范贞

早在2002年，我国引进以色列的经验，在国内设立了首个创业引导资金。自此以后，从中央政府到地方单位，经过多年的探索与实践，政府引导资金在近年来得到了快速发展。政府引导资金应用类型的多样性对该项政策资金的管理提出了更高要求，如何配置财政资金、引导现代化产业发展是行政事业单位必须要面对的问题。

一、政府引导资金的应用现状和积极效能

政府引导资金是指以政府财政资金为主体，通过政府与市场对接的方式，引导政策扶持产业发展与市场投资方向，并弥补市场资金缺口，进而建立政策导向与市场运作一体化的管理模式。政府引导资金的政策在落实过程中，充分发挥了社会主义经济的优势作用，并克服了市场经济监管不足的问题，将更多的资金引流到高新技术领域，有效提高了财政资金的配置效率。政府引导资金大多投入到了国家战略新兴产业当中，包括汽车、船舶、钢铁、房地产、装备制造、电子信息等行业。同时，政府引导资金政策的应用使得我国创业板得以推行，各地方政府也建立了相应的引导资金管理方案，有效促进了当地的经济发展。

政府引导资金的应用对于市场、企业以及政府机关产生了重大影响。首先，从市场角度来说，财政资金市场化运行撬动了社会资本，最大限度地释放了财政资金的使用效益。尤其在市场经济持下行阶段，政府引导资金投入市场，不仅发挥了政策性投资的风向标作用，也奠定经济稳定增长的局面。其次，从企业角度来说，在经济结构转型的当下，尽快实现传统产业与经营模式转型尤为重要。通过政府引导资金的投入，企业可以将更多的资金投入到技术创新、产业升级、无污染生产等环节中，使企业社会效益与经济效益并存。再其次，从政府机关部门角度来说，长期以来，财政资金配置不合理、使用效益低的问题没有得到重视，各地行政事业单位无法按规定履行社会服务和经济引导职能。设置政府引导资金实际上是对财政资金配置的一次重大改革，有利于整合有限的政府资源，提升财政资金的投入产出效果，也有利于减少财政资金配置环节的人为干预，避免单位内部腐败问题。

二、政府引导资金管理过程中存在的问题

1.巨额资金配置难，存在大规模浪费现象。据调查数据发现，在2012年至2018年之间，政府引导资金的规模逐渐增加，复合年均增长率达到了39.09%;截止2019年，仅华东地区的基金规模就达到了7106亿元。通常情况下，国内政府引导资金投入市场一般需要三年时间。如此规模巨大的资金，无论是在投资还是在配置方面，都存在着极高的管理难度。同时，过量的资金投入某一行业，虽然有利于产业引导，但也会造成行业整体资源过剩。政府在扶持个体企业时，当部分优质项目已经得到充足配给，就会降低项目评估标准选择次优标的。长此以往，不仅会使得政府引导资金出现大规模浪费，也会影响市场经济结构。

2.政府引导资金无法充分调动社会资本的活力。政府引导资金本身发挥着“引导市场”的作用，以财政资金为杠杆，撬动社会资本参与到经济结构调整环节中，提高市场的灵活性。通常情况下，政府引导资金在设置基金项目时，财政资金占10%-30%的比例，剩余部分由社会资本构成。但由于政府引导资金与社会资本在投资意向上存在差异性，造成目标错配问题。例如：社会资本流入市场时会兼顾“趋利避害”的原则，对于一些风险性较高或处于创业初期的企业没有投资意向，这就导致政府很难从社会中募集到资金，无法调动社会资本活力。

3.政府引导资金申请难度大。政府引导资金的申请限制条件较多，且申报程序较为繁琐，企业需要准备的资料较多，包括政府投资项目可行性研究报告、企业投资项目备案批准文件、经会计师事务所审计后的（前两年度）会计报表、项目单位与金融机构签订的协议、项目申请报告内容及附属文件的真实性声明，以及发改委和财政厅要求提交的其他报告文件等。申报程序复杂、限制较多，再加上企业没有配置专人管理申报工作，这也是造成企业对政府引导资金兴趣不大的根本原因。

4.政府引导资金与市场化基金存在竞争矛盾。近年来，为了加强对政府引导资金的管理，国家相关部门出台了相应的政策，不仅细化了政府引导资金的投资方向，还要求对引导资金进行经济效益考核。但社会资本的涌入对政府引导资金管理带来了难题，也影响了政府引导资金的实际效益产出。由于资本配置问题，部分政府引导资金通过间接的形式流入到非产业升级项目或非创业企业当中，不仅没有发挥政府引导资金对于市场经济的调节作用，还出现了与民间资本无法融合的现象。即政府引导资金与民间资本形成竞争关系，竞标一些高收益低风险的项目，违背了政府引导资金设立的根本目的。

