法。

二、广西城乡融合发展的主要做法和阶段性成效

（一）推进新型城镇化建设，重塑新型城乡关系

一是大力推动新型城镇化试点建设。广西大力推动国家新型城镇化综合试点建设，柳州市、来宾市、全州县、平果市、北流市，荔浦市、浦北县、靖西市和六景镇，先后成功入围国家新型城镇化综合试点。充分运用国家利好政策，加大对9个国家综合试点的支持力度，探索城镇化的关键制度改革，取得了阶段性成果。紧密结合国家试点主要任务，形成了产、城、人等全面融合的“柳州模式”、保障性住房“以购代建”的“来宾样板”、整块用地直接入市、零星用地整理入市、城中村腾出入市的“北流经验”以及推进城乡产业融合发展的“平果经验”，得到国家部委的充分肯定和宣传推广。大力推动以县城为载体的新型城镇化建设，增强城镇吸引力和承载力，部分县（市）发展明显提速，桂平、横州、北流、合浦、灵山、平南、博白、宾阳、岑溪、藤县等10个县（市）入围2021年西部地区县域经济百强县①赛迪西部百强县（2021）重点内容一览［EB/OL］.（2021-11-25）［2022-10-12］.https://business.sohu.com/a/503351428_378413。。

二是积极推进城市群和城镇带建设。大力推进北部湾城市群发展，主动加强与国家部委、广东、海南的联系沟通，努力促成北部湾城市群规划上升为国家战略，并结合广西实际制定实施方案，不断完善桂粤琼合作机制。大力推进北部湾经济区同城化进程，完善出台《广西北部湾经济区户籍同城化方案》等政策措施，积极推进南宁、北海、钦州、防城港四市之间资源要素流动化、公共服务均等化、综合管理便利化，在户口迁移网上审批、出入境管理、住房公积金异地贷款等方面实现同城化。积极开展城乡融合试点建设，支持钦州城乡融合发展试验区等实践探索。积极推进城镇群和城镇带建设，依据广西地域特点和经济发展优势，以城聚产，以产兴城，着力构建北部湾城市群、南北通道城镇带、西江城镇带、边海联动城镇带“一群三带”城镇格局。

三是创新开展中小城市和特色小（城）镇建设。加快以中小城市、特色小城和特色小镇建设为载体，创新探索新时代城乡融合模式。不断加大政策支持力度，2016年广西印发《广西百镇建设示范工程实施方案》之后，2017年又发布9个（“1＋6＋2”）系列政策②“1＋6＋2”系列政策：“1”指《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于加快县域经济发展的决定》，“6”指涉及农业、工业、旅游、特色小镇、金融、财政体制改革方面的6个配套文件，“2”指一个考核意见和《广西县域经济发展“十三五”规划》。，着力发展壮大县域经济。在规范特色小镇发展方面，广西2018年、2019年确定第一批、第二批广西特色小镇培育名单，广西共培育61个特色小镇，指导制定并审核通过61个特色小镇的产业发展和核心区建设规划③童政.特色产业育成特色小镇［N］.经济日报，2021-11-11（011）。。同时，构建广西特色小镇动态评估机制，加强对特色小镇培育、建设等阶段性评估，确保特色小镇健康有序发展。

（二）深入实施乡村振兴战略，补上城乡融合发展短板

一是高位推进现代特色农业发展。广西加快发展特色农业产业，在保持粮食综合产能稳定的同时，结合脱贫攻坚，形成县级“5＋2”、村级“3＋1”特色产业格局，着力打造“广西好嘢”特色农业品牌。近年来，广西的糖料蔗、桑蚕、水果、优质鸡、近江牡蛎、罗汉果、茉莉花茶等特色产业总产量稳居全国前列。广西还有序推进农业示范园区建设，截至2020年8月，广西累计创建国家级特色农产品示范区13个、国家农业产业强镇27个，认定现代特色农业示范区（园、点）13851个，同时建设国家级农村产业融合发展试点示范县5个④王艳群.产业升级乡村美丽农民富足——广西“十三五”发展成就综述之“三农篇”［N］.广西日报，2020-09-30（001）。。加快推进农产品加工集聚区建设，2021年广西主要农产品加工转化率达到65%①数据来源：广西壮族自治区乡村振兴局。。深入推进农村一二三产业融合，不断发展富硒、休闲、生态循环等特色产业，培育壮大农村电商、众筹农业、农家乐、田园综合体等新产业新业态。

