□ 乔瑞华

（中国社会科学院，北京 100732）

一、破解基层干部“疲态治理”困境的必要性

习近平总书记强调：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”［1］基层社会治理是国家治理的基石，全面加强和创新基层社会治理，关系到群众的切身利益和国家长治久安，对全方位推进国家治理体系和治理能力现代化，进而推进中国式现代化意义重大。基层干部作为党和国家基层事业的中坚力量，在新时代基层社会治理中扮演着重要的角色，发挥着重要作用，是党和国家各项方针政策的具体落实者和执行者，也是基层资产和资源的管理者，任何一个决定都关乎党和国家乃至人民的利益，因此基层干部应该带着强烈的事业心责任心，做到“为官一任，造福一方”。但在实际工作中，广大基层干部往往因事务繁杂且任务艰巨，经常面临着基层治理需求日渐多元、治理风险日渐增加等难题。同时，一些地区基层人员配备不足、督导考核任务繁重、部门权责不匹配，加之个别干部不能适应新时代的高标准严要求，很容易陷入“疲态治理”困境，这不仅与“全心全意为人民服务”的宗旨背道而驰，也违背了新时代全面提升基层治理现代化水平和夯实国家治理根基的要求。

从党的执政能力建设方面看，基层干部如果长期“疲态治理”，不仅不能及时破解群众的急事、难事和烦心事，还会助长懒政怠政，引发诸多不确定因素，降低党和政府公信力，甚至会给党和国家乃至人民的利益造成损失。基层干部是基层政治生态系统的一部分，基层干部的行为会影响基层政治生态，基层干部“疲态治理”这一问题如果不能尽快解决，将致使基层政治生态恶化和作风涣散。从地方建设发展方面看，基层干部如果长期“疲态治理”，极易导致政令不畅、故步自封和工作严重堆积等问题，同时中央政策也难以在基层落地，影响行政执行效率，还会增加基层治理成本，浪费宝贵的治理资源，直接影响地方形成共建共治共享社会治理格局。从国家发展大局方面看，如习近平总书记所说“基础不牢，地动山摇”。［2］基础牢则政权稳，基层治方能天下安。从具体工作落实来看，基层干部如长期“疲态治理”，必然影响行政效率，进而影响部门、地区乃至国家多方面的发展，严重的话会影响经济社会发展进度，使得发展难以满足人民日益增长的美好生活需要，与其他发达国家的发展差距逐步增大。

加强基层治理，应从提高干部治理能力入手，使其尽快走出“疲态治理”困境，否则就会积重难返，产生不可估量的严重后果。因此，面对基层干部的“疲态治理”困境，要抓住治理效能提升这个“牛鼻子”，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层，［3］全面提高基层社会治理能力，创新社会治理模式，进而夯实国家治理根基，为中国式现代化、中华民族伟大复兴保驾护航。

二、基层干部“疲态治理”困境的表现及原因分析

（一）基层干部“疲态治理”困境的表现

习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”［4］中国特色社会主义进入新时代，我国社会结构和经济结构深刻变革，人民群众需求日趋多元，社会管理和公共服务质量要求日益提升，各类社会稳定风险防范标准日益提高。面对新形势新要求，基层工作复杂且繁重，在高频次督导、高压力问责等多种因素交织影响下，基层干部易出现僵化管控和紧绷运转等现象，长此以往会产生消极应付的心态。实践中“疲态治理”在基层不同程度地存在，主要表现在以下几个方面：

⒈部分基层干部精力疲惫。我国行政体制呈现科层内部压力层层传导的趋势，最终压力落实主体在基层。基层工作任务多，但人力资源有限，基层通常还要对接不同上级部门下达且带有明确时间节点的硬性要求和任务，到具体落实时还要考虑有着不同风俗习惯、文化背景和利益诉求的群众需求。因此，基层工作往往呈现时间紧、强度大、要求高、任务重等特点，基层干部加班加点、超负荷运转已成为常态，因此一些基层干部易出现顾此失彼的情况。

