聂云霞 卢丹丹

摘  要：科学有效的监管是国家档案治理体系和治理能力现代化的重要体现。新《档案法》的颁布实施为档案监管提供了基本的法律遵循，《“十四五”全国档案事业发展规划》将加强重点领域档案工作监管以及创新档案业务监督指导方式列为“十四五”时期档案事业发展的主要任务之一，为有效提升档案监管效能指明了方向。因此，以新《档案法》为背景，分析当前我国档案监管中存在的问题，重新审视档案监管主体的新变化、监管客体的新发展、监管技术的新应用、监管模式的新变革，进而从法律体系、主体权责、监管客体、监管技术、监管模式等方面进一步探索并构建新《档案法》背景下档案监管新格局显得重要且紧迫。

关键词：新档案法;“十四五”规划;档案监管;新内涵;新发展

Abstract： Scientific and effective curation is the important embodiment of the modernization of national archival management system and management ability. The new Archives Law provides basic legal compliance for archival curation， the 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives will strengthen the curation of archival work in key areas and innovate the supervision and guidance of archival business as one of the main tasks for the development of Archives during the 14th Five-Year period， indicating that it will effectively improve the effectiveness of archival curation up the direction. Therefore， based on the new Archives Law， this paper analyzes the problems existing in the archival supervision in our country， and re-examines the new changes of the archival curation subject， the new development of the curation object， the new application of the curation technology， and the new reform of the curation mode. It is important and urgent to further explore and construct a new pattern of archival curation under the background of the new Archives Law  from the aspects of legal system， rights and responsibilities of subject， regulatory object， regulatory technology and regulatory mode.

Keywords： New archives law; The 14th five-year plan; Archival curation; The new connotation; The new development

“監管”有狭义和广义之分，狭义监管的概念和范围基本等同于“管制”，而广义监管通常被理解和拆分为“监督与管理”。《中华人民共和国档案法》（2020年修订版，简称“新《档案法》”）“监督检查”专章中，“监管”更多指的是广义上的监管，即档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，对档案馆和机关、团体、企业事业单位的档案工作进行监督管理，包含两层含义：第一层是指主管部门主动监督检查，第二层是指社会组织的自我监督。[1]

新《档案法》背景下加强档案监管具有积极意义：是推进依法治档的应有之义，构建档案法治监管体系的实质在于“法治”，就是“让法治成为一种信念，让法治成为一种习惯，让法治成为一种价值”[2];是维护公共利益的应有之举，加强档案监管是为了实现公共利益的最大化以及社会上“最大多数人的幸福”。立法并非最终目的，只有付诸实践才能真正实现其所规约的社会关系;是落实国家治理体系和治理能力现代化的应有举措，有监督便存在管控，监管体系越成熟，越能促进新时代中国特色社会主义档案事业的健康发展。

国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的发展目标中便明确提出要形成严密的档案法治监督[3];《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《“十四五”规划》）主要任务中再次强调要加强重点领域档案工作监管以及创新档案业务监督指导方式。[4]因此，以《“十四五”规划》为指引，以新《档案法》实施为契机，对我国档案监管的内涵与发展进行深入、系统研究，诠释我国档案监管的新内涵、新发展显得愈发重要。

1 国内外档案监管的发展

1987年《档案法》颁布实施以后，标志着档案行政执法与档案监管正式步入法制轨道。《档案执法监督检查工作暂行规定》（第4号令）指出档案执法监督检查是档案主管部门的行政监督职能进一步强化的重要体现。从历史纵向看，我国档案局与档案馆“局馆合一”时期，“一个机构、两块牌子”是常态，而对于档案执法监管也间接性出现“运动员与裁判员集于一身”的窘境，导致档案监管出现权责不清、政事不分等现象。

针对档案监管效力不高和档案监督职能相对弱化问题，[5]新《档案法》增加“监督检查”专章，对档案主管部门的具体监管事项作了硬性规定，使得当前我国档案监管有了可以遵循的基本准则。

在国外，部分国家在20世纪50年代便在各自的档案法规中赋予档案部门应有的监管权。[6][7]尽管各国的立法传统与立法基础不同，但是在当前新时代、新技术、新环境下强化档案监管已然成为社会共识。