二是加快推进乡村建设。广西深入实施“美丽广西”乡村建设，完善出台《自治区乡村清洁条例》等，先后开展“清洁乡村”“生态乡村”“宜居乡村”等创建活动，以及“产业富民”“服务惠民”“基础便民”等专项活动，大力改善农村生产生活条件。持续推进乡村风貌提升，深化农村人居环境整治，截至2020年8月，广西累计竣工“基本整治型”村庄3.29万个，“设施完善型”村庄847个，“精品示范型”村庄115个，打造乡村风貌示范带71个②王艳群.产业升级乡村美丽农民富足——广西“十三五”发展成就综述之“三农篇”［N］.广西日报，2020-09-30（001）。。广西还深入开展农村社区建设试点工作，实施“十百千”工程，完成10个自治区试点县、30个自治区级试点乡镇、300个自治区级试点社区的确认工作，并加大支持力度，推进示范项目建设③广西壮族自治区人民政府.广西新型城镇化建设情况新闻发布会背景材料［EB/OL］.（2019-07-26）［2022-10-12］.http://www.gxzf.gov.cn/html/xwfbhzt/gxxxczhjsqkxwfbh/bjzl_27352/t971724.shtml。。深入实施基层党建“提质聚力”行动，提升基层组织建设质量，推进农村治理体系和治理能力现代化。

三是接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。按照“核心是精准、关键在落实、确保可持续”的要求，广西推进“八个一批”“十大行动”，打好“四大战役”“五场硬仗”，实施“五个专项行动”，全面打赢脱贫攻坚战。完善出台巩固脱贫成果精准防贫实施办法，通过完善易地扶贫搬迁后续扶持、发展中长线产业、创新金融扶贫政策、发挥保险扶贫作用等方式，探索建立巩固脱贫攻坚成果长效机制。接续推进巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接，广西深化农村土地制度改革、农村集体产权制度改革等，鼓励打造一批乡村振兴示范点，探索可复制可推广的成功经验，努力形成“点上集成、面上推广”的示范带动效应，促进广西范围的乡村全面振兴。

（三）有序推进农业转移人口市民化，力促城乡均等化

一是深化城乡户籍制度改革。广西完善出台《关于进一步推进广西户籍制度改革的指导意见》（桂政发〔2015〕8号）、《广西深化户籍制度改革若干规定》（桂政办发〔2019〕103号）等政策文件。各设区市均出台实施意见和细则，深化户籍制度改革，基本实现城镇落户“零门槛”，并将户口迁移审批权下放到当地派出所，简化相关手续，实现网上审批、免费快捷办理。同时，设立“社区集体户”，为符合条件的群众提供落户方便。多措并举下，“十三五”期间，广西实现227万农业转移人口落户城镇④广西壮族自治区人民政府.《广西新型城镇化规划（2021—2035年）》解读［EB/OL］.（2021-11-11）［2022-10-12］.http://www.gxzf.gov.cn/zcjd/t11893257.shtml。。