⒉部分基层干部心理疲惫。部分基层干部在实际工作中抱着只要不出错即万事大吉的心态，在落实工作时并没有按上级要求结合当地实际去部署工作，没有深刻领会上级精神。

⒊部分基层干部能力疲惫。在处理工作时，一些基层干部不善于统筹各类“人、财、物”等资源，不善于总结工作经验，不能适应新情况新形势，能力“短板”表现明显。

（二）基层干部“疲态治理”困境原因分析

面对基层治理中的各种“应激式”突击、“被动式”应对等“疲态治理”行为，应透过现象看本质，找到其背后的原因并加以分析。这其中既有体制机制的原因，也有基层干部自身原因。

⒈部分地区基层工作人员配备不足。当前，政府机构设置坚持“职责同构”、上下级部门对等的原则，基层承接着大量上级职能部门交代的行政和管理事务，压力的增大势必要求更多的人力支持，但实际工作中基层缺少工作人员的现象较为普遍，部门在人员配备上呈现“倒三角”结构，越到基层工作人员越少，因此很多干部身兼数职。据2021年统计年鉴和各地2020年统计公报及公开数据推算整理，2021年人口净流入最多的十个城市分别为深圳、上海、广州、北京、东莞、成都、苏州、佛山、杭州和郑州。［5］以这十个城市为例，这些城市经济相对发达且“虹吸效应”强劲，外来人口较多，但政府的编制却是以户籍人口为标准进行配备，由此可以看出很多发达地区的政府普遍面临缺少编制、人手不够等问题。而经济欠发达地区对人才吸引力有限，基层存在干部流动性较快，部分干部服务期满后立即去往更高平台的现象。因此，无论地方经济发展状况如何，基层政府都面临公共事务需求量与工作人员配备不足的矛盾，基层干部总会面临“5＋2”“白加黑”运转的困境。特别是近几年多地突发新冠肺炎疫情，在这场没有硝烟的疫情防控战中，基层面对繁重复杂的防疫任务，更是把超负荷工作变成了常态。

⒉部分地区督导考核任务相对繁重。一般来说，督导考核的初衷在于鞭策基层干部切实为人民群众排忧解难，加强和创新基层治理，有效提高基层治理能力和水平，进而为社会主义现代化建设添砖加瓦。在实际工作中通过督导考核确实能发现工作中存在的不足，有利于基层提高工作效率，但一些地方相对繁重的督导考核任务会让基层干部为了所谓的“排名”和“荣誉”，不得不根据督导考核指标提前准备材料，

以高质量地完成考核工作。此外，当前上级对基层考核实施强监督严执纪，这一监督体制机制能有效约束并纠正基层干部治理工作中的偏离行为，提升监督效能，保障执行促发展。但从实际情况来看，某些地方却出现了为降低治理中的风险，片面强调“工作留痕”的行为。基层干部在此类行为上耗费了大量时间与精力，不仅助长了官僚主义和形式主义，这样长期高负荷运转也极易导致基层干部心力憔悴。

⒊部分基层干部不能适应新时代标准和要求。行政是政府各项规章在民主的基础上落实的过程，这一实际过程也是上级压力不断向下传导的过程。上级安排的任务最终要靠基层政府去实施，但基层干部权力小、责任多，这不免会对基层干部的素质提出了更高的要求。特别是中国特色社会主义进入新时代，我国虽然已经成为第二大经济体，但是我国处于社会主义初级阶段的国情没有变，我国化解各种风险问题的物质基础并没有达到极大丰富，并且经济的发展与治理能力的提升并不会完全同步，这就需要基层干部不断提升自身的能力，以适应新时代社会结构更加复杂的新情况，回应人民对美好生活的新期待，应对错综复杂的国内外环境新挑战。新时代新征程新任务，要求基层干部要有新作为，基层干部自身能力提升的迫切性与基层工作任务的时效性之间存在一定的矛盾，同时基层干部工作知识的储备量与基层工作任务的复杂性之间存在一定差距，这导致部分基层干部在面对超出自身能力的工作任务时，容易出现焦虑、心态疲惫等问题。

