吴 雪

(国际关系学院 国家安全学院，北京 100091)

美国作为能源消费大国，历届政府都非常重视制定旨在追求能源独立的能源政策，以此维护美国的国家利益，增强美国的实力，维护美国霸权地位。由于受到全球能源供应变化、全球气候治理、两党执政理念差异与政策偏好、国内政治博弈等因素的影响，美国能源政策一直在不断发展与变化，呈现出延续性与周期性交织的特点。

2020年拜登在美国大选中获胜，随即将能源与气候问题列入其执政后最优先处理的事项之一。从他的竞选承诺中所表达的政治主张以及执政近一年的政策调整可以看出，美国能源政策较之特朗普时期已经发生了很大的变化。而产生这些变化的动因是什么？美国新的能源政策的内容与特点是什么？拜登政府的能源新政能顺利实施吗?存在哪些困境？分析并厘清这些问题不仅能够帮助我们清晰而深刻地认识当前美国的能源政策，也将有利于中国更好地应对由美国能源政策变化所带来的各种影响。本文将从动因、特点与困境等方面分析拜登政府的能源新政。

一、奥巴马和特朗普政府能源政策的简要回顾

奥巴马执政期间，为应对国内金融危机和全球气候治理的双重挑战，对美国能源政策进行了重大调整。其能源政策主要包括：强化节能和提高能源利用率；推动清洁能源战略，将新能源产业打造成拉动美国经济增长的新动力；改善交通系统，提高燃油经济性标准和控制碳排放量，减少对传统能源的需求；扩大国内油气资源的开发与生产，推动页岩气革命。2009—2016年，美国先后出台了《2009年美国复苏与再投资法案》《美国清洁能源和安全法案》《清洁电力计划》等文件，不但实现了美国历史上对清洁能源的单笔最大投资900亿美元，还利用了1 500亿美元的私人和地方支出。同时，奥巴马政府提出到2030年美国发电厂碳排放量将在2005年基础上减少32%、到2050年温室气体排放量将在2005年的基础上减少80%的目标。2016年，美国在巴黎气候大会上签署了《巴黎协定》，留下了奥巴马任内在能源与气候方面的最大外交遗产。

奥巴马政府在能源方面的政绩还包括：美国国内生产的风力涡轮机组件的份额从2006—2007年的35%提高到2011年的67%；太阳能成本大幅下降，使其更接近电网平价(比传统能源更低的成本)；启动了能源部高级研究计划局能源署(ARPA-E)计划，该计划投资了475项变革性能源技术，并为相关项目获得了12.5亿美元的私营部门后续资金；设立了企业平均燃油经济性(CAFE)标准，要求到2025年轿车和轻型卡车的每加仑汽油行驶里程达到54.5英里；首次实施中型和重型燃油效率标准；能源部与住房和城市发展部完成了100多万户家庭的能效升级，为每个家庭平均节省了400多美元；扩大或建立了对5.5亿英亩联邦土地和水域的保护，并禁止在大西洋和北冰洋的大部分地区钻探。[1]

特朗普上台后，提出了“美国优先能源计划”，将美国能源政策的重点放在发展石油、天然气、煤炭等传统化石能源上，侧重推动能源出口和提升就业率，否认气候变化问题的真实性和紧迫性，把环境保护与气候治理放在了次要的位置。

2017年3月28日，特朗普签发了《关于促进能源独立和经济增长的总统行政命令》,取消或废除了奥巴马时期的大部分能源与气候政策，包括：废除了《清洁电力计划》，取消了对可再生能源、气候变化、环境保护等领域的支持政策，废除了奥巴马政府的甲烷排放法规，取消了奥巴马在任期间对北极地区海上钻探的禁令，等等。[2]在特朗普的坚持下，美国于2020年11月正式退出了《巴黎协定》，停止履行2025年前将温室气体排放量在2005年的基础上减少26%～28%的承诺，并停止向联合国绿色气候基金提供捐助。