二是促进农业转移劳动力在城镇稳定就业。为帮助农民工进城“待得住”“过得好”，不断完善《关于贯彻落实支持农业转移人口市民化若干财政政策实施方案》（桂政办发〔2017〕2号）等一系列政策措施，强化就业创业服务供给。实行城乡平等促进就业政策，取消农业转移劳动力和非户籍人口的失业登记门槛。加强公共就业服务，组织开展“春风行动”“金秋招聘月”等专项活动，推广“互联网+就业”，积极促进农村劳动力转移就业。广西还加大职业培训力度，深入实施农民工职业技能提升计划，帮助支持农民工提升就业创业能力。大力推进农民工创业园建设，已建设自治区级农民工创业园48个，入驻企业2284家，累计发放补贴2.72亿元，奖励支持创业并带动就业近7.6万人⑤龙凤瑶.逐梦八桂热土助力乡村振兴——第二届广西农民工创业大赛决赛一等奖项目风采录［N］.广西日报2021-12-24（005）。。

三是不断完善随迁子女教育政策。广西先后出台《关于进一步加强进城务工人员随迁子女义务教育工作的指导意见》《关于进一步完善城乡义务教育经费保障的通知》等，深入贯彻落实“两为主”⑥“两为主”政策：即以流入地政府管理为主、以全日制公办学校接收为主。政策，强化农民工随迁子女教育保障，确保农民工随迁子女在流入地平等接受教育。2021年，广西农民工随迁子女在义务教育公办学校就读比例达91.2%⑦廖志荣.我区全力打好稳就业保民生攻坚战［N］.广西日报，2022-05-09（001）。。

四是推动农业转移人口均等享受社会保障。广西一方面加强农业转移人口医疗卫生服务，明确将农业转移人口纳入基本公共服务范围，提高财政补助标准。另一方面，扩大农民工参加城镇社会保险覆盖面，建立健全城乡居民基本养老保险制度，实现城乡社会保险关系顺利接续。近年来，城乡居民基本医疗保险参保率均保持在较高水平，2018—2021年，广西参保率稳定在97%以上⑧数据来源：2018年、2019年、2020年、2021年广西基本医疗保障事业发展统计公报。。各级财政城乡居民医疗保险补助标准连续13年调高，财政补贴由2009年每人100元提高到2021年的580元，农业转移人口的受益程度不断提高。

三、广西城乡融合发展的制度短板和薄弱环节

（一）城乡经济关系协调机制有待完善

在整个城乡关系中，城乡经济关系起着决定性作用，可谓“牵一发而动全身”。目前，广西城乡经济关系亟待改善。一是经济增长后劲相对不足。广西作为欠发达地区，经济社会发展长期滞后，与发达地区的差距持续扩大。虽然经济减速是经济发展规律的自然作用，但广西经济发展又同时面临速度压力和质量压力。这种区域性特征决定了广西在推进城乡融合发展的同时，必须主动适应全国新常态发展的大趋势，积极构建“双循环”发展格局，后疫情时代多管齐下的工作难度大大增加。二是农民增收长效机制有待完善。受国内外经济环境的影响，以及长期存在的自然条件、发展基础、思想观念等多方面因素制约，广西发展水平较低，工业反哺农业作用不强，城乡居民收入水平不高。虽然实施乡村振兴战略取得了明显进展，但是农业“大而不强、特而不优”问题依然凸显，一二三产业融合程度较低，农民增收长效机制不够完善，城乡发展差距仍在扩大。三是城镇化发展质量不高。2021年底，广西常住人口为5037万人，城镇化率为55.08%，但与全国64.72%的常住人口城镇化率相比仍有较大差距。2012—2021年，广西常住人口城镇化率总体呈上升趋势，但长期低于全国平均水平，与全国的差距由2012年的9.1%扩大到2021年的9.64%①数据来源：作者根据公开资料整理得出。。广西各地城乡融合发展的基础条件参差不齐，中小城市自身发展的体量小、质量低，辐射带动城镇、乡村发展的能力普遍薄弱，城乡互动发展效应不强，不利于全面推进城乡融合发展进程。