2 新《档案法》背景下档案监管的特征

2.1 要求档案主管部门监管做到权责统一。新《档案法》中将“档案行政管理部门”改为“档案主管部门”，明确档案监督检查主体并赋予档案主管部门对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的监管权力。其中，增加了“档案馆”这一监管对象以及“档案信息化建设和信息安全保障情况”这一监管事项，并且监管范围具体到档案收集、整理、保管、提供利用等具体环节。具体来讲，第42条规定，档案主管部门有权对6项监督检查事项实行监管;第43条规定明确监督检查的基本前提，要在符合安全保密的前提下才可开展监督检查;而第47条规定更是补充监督主体的责任，监管要做到科学、公正、严格、高效。总之，新《档案法》背景下档案主管部门的监管权责统一不仅仅是简单地基于法律层面，更有出于监管主体内在的道德责任。

2.2 赋予社会组织与个人监督权利与义务的对等。新《档案法》背景下组织和个人既是档案监管的执行者也是档案监管的受益者，“权利与义务”的对等性是增进社会主体档案监管的参与权与话语权的时代要求，也是人民主权这一宪法原则在档案领域的具体体现。任何一部法律的颁布实施，从最初草案到最终修订都时刻面临着如何正确定位和合理配置国家公权力与公民私权利之间的关系问题。[8]新《档案法》明确赋予社会组织与个人进行监管的权利与义务，这极大程度上有利于促进社会力量参与档案治理新型监管格局的形成。新《档案法》第5条规定，一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利;第7条第一款规定，国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。这不仅是新《档案法》内容的一大亮点，也是公众政治意识与参与意识的觉醒，更凸显了社会力量在档案事业发展中的重要地位。而在“监督检查”专章中规定，档案主管部门进行监督检查时，有关单位与个人需要高度配合;面临档案安全隐患时，组织机构应及时报告;任何单位与个人有权向档案主管部门和有关机关举报档案违法行为。这是新《档案法》赋予社会组织与个人参与档案监管的权利，也是其在档案监管实践中应尽的义务。

2.3 凸显档案监管的内外联动。“内外兼修”是我国档案事业发展的一贯要求，只有外部监督和内部监督协调一致时，档案管理主体的责任落实才能达到最佳状态。[9]对于内部机构自身监管，新《档案法》第44条规定，档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织发现本单位存在档案安全隐患的，应及时采取补救措施，消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的，應当及时向档案主管部门报告。只有档案组织机构内部自身监管意识提升，重视部门常态化监管，才可有效增强档案监管的效力。对于外部机构与个人的社会监管，新《档案法》第46条第一款规定，任何单位与个人对档案违法行为可进行举报，这突出了外部监督的重要性。档案监管内外联动性可起到互相促进、合作共赢的作用，构建良好的内外监管网络才能改善并提高档案监管能力。

3 我国档案监管中存在的问题

对照新《档案法》传递的法治信号以及“十四五”期间档案工作面临的形势与挑战，对标我国档案治理体系和治理能力现代化，当前我国档案监管工作还存在一些亟待改进的问题。

3.1 监管制度乏力，档案监管把控不严。新《档案法》“监督检查”专章立法是我国档案监管发展的一大进步，但还处于艰难的适应期，后续的续航能力属于未知状态。“在以往的档案行政管理工作经验中，往往注重行业内部或系统内部的自我监管、自我加压，时间一久，会形成套路性的对策，成为体制内的死循环。”[10]针对档案主管部门对各级档案机构的监管事项，宏观上缺乏可供操作的专门监督法规和标准，法律法规的滞后问题仍然较为突出。[11]总体来看，制约高质量档案监管发展的制度缺陷明显存在，不同监管领域法律的完备性、不平衡问题依然突出。

例如，2021年2月2日，商务部正式对外发布《中国对外投资合作发展报告2020》，据统计，2020年中国对外全行业直接投资1329.4亿美元，承揽的境外基础设施类工程项目5500多个，投资覆盖全球188个国家和地区。[12]随着国有企业走出去产生了大量境外档案，但是国家层面针对境外档案监管的法律法规较少，效力层级偏低，其中监督检查条例中的“可以”“应当”等一些粗放、模糊性的柔性化词语依然较为笼统，操作性并不强，容易导致档案执法监管变成“软执法”，引发档案监管争议，造成监管力度下降、把控不严。