虽然特朗普政府对奥巴马政府的能源政策进行了大幅度的调整，但其又延续了奥巴马政府支持大规模天然气开采、核能等清洁能源以及生物燃料开发的政策。

二、拜登政府能源政策出台的背景与动因

拜登上台时所面临的国际国内能源形势可谓喜忧参半。

(一)拜登政府能源政策出台的背景

首先，新冠肺炎疫情是人类百年来最严重的公共卫生危机，对全球能源市场的影响甚广。全球疫情防控对社会经济活动流动性的限制，导致全球出现了70年内最大程度的能源需求衰退。2020年，全球石油日均需求量比2019年降低9.47%，全球石油供给严重过剩，导致全球油价大幅度下跌；全球天然气产量同比下降3.1%，远低于2009—2019年的平均增速3.1%。[3]6液化天然气贸易增速大幅放缓，欧美和东北亚等主要天然气市场中的液化天然气价格创历史新低。在全球各国“碳达峰”与“碳中和”目标的背景下，全球能源结构更趋多元化，可再生能源比重持续上升，电气化进程持续推进，煤炭在全球一次能源中占比下降。欧洲的可再生能源发展全球领先，美国在2020年可再生能源新增装机容量同比增长80%，世界电力上升趋势减缓，以美国为代表的发达国家发电量持平或有所下滑。[3]29

其次，2019年，美国国内的能源产量自1957年后首次大于消费量,美国的能源出口量自1952年后首次大于进口量。自20世纪70年代第一次石油危机后，美国历届政府一直努力追求的能源独立梦想终于变成了现实。美国能源消费结构出现历史性改善，可再生能源130多年来首次超越煤炭。美国能源信息署预测，美国作为能源净出口国的地位将一直维持到2050年。国际上，世界各国在实现“碳达峰、碳中和”目标上达成高度共识，全球已有190多个国家和地区在积极兑现碳中和承诺，共同推进全球节能减排工作。这种形势给拜登政府国内外政策选择带来更大的回旋空间，使其在战略手段上更少受到能源因素的制约。

(二)拜登政府能源政策出台的动因

拜登政府能源新政的提出主要有以下三个方面的动因。

1．基于经济振兴的考虑

2020年美国经济受新冠肺炎疫情的影响萎靡不振。拜登在竞选期间就提出将能源与气候作为重振美国经济的抓手。他多次强调，气候治理不但不会损害经济，反而能创造更多就业机会，刺激经济发展。在拜登政府的能源新政中，清洁能源的开发与推广将是新的经济增长点，围绕清洁能源，拜登政府提出的基础设施重建、新能源车的配置、建筑行业的清洁化升级都将创造大量的就业机会，重振美国制造业，为美国经济增长奠定基础。

2.基于选举政治的考量

拜登能源新政非常重视清洁能源的研发和运用，对传统的化石能源也并没有完全放弃。拜登较民主党内更为激进的左翼势力相对理性，并不主张完全封杀化石能源。他认为美国正处于向清洁能源经济转型阶段，化石燃料的作用仍然十分重要，因此主张通过减少补贴、提高排放与环保标准等政策手段，引导、鼓励化石能源行业“提高能效、节约能源、传统能源清洁化”，逐步实现低碳转型。[4]29这一点更多的是出于选举政治的考量。美国人对化石能源的态度，反映在“红州”与“蓝州”两张分布图上——在化石能源储量丰富的得克萨斯州、路易斯安那州、蒙大拿州等地，特朗普的选票多些；而在清洁能源储量较为丰富的华盛顿州、加利福尼亚州、俄勒冈州等地，拜登则获得了更多支持。[5]拜登明确表态不会禁止页岩油气开采，是为了争取化石能源资源丰富的选区的选票，也是为了防止该地区选民对其能源政策的反对。

3.基于党派政策偏好的选择

环境保护和气候变化对共和党人来说是可以忽略的议题，却是民主党人最关心的议题之一，仅次于经济、医改和教育议题。共和党和民主党代表的是两种明显不同的利益群体，所持政策主张也必然不同。共和党主要代表化石能源行业的利益，积极主张充分利用既有化石能源资源，忽略环境保护和气候变化问题，轻视清洁能源技术的开发。民主党则主要代表新能源行业和环保群体的利益，他们主张政府应当努力推动清洁能源产业和技术的发展，限制化石能源的开采和使用，优先考虑环境和气候问题。[6]相比奥巴马时期，当前民主党精英在气候治理和清洁能源政策上更为激进，这也是拜登推动能源新政的重要动因之一。