（二）城乡生产要素市场机制分割

新中国成立以来，与全国同步，广西很长一段时间内实施“重城轻乡、重工抑农”的发展战略，由此形成了城乡分割的二元结构，使得城市在资源流向、配置等方面占据了绝对优势，农村陷入了相对被动的状态。改革开放以后，虽然城乡市场逐渐放开，但是受体制、机制等因素影响，城市和农村的市场地位仍旧悬殊且矛盾凸显，主要体现为：一是城乡市场之间的联系不够顺畅，物质流、资金流、人力流、信息流等配置效率低下。二是城乡市场要素流向不尽合理，城市地区获得更多的财政资金投入以及金融信贷支持，而农村地区存在严重的“资本匮乏”，持续发展动力相对不足。三是城乡市场资源配置不均衡，如土地资源、水资源、能源等配置存在不平衡倾向。甚至在某种程度上，属于农民集体所有的农村土地处于被支配地位，随时可能为城镇化建设做出“应有贡献”，而农民权益保障问题也需着力解决。

（三）城乡人才流动机制不够健全

人才是引领发展的第一要素，推进城乡融合发展必须依靠人才。然而，广西经济社会发展水平处于低位，尤其是农村发展基础十分薄弱，地方财政能力有限，在引才、育才等方面缺乏优势条件。大部分农村劳动力的待遇很低，加上相关激励机制的缺乏，导致农村出现“人才外流”“引才困难”“留才无望”等系列问题，“空心化”仍是普遍现象。总体上看，广西城乡之间的人才流动仍然是“单向性”流动，很多经过培训而提高技能的本土人才，更多选择到城镇另寻发展机会。虽然近年来支持返乡就业创业的政策不断完善，但是扶持机制、奖励机制等还不够健全，引才工作效果不佳，“人才回流”趋势并不明显，农村科技人才更是严重缺乏。

（四）城乡产业融合机制亟需优化

由于历史沿革、发展基础、城乡二元结构及其机制的共同作用，广西城市和农村的生产方式存在根本性差异，城乡产业融合不充分。一是城乡产业结构不优。广西城镇非农产业发展相对薄弱，农村产业普遍分布比较分散，规模较小，现代化程度不高，加之城乡之间的产业关联不足，农业在市场竞争中往往处于劣势地位。这就容易导致农村资源被抢占，农业基础被削弱，发展动能羸弱，农民收入不稳定。二是城乡之间农产品产销协同性较差。农业天然具有弱质性，加之城乡之间市场信息不对等、供需不匹配等现象普遍存在，农产品面临较大的市场风险。三是农村一二三产业融合发展尚处于起步阶段。农业组织化、规模化、绿色化和品牌化水平普遍不高，农产品附加值低，大部分产品还处于销售链中低端，市场占有份额小，效益难提上去。总体上，农业供给侧结构性改革仍需推进，城乡产业融合发展机制亟待探索完善。

（五）城乡金融资源配置机制欠协调

当前，广西农村要素供给与下乡资本需求不相匹配。究其原因，主要还是存在一些体制机制障碍，导致要素供给结构不优，影响工商资本企业进入农村的积极性。一是农村市场机制不够健全，政府与市场边界不清。有些地方政府过度干预市场，容易导致要素错配、要素配置失衡。二是农村土地制度改革缓慢，“用地难”仍是“卡脖子”问题。工商资本下乡后，缺乏建设用地，无法顺利推进产业发展和项目建设。三是农村金融体系不够完善，“融资难”依然突出。虽然广西在农村金融体制改革方面探索了“田东模式”，但是目前还较难在广西范围内铺开，农村金融机构单一，服务“三农”的金融产品和服务供给不足，农村融资困难重重。四是工商资本下乡存在诸多制度门槛。部分地区还囿于传统思想桎梏，设置各种条条框框，挫伤了工商资本下乡的积极性。