三、提升基层干部治理效能的路径

基层是社会治理的基础单元。新时代，面对基层干部“疲态治理”困境，必须全面提高基层干部的治理能力和基层治理效能，以期不断提高基层干部的治理现代化水平。

（一）提高政治站位，强化政治担当

基层治理需要基层干部提高政治站位。讲政治是马克思主义政党的基本要求，政治素质是基层干部最重要的素质。作为基层干部，讲政治就要克服懒惰思想，把精力和时间投入到工作中，以饱满的工作激情、昂扬的精神状态和严格的工作标准在平凡的本职岗位上履好职、尽好责。要不折不扣执行党中央、国家决策部署以及党的各项纪律，严肃党内政治生活，历练自身忠诚干净担当的良好政治素质，在执行党和国家的系列决策部署中，全面提升基层治理能力。广大基层干部要善于将党的先进理论、党的各项规定运用到日常工作中，校正工作方向，打通服务群众的“最后一公里”。此外，强化政治担当，要善于把握重点、精准发力，全面推进基层党建与治理工作。要系统抓好政治建设这一领域，充分发挥基层优秀党员干部的模范引领作用，以基层优秀党员干部的一举一动、一言一行引导广大基层干部，紧扣“民心”这一最大政治，不断提升服务群众的本领，在平凡的岗位创造不平凡的业绩。要实施基层党组织创优活动，教育引导基层各类组织接受并服从党的领导，全面提高基层党组织的组织力。同时注意补齐基层治理短板，建立矛盾纠纷化解机制，以民为本统筹推动基层发展，办好民生实事，抓好正风肃纪，严查基层蛮干乱干躺平不干行为，实现从严治党及时落地。

（二）坚持全心全意为人民服务的宗旨

基层干部坚持全心全意为人民服务的宗旨，是有效克服工作疲态状况，促进治理效能提升的基础。第一，应开展常态化学习，确立保障、改善民生的福祉观。通过常态化、长效化的党的群众路线教育实践活动，帮助基层干部真正树立全心全意为人民服务理念，使其在工作理念、方式、方法方面真正回归到为人民服务的价值本位，自觉将群众利益摆在工作的首要位置，能够放下架子、沉下身子，把党的群众路线教育成效转化为诚心实意为群众办实事办好事的动力。第二，依托信息网络、“大数据＋”、人工智能等技术，有效提升基层公共服务水平。在基层治理中，科学运用信息技术，不仅能简化办事服务流程，提升基层治理透明度，为群众提供高效、便捷服务，不断提升群众的获得感，便于群众更好地对基层权力运作进行监督；而且信息网络、“大数据＋”、人工智能等技术的运用，可以有效破解基层工作长期以来底数不清、情况不明等难题，极大地减少基层干部的重复性工作，保障精准治理，使基层干部能够从繁重的数据工作中解脱出来，把更多精力投入到基层一线，进而有效为基层减负、赋能。第三，突出群众地位，坚持多元协商。基层治理属于社会自我管理范围，在治理过程中，不仅包含权力的运作，也涵盖制约与监督。考虑到各个区域基层发展差别巨大，在基层治理中要因地制宜创新方法，既要全面发动、依靠群众，让群众直接参与基层具体事务的决策，还要进一步明确权责，积极引导群众自治，实现民事民办，这样，在充分调动群众参与基层自我管理的基础上为基层减负、赋能，共同构建共建共治共享的社会治理格局。总之，在基层工作中要始终将群众路线作为问计于民的根本手段，深入基层一线倾听民声、了解民意，创设群众喜欢参与的活动载体，激发群众融入基层治理的积极性，同时注意提升群众参与治理的能力。对于与群众联系密切的民生问题，不断完善群众参与的制度化渠道，鼓励群众参与各项政策的制定和落实的全过程，深入基层做到实时、实地、实况掌握群众心声，充分听取群众的意见建议，全面提升群众参与社会治理的责任意识和内生动力，注意发挥基层榜样示范作用，通过宣传引导教育培训等形式，让广大基层群众在社会治理中知晓做什么、怎么做，形成多方协商的格局、良好的治理生态结构，从而有效化解基层工作疲态，进而形成治理效能和为民服务同步提升的双赢局面。