三、基于政府引导资金促进企业转型与发展的相关建议

1.结合市场实情规划政府引导资金数量。以当地的经济发展现状、产业发展规划为依据，合理设计政府引导资金的规模。同时，确定政府引导资金拨付的具体时间，以及具体需要扶持的行业与个体企业，统筹安排社会资本吸纳数量，制定严谨的政府引导资金管理与支配计划。考虑到地方经济要素，对政府引导资金的规模进行调整。对于资金数量超过产业实际需求的，应当减少资金规模与资本引入;对于无法吸收社会资本的政府引导资金，则应当尽快暂停新资金项目的设立和已有资金运行项目，确保财政资金的使用效益。

2.创新管理模式，吸引社会资本。在发展地区经济的过程中，可以充分发挥政府引导资金的引流和导向作用，充分吸收社会闲散资金，实现政府与市场合力。具体来说，只有创新政府引导资金管理模式，才能够最大限度地吸引社会资本。例如：在逐步完善财政管理体制的基础上，要求當地的政府部门采取间接调控的方式，规范市场交易行为，为企业创造公平公正的良性竞争环境，提高企业对政府的信任度;结合当地区域经济发展规划制定相应的激励政策，调动民间资本活力，在法律范围以内减少对市场经济发展的闲置，取消行业、门槛、项目、规模等多方面的限制;充分利用当前的财政贴息政策，引导社会投资与消费需求，将更多的社会资本投入到基础产业、效益产业和新兴产业当中，逐步改善当地的经济结构，发挥政府引导资金的杠杆作用;为了吸引社会资本进入，政府引导资金项目应当适当让利，采取经济补偿和风险补偿等方式对一些参与到高风险项目的社会资本进行补偿，让社会资本有兴趣、更愿意参与到政府引导资金投入的领域当中。

3.简化政府引导资金的申请流程。从政府引导资金申请层面来说，简化申请审核程序、减少重复申报是必须要落实的政策。相关部门可以采取发布公告、指派专员进行培训等方式，让个体企业了解到政府引导资金的促进作用。通过政府单位与个体企业加强沟通、定期联动，调动企业的申请积极性。例如：重庆市的政府引导资金申请流程最初为官网发布申报指南、企业进行网上申报、县级区级初步审议、行业处室复审、专家对项目进行评审、项目网络公示、批复申请报告、资金拨付等，涉及环节有15项，流程较为复杂，使得申请的企业数量较少。在2018年，为了加快政府引导资金拨付到企业的速度，重庆市经信委对申报流程进行了简化，只保留了重要的几项监管流程，即项目申报、资料真实性审核、专家评审、项目公示、资金拨付和结题验收。通过此次改革，重庆市的政府引导资金项目从申请到资金到账仅需要花费半年时间，有效缩短了繁琐的申请流程。同时，针对个体企业反映的项目申请报告不会写等问题，政府部门还在网络上对可申报项目进行了分类，并罗列了不同项目所需要的申报材料和申报模板，辅助个体企业编写资金项目申请报告与可行性研究报告，解决了申请难题，也充分调动了个体企业的申请积极性。

4.建立完善的政府引导资金管理制度。现阶段，由于地区经济差异较大，国家并未针对政府引导资金管理制定统一的指导文件。因此，各地政府在政府引导资金相关规章制度编制方面存在无据可循的问题。基于此，政府應当尽快建立一套统一的管理标准，对各地政府和相关部门的财政资金配置、政府引导资金项目设立等行为进一步规范。尤其在资金使用环节，应当确定管理人准入标准、社会资本与政府资金的配比标准、资金投入市场的管理策略、政府引导资金项目绩效考核机制、资金清算制度等，确保政府引导资金的合理应用。同时，化解政府资本与社会资本之间的矛盾，提高市场主体的投资信心。一方面，要求政府资本与社会资本“同股同权”，即社会资本享有同等的知情权和监督权，了解投资风险与收益。尤其对于一些社会资本不愿意投入的小微型企业、欠发达地区企业等，可以发挥政府引导资金的平衡作用，对社会资本给予较大的让利。另一方面，落实政府资本退出机制，即社会资本投入者享有有限收购政府所持股份的权利，并将政府资本退出以后的收益留存在基金公司专用账户上，弥补风险亏损。

四、结语

在政府引导资金发展和运行的过程中，政府应当准确了解到当下政府引导资金投入市场的规模和使用现状，从多个角度分析政府引导资金在管理方面存在的问题，加强政府资本与社会资本、政府部门与个体企业之间的联动关系，维护市场健康运行，进一步提高政府引导资金的经济效益和社会效益。

（作者单位：江苏省常州市溧阳市别桥镇人民政府）