（六）城乡基本公共服务供给机制失衡

由于城乡二元结构的长期存在，虽然广西不断推进社会主义新农村建设和新型城镇化建设，着力解决“三农”问题，但是城乡公共服务供给与享有之间依然存在一定程度的失衡，均等化水平有待提升。一是城乡公共基础设施建设存在差距。以往很长一段时间，城市获得政策倾斜，公共基础设施建设日新月异，而农村却严重滞后，普遍存在“脏、乱、差”等现象。近年来，伴随着新型城镇化建设和乡村振兴战略的深入实施，农村的水、电、气、道路、通讯、体育、文化娱乐等基础设施得到明显改善，但是仍不能满足农村群众日益增长的愿望需求。二是城乡公共教育事业存在差距。城乡办学条件、教育层次结构等方面都有着明显差距，农村学生相比城市学生获取教育资源的成本更高。三是城乡文化建设事业存在差距。城市各种文化场所一应俱全，而农村仍然通过设立文化站、文化下乡等方式来丰富文化资源。四是城乡医疗卫生事业差异巨大。农村基层医疗卫生水平仍处于低位，医疗机构、卫生技术人员等相对紧缺。五是城乡社会保障力度差异化明显。农村的社会保障制度还不够健全，尤其是农村养老保险制度刚刚起步，农民社会保障水平较低。

四、广西城乡融合发展体制机制的优化方向和策略

（一）优化全方位联动机制，推动城乡融合发展实践

一是构建“人—地—钱—业”耦合互动机制。广西要坚持以新发展理念为引领，积极破解城乡融合发展中“人、地、钱、业”的问题。坚持以人为本，围绕城乡居民发展需求，千方百计提升城乡居民生产生活质量。重点以有序推进农民转化为主攻方向，加强农村剩余劳动力转移就业，大力培养新型职业农民。深化农村土地制度改革，有力保障农民经济权益。健全金融支农体系，深化农村金融制度改革，破解“融资难”问题。按照全产业链思维，完善农业产业结构，大力推进农村一二三产业融合发展，加快提升城乡产业融合质量。

二是建立政府统筹与市场决定共同作用机制。广西要坚持市场机制和政府调控相结合。在推进城乡融合发展的全过程，市场始终发挥决定性作用。要深化农村生产要素市场改革，加快提高农村市场化水平，按照市场规律促进城乡要素平等交换。明确政府有所为、有所不为，避免政府过度干预，加快政府职能转变，提高政府统筹能力。要不断强化政府和市场联动作用，着力提升城乡资源要素配置效能。

三是实行分区分类分层次梯度推进工作机制。广西要积极借鉴浙江等省份的经验，建立科学合理的城乡融合发展水平测度机制，对广西区域经济发展进行测度分区，在原有的工作基础上，构建以南宁、柳州、桂林为核心的城乡融合发展组团。充分发挥县域在城乡融合发展中的作用，优化“点—轴—网”辐射带动乡镇的发展网络。结合乡村发展特点和差异，实施分层次梯度推进策略，鼓励基础条件较好的乡村创新城乡融合发展模式，打造可复制可推广的样本。

（二）优化城乡人员互动机制，激发城乡融合发展活力

一是完善农业转移人口市民化促进机制。广西要继续有序推进农业转移人口市民化进程。一方面，完善农业转移人口基本公共服务共享机制。深化城乡户籍制度改革，全面放宽落户条件，真正实现“零门槛”落户，合理有序引导农业人口逐步向城镇转移，实现就地城镇化。全面实施居住证制度，以服务常住人口为目标，大力推动城镇基本公共服务体系优化升级。另一方面，完善农业转移人口市民化成本分担机制。探索建立收益共享机制、利益补偿机制、监督激励机制等，促进政府、企业、社会、个人合理分摊。制定分区分类策略，对主动型转移人口实行直接整体转化，对被动型转移人口实行阶段性转化，改变“一刀切”市民化成本分担模式。