（三）实现编制资源效率最大化，以优惠政策稳定壮大基层干部队伍

2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见〉的通知》（中办发〔2019〕5号），明确要优化乡镇、街道机构设置、职责设定，创新人员编制管理，科学统筹各类编制资源，这为破解基层干部人员配备不足问题提供了根本遵循。为有效解决因人员配备不足而产生的基层干部“疲态治理”问题，进而全面激发基层活力，提高治理效能，一是要全面做好基层干部人员配备评估工作。充分发挥大数据作用，对基层结构配置、人员运转情况进行分析，优化编制配给，进一步强化基层力量，为基层配齐配足开展工作所需人员，理顺基层工作运行状况，这样才能有效化解有限人力与繁重任务之间的矛盾，为基层干部治理能力的提升赋能。二是要实现编制资源效率最大化。对基层编制实施动态管理，根据实际工作需要，及时撤销或合并职能变化部门，如对职能增加的部门要及时增加编制，注意盘活编制资源，以确保基层部门工作人员配备效率最大化，以利于更好发挥其职能作用。三是要以各类优惠政策稳定壮大基层干部队伍。要从稳定和壮大基层干部队伍实际出发，制定落实各类优惠政策，加大对基层的资金投入，在保运转的基础上增加基层干部工资、福利待遇和办公经费，同时积极推行城乡干部轮岗交流制度，按一定比例将上级部门与基层干部相互交流轮岗。提高基层干部政治待遇，积极选拔任用优秀的基层干部，让安心基层、真正为民干事的干部感到工作有奔头、有前途。努力改善基层干部的工作、生活条件，为留住、用好人才创造良好的工作与生活环境，落实基层干部各项优惠政策，帮助其解决其后顾之忧，使其能够安心扎根基层、服务基层、奉献基层，这样才能在壮大、稳定基层干部队伍过程中有效破解基层干部人员配备不足的难题。

（四）优化督导考核方式方法，让其有更多时间精力抓落实

持续改进督导方式方法，不断提升工作效率。督导考核工作是全面推进党的路线、方针、政策落实的重要手段，是激励干部担当作为的科学手段。而形式主义、官僚主义的随意式督导考核必须予以革除。为此，督导考核要重在考到实处，不能只看工作日志、台账等“留痕”资料，更重要的是要到现场看、看具体事，多听基层群众的看法，既要注重在督导考核落实中发现的问题，也要及时发现政策制定中存在的不足，使督导考核更有成效。与此同时，也要充分发挥大数据、互联网等信息技术的作用，运用“互联网＋督查”，让数据多“跑路”，让基层干部少“跑腿”，降低督导考核的程序成本，让基层干部能有更多精力去抓工作、抓落实。要扎实开展督导考核事项专项清理，加强计划统筹、归口管理，实行“清单制”，着力解决多头、重复、层层督导考核等突出问题，严控督导考核对象、内容和方式，严控督导考核总量和频次，注意精准督导考核，突出结果导向，有效为基层减负，让基层干部有更多时间、精力去解决群众身边的急难愁盼问题。习近平总书记指出：“对各级领导干部来说，对上负责与对下负责从来都是统一的、不可分割的，对党负责，就是对人民负责；对人民负责，就是对党负责。两者统一于对党和人民事业的高度负责之中”。［6］不能将“对上负责”与“对下负责”对立起来，在政策执行时“搞一刀切”，对政策落实不闻不问，这样不仅损害群众的切身利益甚至会耗费基层干部精力，也让“对上级负责”变成了简单的“对自己负责”，而只有坚持将对上与对下负责有机统一，才能真正为基层减负，才能让基层干部有时间精力去全面感受民生冷暖，在政策落实中去记挂百姓忧乐，为群众办好事、办实事。

（五）创造良好的政治生态坏境，建设高素质专业化基层干部队伍

首先，创造有利于基层干部成长的环境。人是环境的产物，良好的政治生态环境是基层干部健康成长必不可少的外部条件，是良好的治理行为、工作作风、精神状态的必要保障。创造有利于基层干部成长的环境，才能有效克服疲态，鼓足工作精气神。一方面，建立有利于基层干部成长的工作激励机制。因为好的成长环境容易激发工作积极性，以制度刚性破解基层干部工作疲态。加强干部激励保障制度建设，坚持德才兼备的用人导向，让基层干部在工作岗位上发挥积极性。与此同时，全面落实基层干部福利待遇，落实加班补贴、调休制度，确保其合法权益有效落实。另一方面，建立健全基层干部容错与纠错机制。既要积极鼓励基层干部积极探索创新，容许失败的同时也要纠正基层干部在工作中出现的失误，让“问责”做到有章可循，始终保持干部干事创业的积极性。全方位创造有利于基层干部成长的环境，让基层干部对未来有盼头，有效激发其干事创业热情，更好扎根、服务基层，增强干事创业能力。