三、拜登政府能源新政的内容、举措与特点

作为民主党人和奥巴马时期的副总统，拜登在能源与气候事务上的理念和主张与奥巴马高度一致，而与特朗普的能源政策有很大不同。

(一)竞选期间的能源主张和政策承诺

在竞选期间，拜登团队在能源和气候议题方面陆续出台了三个核心文件，即《清洁能源革命和环境正义计划》《建设一个现代化、可持续的基础设施和一个公平的清洁能源未来的计划》和《确保环境正义和公平的经济机会计划》，全面阐述了其在能源方面的政策主张。其中减排、气候、就业和重建基础设施是拜登能源政策的四项关键内容。

在《清洁能源革命和环境正义计划》中，拜登对清洁能源实施计划做了短期和中长期的目标量化，提出2050年之前美国实现100%的清洁能源经济、达到净零排放的目标。其政策措施为上任后将要求国会在其总统任期的第一年制定立法，具体包括：首先，建立一个执行机制；其次，在清洁能源和气候研究与创新方面进行历史性投资；最后，迅速部署清洁能源创新，特别是在受气候变化影响较大的社区。为实现减排目标，做了清洁能源部署：提高建筑物的能源效率，提出到2035年将美国建筑存量的碳足迹减少50%的目标，采取激励措施推动家电电气化、效率和现场清洁发电的深度改造;指示美国住房和城市发展部提高低收入社区的住房效率，指示美国能源部加快提出家用电器和设备的新能效标准;修复和加快建筑法规进程，并为各州和城市创建一个新的资金机制，以采用严格的建筑法规;承诺到2030年，将把美国重新置于主导地位，使美国成为清洁能源研究、投资、商业化、制造和出口的世界领先者。美国将重新加入《巴黎协定》，召开世界气候峰会，领导其他国家一起来应对气候危机。[1]

在《建设现代化、可持续的基础设施和公平的清洁能源未来的计划》中，拜登指出其重建基础设施的计划将会使美国从容应对这场深刻的公共健康、经济危机以及持续的气候危机。具体政策与措施包括：将进行2万亿美元的投资；在基础设施方面创造数百万个良好的就业机会；为美国汽车业创造100万个新工作岗位；通过灵活的联邦投资和强有力的劳工保护，到2030年美国国内所有超过10万人口的城市都将安装不排放温室气体的轻便铁路和公交车等公共交通；生产清洁的、美国制造的电力，到2035年在电力部门实现二氧化碳零排放；在4年内为美国400万栋建筑进行节能化升级改造，并对200万户家庭进行采暖改造以抵御气候变化，由此可提供至少100万个高薪工作岗位；建设150万套可持续住房和住房单元；推动清洁能源关键技术的发展；在气候敏感型农业、封堵废弃的油井和天然气井、回收废弃的煤矿以及硬岩和铀矿、环境保护等方面创造25万个工作岗位的就业机会；保护环境，确保环境正义。[7]

(二)能源与气候方面的机制与团队建设

拜登本人长期关注能源、环保和气候变化议题，在任职参议员和副总统期间，曾先后提出或主导出台《热带森林保护法》《奥巴马—拜登新能源计划》《生物经济蓝图》和《巴黎协定》等重要文件。拜登提名的副总统哈里斯在担任加州检察官期间，则以打击油气企业的“环境犯罪”著称，她还曾提出到2030年实现碳中和、以立法形式要求油气行业践行“环境正义”等主张。[8]

拜登大选获胜后，便任命前国务卿克里担任总统气候特使，并将其纳入美国国家安全委员会，这是美国国家安全委员会首次出现负责气候治理的官员。同时，在美国国家气候政策协调员、联邦环保局前局长吉娜·麦卡锡的领导下，成立了白宫内部的气候政策办公室。机制和人员配置体现出拜登政府对气候问题的重视。