3.2 监管主体分散，档案监管协调不畅。《“十四五”规划》强调“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。因此，档案监管的协调发展需要人大、司法、舆论、社会与公众等多元的外部监督主体参与，以解决内部监督、人大监督、司法监督、舆论监督、社会和公众监督乏力问题与外部威胁问题。[13][14]因此，多元化的档案监管主体对于筑牢严控档案网络安全监管的法治网显得愈发紧迫。

3.3 监管客体混乱，档案监管范围疏漏。档案监管事业在以往是存在一定偏差的，监管对象不仅仅有档案室，还有档案馆、形成和保管对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案的所有者、档案服务机构等等，而对后几者的监管几乎都处于空白状态。[15]如今，从事档案整理、保管、利用、咨询等服务的档案社会存管以及中介服务机构仍存在违规收费的市场行为，着力对安全风险性较高的寄存托管、数字化、信息系统建设等领域实施监管愈发重要。例如，国务院第六次大督查第6督查组发现蚌埠市劳动保障事务服务中心存在违规收取档案保管费的情况，2016年至2019年三年期间，该服务中心违规向4000多人和单位累计收取了55万余元的档案保管费。[16]

虽然新《档案法》细化了档案监管事项与监管范围，要求档案主管部门摒弃以往“一刀切、粗放式”的监管，着重对档案监管工作的重点环节与主要领域开展精准监管。但“摸着石头过河”的档案监管水平尚未适应当前档案监管客体形态变化，档案监管范围难免存在疏漏。如《档案法》主要规制对象仍然为公共档案，尤其是国有档案，对私人档案的规制力度较弱，[17]还有一些非公共档案及域外适用问题，并未做出明示规定。

3.4 监管意识不强，档案监管行为被动。我国档案监管水平与监管力度通常取决于档案安全事故的社会影响程度以及高层意志，并未完全遵循档案工作例行监督检查的规律与原则行事，因而档案监管行为及其力度表现出较大被动性。即档案监管依然存在制约高质量发展的观念障碍，地区之间以及行业之间发展不平衡的问题明显存在，其中基层档案监管工作还有部分薄弱环节。也就是城乡档案工作环境以及档案用户群体具有较大差异，具体体现在对档案监管相关法律法规的知晓、运用程度和对档案监管工作的认知能力以及认知程度上。当前多数地方的档案监管能力并不突出，基本上都属于事后处理的被动阶段，归其缘由是监管人员力量不足、缺乏监管积极性以及监管部门领导重视程度不够，致使档案监管经常处于缺失状态。例如，在珠三角地区的档案服务行业监管过程中，档案主管部门在备案资质前端审核中参与性低，主动监管意识较为薄弱。[18]

3.5 监管技术落后，档案监管方式有限。由于档案监管人员对云计算、区块链、数据与计算、人工智能等新的监管技术运用较差以及发达地区与落后地区经济发展差异，导致档案监管相关职能部门在监督检查方面技术资源有限、力量不足。最为突出的问题是：档案监管技术水平有限，导致监管空白、监管盲点等“监不了”现象;档案监管技术标准和方法不稳定，导致监管偏差、监管失误等“监不准”现象;档案监管技术门槛高，导致监管延迟、监管滞后等“监不起”现象。尽管新《档案法》的颁布为档案监管指明方向，档案主管部门的监管方式逐渐从被动式监管转向预防性措施与补救性措施并行的监管，但实际监管成效并不突出，甚至存在一些問题，如，技术监管能否代替实地监管或者可以替代到何种程度，如何界定技术监管的成效与预期差距等。监管技术或监管技术应用的滞后，极大程度限制了档案监管整体效能的发挥。