二是完善农村人才引进和培育机制。广西要结合深化户籍制度改革，加快构建城乡一体的人口管理机制，积极构建新型城乡人才双向流动机制，鼓励城市人才下乡创业。探索完善允许符合要求的公职人员、退伍军人、退休人员等回乡参与建设机制，大力培育和发展新乡贤文化，营造重才爱才的良好氛围。全面建立职业农民制度，积极培育本土人才，打造一支懂农业、爱农村、爱农民的工作队伍。同时，完善大学生村官、驻村干部等体制机制，强化城乡融合发展的人才支撑。

（三）深化农村土地制度改革，夯实城乡融合发展基石

一是进一步改革完善农村承包地制度。广西要坚持农村基本经营制度不动摇，完善农村承包地“三权分置”制度，积极稳妥地落实土地集体所有权，稳定土地承包权，切实保护并搞活经营权。建立健全农村土地产权登记制度，坚持稳中求进、健康有序的原则，推进“七权”①“七权”：即土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农地集体财产权。切实保障产权关系明晰化、农地权能完整化。加强改革和立法的衔接，建立健全城乡要素市场化配置机制，切实保障流转交易市场化、产权保护平等化、农地管理法治化。

二是继续稳慎改革农村宅基地制度。广西要完善宅基地“三权分置”制度。严格土地用途管制，充分考虑宅基地的特殊功能，切实将宅基地各项权能落到实处。建立健全农村宅基地自愿有偿退出机制，探索实行宅基地有偿有限期分配使用，提高宅基地资源利用效率。按照市场原则，试点放活宅基地使用权，鼓励盘活利用闲置宅基地，允许原籍人员回乡有偿有期限申请使用宅基地，通过渐进式方式有序推进宅基地跨社区流转，探索对外来资本适度开放。

三是建立健全集体经营性建设用地入市制度。广西要落实国家统一部署，深化农村集体建设用地制度改革。完善土地征用制度，明确征地边界和范围，健全被征地农民保障机制，保障农民权益。坚持市场化改革方向，制定农村集体经营性建设用地入市制度，明确抵押融资办法，完善收益分配机制。健全城乡建设用地“增减挂”结余指标交易平台，在符合国土空间规划、用途管制、依法取得的前提下，有序推进农村集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市。

（四）优化工商资本下乡机制，赋能城乡融合发展提质

一是建立科学规范引导机制。广西要建立健全农业发展规划机制。编制农业投资指南，明确工商资本“上山下乡”重要领域，有序引导工商资本参与发展现代农业、乡村旅游、电子商务，以及美丽乡村、美丽城镇建设等。同时，不断完善政企、农企合作平台，找准工商资本与乡村的利益汇合点。建立健全乡村振兴投资引导机制，强化用地保障，加强金融信贷支持，落实税费优惠政策，多措并举改善农村营商环境，优化工商资本涉农投资环境。建立健全工商资本下乡监督管理机制，严禁“非农化”行为。

二是构建利益联结风险防范机制。广西要积极发展农业产业化联合体，形成企业与农户利益共享、风险共担的联结机制，规范双方生产经营行为，保障双方权益。建立健全“双赢”的土地流转机制，推进农村“三变”改革，正确引导农村各类资源入股涉农工商资本，增加农民财产性收入。积极培育和发展农业新型经营主体，提高农民组织化程度，缓解应对市场时的弱势地位，形成“企业+合作社+农户”等利益联结机制。同时，建立健全农民参与机制，保障其对土地流转、收益分配等重要事项的话语权和监督权。

三是创新乡村治理机制。广西要借鉴“枫桥经验”，推进“互联网+党建”，提高基层党组织建设质量，运用法治思维和法治方式加强乡村治理。大力推进乡村民主法治建设，完善村民自治制度，提高农民自我服务、自我管理和自我监督的能力，实现协同治理。充分发挥民主法治的作用，健全农地租赁风险防范机制，规范引导土地流转、工商资本下乡项目建设。