2021年11月，白宫科技政策办公室(OSTP)宣布成立一个新的能源部门，并聘请萨莉·本森博士担任OSTP能源部门副主任兼能源转型首席策略师，科斯塔·萨马拉斯博士担任OSTP能源部门首席助理主任兼能源政策首席顾问。[9]这一组织机构和人员安排体现了拜登政府想通过加强科学研究的方法来扩大清洁和公平的能源系统的决心。

(三)能源新政的出台

拜登执政近一年时间，在能源方面已发布多项行政命令，比较重要的有以下几个方面。

第一，就职当天签署的17项行政命令中与气候和能源相关的有：《重返巴黎协定》，取消拱心石(Keystone XL)输油管道项目的许可，暂停在北极野生动物保护区的联邦租约。[10]

第二，在1月27日白宫气候日，拜登签署了两项行政命令、一份关于气候变化政策和科学诚信的备忘录，主要内容包括：要求联邦机构停止对化石燃料公司的补贴，暂停在联邦土地和水域上发放新的石油和天然气租赁许可证。拜登称美国在处理气候危机方面等得太久了，“现在是时候采取行动了”，他还强调应对气候变化会为美国创造就业机会。[11]

第三，2021年12月8日，拜登政府正式出台了《关于通过联邦可持续发展促进清洁能源产业和就业的行政命令》。[12]在这项行政命令中，拜登政府提出到2035年实现电力部门无碳污染、不迟于2050年在整个经济范围内实现净零排放的减排目标。为达到这一目标，拜登政府又设置了一系列的子目标：(1)到2030年，在每年净额的基础上实现100%的无碳污染电力，包括50%的全天候无碳污染电力；(2)到2035年实现100%的零排放汽车购置，包括到2027年实现100%的零排放轻型汽车购置；(3)到2045年实现净零排放建筑组合，包括到2032年减排50%；(4)根据《联邦温室气体核算与报告指南》的定义，在联邦运作的基础上，到2030年将范围1和范围2的温室气体排放量在2008年的基础上减少65%;(5)到2050年联邦政府采购的材料达到净零排放，包括促进使用实际排放量较低的建筑材料的“购买清洁”政策。

这项行政命令意味着，美国政府将要把60万辆汽车全部换成电动汽车，在未来25年里提升30万幢联邦政府大楼的节能能效，并将改变其购买电力的方式；在2027年之前联邦政府将停止购买汽油动力的乘用车，到2035年只购买零碳排放的汽车；到2045年，联邦政府拥有或租赁的所有建筑将不再贡献碳排放。这表明联邦政府将以身作则，为美国企业在清洁能源经济领域的全球竞争和获胜奠定坚实的基础，同时在国内创造高薪的就业机会。

(四)气候外交中的能源政策宣示

除了在上任第一天就宣布美国重返《巴黎协定》外，拜登的外交团队还显著提升了气候变化和清洁能源议题在美国外交议程中的地位。为了重塑美国在全球气候治理领域的领导地位，2021年4月22日至23日，拜登政府组织召开了聚焦气候变化挑战、应对气候变化解决方案和资金援助等议题的各国领导人气候峰会。会议以视频方式举行，中国、俄罗斯等38个国家的领导人以及欧盟委员会主席、欧洲理事会主席参加，拜登在会议开幕式的发言中宣布美国政府的减排承诺：到2030年将美国的温室气体排放量较2005年减少50%～52%，到2050年实现净零排放目标。[13]

2021年11月1日，拜登出席了联合国气候变化格拉斯哥大会，在会议讲话中，他就美国在特朗普政府时期退出《巴黎协定》道歉，并指出应对气候变化会助长经济繁荣而非损害经济；重申了美国将在2030年实现排放量比2005年减少50%～52%的目标，表示美国将积极发展清洁能源经济，以对抗气候变化，促进环境正义，并创造高薪的就业机会；他还表示打算启动一项计划，每年筹集 30 亿美元，帮助发展中国家适应气候变化。[14]

2021年11月10日，中美两国在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。在宣言中，双方承诺未来将在清洁能源、甲烷减排等领域开展合作。为减少二氧化碳排放，两国计划在以下方面开展合作：(1)支持有效整合高占比、低成本、间歇性可再生能源的政策；(2) 鼓励有效平衡跨越广阔地域电力供需的输电政策；(3)鼓励整合太阳能、储能和其他更接近电力使用端的清洁能源解决方案的分布式发电政策；(4)减少电力浪费的能效政策和标准。[15]