3.6 监管模式单一，档案监管效果不佳。传统的档案监管模式偏重于档案主管部门单独组织监督检查工作，监管权力高度集中且监管模式过于机械化与简单化。而且，基层档案部门的监管工作不太受重视，监管多以“问问、看看、翻翻”的形式展开。在这种监管模式下，各部门出于自身利益考虑容易越位监管，一旦出现监管纰漏，便互相推诿扯皮，权责难以界定。此外，档案主管部门长期将档案执法监督与业务指导混为一谈，致使档案监管工作一直处于“被动式监管”状态。在具体实践中往往表现为监督工作做得少，指导工作做得多;事前监督工作做得少，事后监督工作做得多，[19]无形中削弱了档案主管部门的监管职能。

4 新《档案法》背景下档案监管的新发展

鉴于档案监管的重要性，结合当前我国档案监管中存在的问题，未来应从健全法律体系、明确主体权责、厘清监管范围、创新监管技术、转变监管模式等方面重构档案监管新格局。

4.1 遵循监管问题导向，健全档案监管法律。当前，新《档案法》已颁布并顺利施行，但与档案监管相关的配套法律法规暂时还处于空白状态，不足以完全从法律法规层面满足当前档案监管的需求。因此，为构建科学有效的监管法律体系，首先，要完善档案监管方面的配套制度。新《档案法》中的“监督检查”专章缺少一定的细则补充与法律释义，具体的实施还需要各省级地方性法规结合各地实际情况，尽快做好新修订档案法配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作，确保与新修订的《档案法》有效衔接，[20]并积极践行《“十四五”规划》“加快档案监督检查等方面的制度和政策供给，及时修订、清理与现实需要不相适应的法规、规章和行政规范性文件，加大法规制度解释力度”等相关规定。

其次，要强化档案监管配套法规的规划工作。为保障档案监督检查工作的推进，需要重点加强以档案主管部门主导的档案行政监督检查制度和以社会力量参与的档案权力行使监督制度建设。[21]针对地方规章监管操作性偏低，尤其是基层档案监管法规实施难等问题，“可采取基于国家层面《档案法实施办法》的相关监管内容、权责及惩处力度设定法律框架”并结合各地档案工作实际，制定符合地方发展的配套监管条款与实施细则。例如，安徽怀远县在分析未来5年内其档案事业监管面临的形势后，制定了《全县档案事业发展规划事中事后监管细则（行政规划）》，在责任追溯方面加强层级监督并建立监管责任追究机制。[22]

最后，要落实档案监管的法律责任。从民事责任方面加大赔偿力度，将道德责任与社会责任法律化;从行政处罚方面加大惩处力度，彰显法律的权威与刚性，真正把档案法确立的制度优势转化为档案治理效能。[23]一部法律的制定只是起点，健全法律体系并做出相应调试与良善法律制度在社会实践中的一体遵行，才是更为重大的挑战，而配套制度的健全恰恰是制度跃出静态的纸面文本、投射于鲜活之社会实践的前提要件。[24]

4.2 明确监管权责主体，增强档案监管合力。档案监管善治目标的实现，需要从政府、机构和公众等层面多维联动、协同推进。一是政府主导监管，发挥宏观监管效力。国家档案主管部门主管全国的档案工作，负责对全国档案事业进行统筹规划与组织协调，建立统一制度，从整体上对档案监管体制进行优化，构建全局性的档案监管网络;压实各级档案主管部门的主体责任，完善与新《档案法》实施相配套的工作机制与权责体系。

二是机构执行监管，发挥中观监管效力。档案主管部门在开展档案监督检查工作时要加强同各级档案形成单位的联系，正确处理好监管者与被监管者两者之间的关系，既要依据新《档案法》相关条例做好常态化监管，又要做好针对性监管，避免同类问题的二次出现。譬如，浙江嘉兴市海盐县针对“农村档案服务均等化”项目专项监督整改问题，派驻第一纪检监察组就重建设轻管理等档案工作现象出具反馈报告，县档案馆业务指导科和管理利用科联合组成专班进行一对一监督指导、着力整改。2021年以来，全县农村档案数字查阅率较去年同期上升了44% ，其中沈荡镇查阅农村数字档案的村民人次已达212人次，较2020年全年度查阅人次增加50%以上，监督发现的问题已得到有效整改。[25]