其次，建设高素质专业化基层干部队伍。一方面，培养基层干部科学统筹的思维，要做到善于整合资源，实施专业化治理，才能在切实为基层减负的同时有效提升基层治理效能。基层治理不是基层干部一个人的事，是广大工作人员、社区工作者共同的事，为此需要确立“一盘棋”式系统思维模式，避免出现治理“碎片化”现象。具体说来，需要广大基层干部深入基层一线，了解民情和民意，既要掌握基本情况，又要“把脉问诊”找症结，“对症下药”开良方，找出破解基层治理的实招。与此同时，要做到善于整合多方资源，既要打造基层党建工作新格局，以党建工作为抓手，联系基层各治理主体，又要吸引企业、社会组织等相关治理主体参与其中，提升基层治理精细化、精准化水平，全面创新政府服务购买方式，鼓励专业社工、医务志愿者、心理咨询师等专业人员常态化参与到基层治理中，解决治理中出现的各类难题、杂症。也要尊重群众的首创精神，主动与群众打成一片，从群众中汲取社会治理的无穷智慧，在细微之处彰显治理精细化水平。另一方面，持续提高基层治理专业化水准。基层干部的治理能力不会凭空产生，必须经过丰富的实践历练。提高基层干部的治理能力要坚持实践标准，对基层干部不能只看学历，更重要的是看干过什么，干成过什么。在日常治理能力建设中，坚持“培训学习”与“实践锻炼”相结合，引导基层干部在基层治理中不断更新知识内容、拓展眼界，提高精细化治理水平。党的二十大报告强调：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”［7］基层干部长期扎根一线，与群众密切接触，是维护国家安全的最前沿和铜墙铁壁。结合基层治理需要，需注意选派干部参与公共卫生、社会安全、防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件等的处置，组织广大基层干部开展大练兵，提高干部的执行力，切实夯实国家安全和社会稳定基础。此外，基层干部应加强自身能力建设，要敢于直面基层社会治理中的难点、热点问题，守在一线，敢于啃硬骨头，积极探索社会治理的新特点，及时总结新经验，提高工作抓落实、应对风险挑战的水平。要高效处置基层治理中的难题，就需要借助云计算、“大数据＋”、AI等技术，使科技这一“变量”有效转化为社会治理的“增量”，加快基层智治进程，全面推进基层治理现代化水平，借助现代信息技术有效破解基层填报表多、重复报表多的问题，全面推进基层电子政务建设，让百姓少跑腿、信息多跑路，解决办事繁、办事难的问题；借助大数据完善基层安全应急体系，筑牢基层安全屏障，让信息化手段和基层治理紧密结合，全面畅通沟通渠道，提升基层治理效能。与此同时，新时代面对人民群众对美好生活的需要，不能机械执行各类政策，而是要善于结合当地实际，在解决新问题中寻找新思路、新办法，在破解发展过程中存在的各类深层次矛盾中开辟新的思路，如创建网格化治理模式。网格化治理模式能够细化治理格局，精准发现、解决问题，有助于营造共建共享的氛围。合理划分网格才能实现网格化功能，从实际出发，根据一定标准划分好网格，并对每一个网格进行编号，绘制好网格示意图，配备好网格员，明确岗位职责。网格化治理的根本目的是提供更高效便捷的社会化服务，由人口管理向社会服务转型。网格化治理让群众参与到网格化管理中，让网格成为第一时间发现、解决问题，服务民生的新窗口，更容易拉近与群众之间的距离，解决群众关心的热点、难点问题，让群众更有获得感、幸福感。建构网格化治理模式，实现了基层治理的精准化高效化，打通了服务民生的“最后一公里”，让百姓感受到便捷、优质的社会服务的同时，可以有效完善基层治理体制，提高基层管理水平，提升基层治理效能。

总之，基层是党和国家的根基，各项方针政策通过基层去落实，基层治理事关国家的祥和安定。但基层干部人力有限、任务繁杂，长期处在高强度任务、高压力问责、应激式突击的环境中，工作“疲态”可能成为“常态”，会严重影响工作质量、工作效率和基层治理效能。破解基层干部“疲态治理”困境，关键是为干部治理效能赋能，从政治站位、治理理念、人员配备、干部减负、治理能力等几方面入手，提高基层干部基层治理水平，构建基层善治新格局。