(五)拜登政府能源新政的特点

第一，拜登政府的能源政策具有鲜明的民主党特色和政策偏好。美国能源政策受两党政治因素的影响，呈现周期性变化的特点。拜登摒弃了特朗普时期偏重能源优先、忽视气候和环境的做法，重回奥巴马政府的能源政策路线，实现了政策回摆。特朗普作为非建制派总统，以“美国优先”为执政理念，追求美国利益最大化，对全球气候变化问题持否定主义观点，在气候治理问题上奉行单边主义，其能源政策在追求美国“能源独立”的旗号下，侧重于为石油、天然气、煤炭等传统化石能源行业发展松绑，主推能源净出口和快速拉动就业，并大幅削弱对新能源的扶持。[4]29而奥巴马和拜登的能源政策正好与其相反，从对待《巴黎协定》和拱心石输油管道项目的态度上可以看出，民主党总统的能源政策更重视清洁能源的发展，更强调防止传统能源对环境的破坏。

第二，拜登政府不仅将气候问题上升到美国国家安全的核心优先事项，更将能源政策与气候治理紧密结合在一起，进行统筹考量和规划，这是拜登能源新政的最大亮点。从其竞选时期的三份核心报告以及执政后出台的一系列行政命令中可以看出，拜登注重能源与气候政策议题之间密不可分的联动效应，认为二者是一体两面。拜登将应对气候变化作为其能源气候一体化政策的抓手，反压美国化石能源生产和消费以实现低碳化，促进能源产业结构升级。拜登设置“总统气候特使”，专门负责部门间能源与气候议题的协调和统筹，并直接向总统汇报工作。[4]29在重塑美国全球气候治理领导权的外交实践中，拜登政府更是将气候治理与国际贸易、能源外交紧密相连。

第三，拜登政府将能源新政与恢复美国经济挂钩。新冠肺炎疫情给美国经济造成巨大冲击,实体经济停摆,金融市场暴跌,经济扩张周期戛然而止。拜登提出的能源新政着眼于扩大投资、增加就业机会以及加强基础设施建设，意图以此为美国经济注入一针强心剂，实现美国经济复兴。拜登提出的《清洁能源革命和环境正义计划》将在未来十年内进行1.7万亿美元的联邦投资，并利用额外的私营部门以及州和地方投资，总计超过5万亿美元。拜登还承诺，将重建和修缮老化的基础设施，如道路、桥梁、水和污水管道、机场、港口、绿地、电力传输网络、通信网络等，以提高抵御洪水和森林火灾等气候变化风险的持久性，防止空气和水污染，保护公共健康。鼓励优先使用美国生产的设备和材料用于重建基础设施，以此创造数百万个就业机会，为可持续的经济增长奠定基础。[16]

第四，拜登政府的能源新政比奥巴马政府的能源政策更为激进。拜登恢复了奥巴马时期设立的总统气候特使一职，并首次将其提升为内阁级职位，第一次将气候安全置于国家安全战略的高度。舆论普遍认为拜登政府将是美国历史上最重视气候行动的政府。拜登政府提出的在2050年之前实现100%的清洁能源经济和净零排放的目标超越了奥巴马时期的减排目标；总计超过5万亿美元对清洁能源未来和环境正义的投资也将超过奥巴马时期，创下历史纪录，这将有助于拜登政府带领美国重新成为世界清洁能源的领导者和最大的出口国。因此，拜登政府的能源新政与奥巴马时期相比，既具有明显的延续性，又有很大的创新和突破。

四、拜登政府能源新政面临的困境

拜登对在能源领域推行新政充满信心和抱负，制定了宏大的政策目标。但是，他所面临的国内外形势却不容乐观。当前新冠肺炎疫情依然在全球蔓延，其所带来的负面影响有增无减；美国国内政治极化、经济萎靡、社会对立，使得拜登政府能源新政的实施受到多方的掣肘。