（五）优化城乡产业融合机制，增强城乡融合发展动能

一是创新城乡全产业生态链融合共享机制。广西要按照全产业链思路，打造一批城乡产业融合示范区、特色产业园。把共享理念融入招商、投融资和开发建设全过程，构建城乡资源共享平台，推动城市人才、资本、技术、信息等优质要素向农村倾斜，做强生产加工、品牌包装、冷链物流、流通销售等各环节，实现城乡生产经营融合，打造农业全产业链。深化农业供给侧结构性改革，积极适应城市消费结构转变，合理定位近郊农业发展特色，拓展农业服务功能，大力发展都市农业等，延伸农业产业链、供应链、价值链。

二是探索城乡产业融合发展多元化模式。广西要探索打造城乡产业创新融合发展的产业共同体，建立城乡产业融合发展联盟。巩固提升现代特色农业、特色小镇等发展成果，完善产业带动发展模式，构建错位发展、互补互促的发展新格局。积极借鉴浙江经验，鼓励各地结合实际探索空间集聚模式、绿色崛起模式、产村融合模式、品牌引领模式、数字赋能模式、文化深耕模式、要素激活模式、能人带动模式、片区联动模式、“四治（共治、自治、法治、德治）”融合模式等，夯实乡村发展基础，提高城乡融合发展水平。

三是优化农村一二三产业融合发展机制。广西要积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作，形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、农业社会化服务体系为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。加大乡村旅游相关政策的制定和落实，推进乡村旅游服务和管理机制创新。支持有条件的乡村探索建设田园综合体，注重加强一二三产业的联动发展，将农耕、休闲、娱乐、养生、度假等活动有机结合起来，促进现代农业与旅游业、农产品加工业与健康食品产业、休闲度假与健康服务等三产融合，不断拉长产业链，充分发挥产业价值的乘数效应。探索开展农村新型合作社内部信用合作试点，构建合作金融发展的政策支持体系及其辅助支持体系。同时，进一步加强培育和发展电商、休闲农业等新产业新业态，拓宽群众增收渠道。

（六）优化公共服务供给机制，强化城乡融合发展保障

一是建立城乡基础设施一体化机制。广西要建立财政投入稳定增长机制，促进乡村基础设施提档升级。深入推进交通网、能源网、信息网、物流网、地下管网“五网”建设三年大会战，大力推动“新基建”和“老基建”共享融合发展，赋能城乡基础设施共建共享。健全城乡“规建管护一体化”机制，加强城乡基础设施的统筹建设和高效管护，构建城乡一体的基础设施网络体系。

二是完善城乡义务教育均衡配置机制。广西要探索推进城乡教育事业“集团式”发展，有序推动优质教育资源投向农村，提高农村教育质量和水平，实现农村学生享有与城市学生同等的教育机会。加大农村义务教育经费投入，提升农村学校软硬件建设。建立健全城乡教师轮岗机制，激励优秀教育人才向农村流动，促进城乡义务教育均等化。继续坚持“两为主”原则，完善进城务工人员随迁子女入学政策。

三是优化医疗卫生资源整合配置机制。广西要深入实施“双下沉、两提升”工程，推动人才和资源下沉，促进服务能力和服务效率提升。大力推进紧密型医联体建设，完善分级诊疗制度，加强县医院的建设力度，做实农村家庭医生签约服务，提高群众就近就医便利化水平。加快“互联网+医疗健康”发展，完善远程医疗服务体系，建设“掌上智慧医院”，多渠道改善城乡群众的就医体验。

四是健全覆盖城乡居民社会保障体系。广西要全面实施全民参保计划。建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，加大财政补贴力度。积极提升养老保险保障能力，逐步提高城乡居民基础养老金最低标准。适度扩大失业保险保障范围，切实将参保不足1年的农民工等失业人员都纳入常住地保障。建立加强低保动态管理机制，对城乡困难家庭应保尽保，及时将符合条件的城镇失业人员、返乡人员纳入低保。