(一)拜登能源新政取得国会的政治支持和资金保障难度大

拜登能源新政能否落实、目标能否实现存在很大的不确定性。在美国三权分立制度下，总统提出的政策主张需要通过国会立法加以确立，才能获得国内普遍的支持和资金保障，进而落实到位。而目前拜登的能源政策均以总统行政命令的形式宣布，尚未以国会法案的形式颁布。虽然在2021年1月民主党在参众两院均取得了多数席位，但是优势微弱，加之来自石油、天然气、煤炭产业发达的州的民主党议员对涉及气候、清洁能源议题的法案常常投出反对票或弃权票，拜登若想在国会通过能源法案，可谓困难重重。

拜登政府面临的另一个关键问题是资金问题，现有预算并不能满足拜登能源新政的资金需求。美国国会拥有拨款权，虽然总统也有一定独立的资金使用权限，然而美国国会对资金的使用已经开始增设约束条件。比如美国国会已做出规定，要求总统在划拨资金时需证明相关活动支持美国国家利益等。[17]

(二)拜登能源新政遭到部分利益集团和地方政府的反对

拜登的气候与能源政策虽然得到包括苹果、谷歌、 微软和可口可乐等诸多大型公司的支持，但也遭到了美国国内化石能源集团的强烈反对。反对者认为，拜登限制国内油气生产在应对气候变化方面“完全无效”，因为全球油气需求预计上升，美国任何油气产量的下降，都将被俄罗斯和沙特阿拉伯等竞争对手的产量增加所抵消。美国西部能源联盟已于 2021 年 1 月在怀俄明州地方法院起诉拜登政府发布的行政命令，该组织宣称，拜登下令在公共土地和水域上暂停新的油气租赁，这一行为超越了总统的职权范围，违反了联邦法律。[18]拜登宣布吊销对加拿大拱心石项目的许可，也引发了加拿大和美国商界的强烈反对。

(三)拜登能源新政受到美国国内形势的制约

2021年，美国新冠肺炎疫情仍未得到有效控制。据约翰斯·霍普金斯大学2021年12月31日发布的数据，美国单日新增确诊病例突破70万例，再度刷新本国疫情暴发以来的最高纪录，累计确诊54 306 755例，累计死亡824 301例。[19]虽然美国经济在2021年增长率达到5.5%，但同期物价涨幅也高达5.3%，民众普遍感受到全面通胀的压力。在这种情况下，尽管拜登将能源与气候问题置于政府议题的首位，但也不得不先采取各种财政与货币手段应对迫在眉睫的疫情和经济问题。未来能源新政的各项措施能否如期落实，存在很多不确定因素。

此外，拜登政府的能源政策虽然已有初步的实施步骤，但由于目标与实际情况相距甚远，要取得预期的进展和结果，过程都将是非常艰难的。以新能源车为例，按照拜登签署的《关于通过联邦可持续发展促进清洁能源产业和就业的行政命令》，美国为了在2050年实现碳中和，需将政府车队改造成全美最大的零碳排放车队。根据美国总务管理局的最新数据，联邦政府拥有近65万辆汽车，目前这些车辆中只有大约3000辆(即0.5%)是电动车，为此，联邦政府预计将花费数十亿美元，为政府更换轻型汽车和卡车。所以，要达到拜登行政命令的指标，既需要大量资金，也需要比较长的过程。

五、结语

拜登执政的第一年实现了在能源方面的多项竞选承诺，能源政策“去特朗普化”比较显著。但是，拜登能源新政的前景并不乐观，面临诸多挑战，主要原因在于政策目标过于宏大，脱离了当前美国的经济和社会现实。拜登政府对能源政策的推进和落实，将对美国经济、世界能源格局以及国际关系产生重大的影响。中美两国在能源和气候治理方面合作与竞争并存。一方面，拜登政府的能源政策将为中美合作带来机遇，两国能否在气候治理方面重回正轨，形成战略合作的基点，对于两国关系的改善非常重要；另一方面，拜登政府又将中国视为美国重塑世界清洁能源和气候治理领导地位的竞争者和挑战者，中国对此应保持警惕，做好充分的应对准备。