三是公众参与监管，发挥微观监管效力。公众参与是一种强调公众自我管理的新型社会管理模式，目前很多国家通过公众参与档案监管克服政府监管失灵现象。政府应以定期召开信息发布会、公众座谈会、公众听证会等形式征求收集公众监督意见，将社会公众对档案监管的诉求落实到实际的监管程序中，以社会层面的监督机制推动档案监管整体实力的提升。

4.3 制定监管工作标准，厘清档案监管范围。随着档案信息化和档案机构改革的纵深发展，档案监管范围逐渐扩大。为进一步厘清档案监管范畴，应着重做好以下工作：一是档案主管部门要区分监管重点。《“十四五”规划》中指出要加强重点领域档案工作监管：“围绕促进区域协调发展，完善区域档案管理体制，加强对京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域档案工作监管，创新协同监管模式。”正如李海涛等提出的“以档案整理为服务主项的企业，其监管重点应在于人员资质，而以档案数字化为服务主项的企业，除人员资质外，档案数字化设备、保密资质等也应纳入相关监管考察的重点”。二是在疫情防控常态化的特殊时期，档案主管部门在按照法定程序开展监督检查工作时可先线上查看被检查单位近三年的档案工作情况，以缩短实地检查时间，并在前期检查的基础上，重点复查、专项检查部分档案机构的档案工作，对档案收集、信息安全等重点问题进行严格把关和工作提醒，对发现的问题责令整改。[26]三是在具体的档案监管实践中厘清所需要监管档案的种类，进行分类监管，并合理确定监管频次与监管比例，明确工作重点、时间节点和任务要求，[27]建立公开、公正、公平的档案监管机制和责任机制。例如，无锡市档案局印发的《无锡市档案局2021年工作要点》明确了2021年全市档案监管工作重点任务，包括档案工作日常监管、档案执法办案力度、重大活动和突发事件档案监管、档案开放监管、非国有企业档案监管、数字档案馆（室）建设情况的监管等。[28]

4.4 推进监管技术驱动，创新档案监管手段。以人工智能、云计算、大数据和区块链为代表的新兴技术正在快速激活和改变档案监管生态、重塑档案监管格局，充分利用现代化信息技术力量，推动其与档案工作的深度融合，找准薄弱环节，补短板、强弱项，才能推动档案监管工作的提档升级。

一方面，云计算、区块链、数据与计算、人工智能等四大底层技术交叉融合，复合式技术应用以及集成式技术创新牵引着档案监管日益适应当前数字化环境。未来可以预见，去中心化的监管平台、跨链数据监管、区块链+多方安全计算、区块链+可信监管环境的结合与应用将会频繁出现在档案监管实践过程中。[29]例如，综合利用云技术打造监管云，加强监管部门之间的信息流动、互联互通，全面整合相关监管信息，为档案监督检查营造良好的技术环境。“技管”助力“人管”，“线上+线下”的档案监管使得监管问题更深入、监管方向更精确，也构建了档案监管部门之间的信息机制，通过优势互补强化彼此之间的信任关系，最终使得这种信任机制内化为监管组织共同的价值观与文化理念。

另一方面，借助互联网技术平台，推动“掌上监督”时代的到来。《“十四五”规划》中提出，档案主管部门要进一步创新档案业务监督指导方式，健全“互联网+监管”模式，“推动档案工作融入各项业务全流程，推进档案业务在线监督指导，提升档案治理网络化、智能化、精细化水平”。在国家档案局的统筹下，各个区域的档案主管部门与行业主管部门可借助信息技术平台对档案工作进行分类监督指导，如“创新建设项目档案监督指导方式、完善对上市企业档案业务的监督指导、加强对非国有企业、社会服务机构档案业务指导等”。例如，“十三五”期间，江苏省围绕法治江苏建设进行“互联网+监管”改革，梳理档案监管事项目录清单以及编写实施清单，并对清单进行动态管理;[30]浙江省档案局坚持“一网通管”理念，在掌上执法系统上设置了监督检查、监督对象管理、分类监管、查询与工作辅助四大功能模块，在全国档案系统内率先开通档案行政执法监管平台手机端平台，推动浙江档案行政执法进入智能化、信息化、无纸化的“掌上执法”监管新时代。[31]

4.5 建構监管多元模式，提升档案监管效率

4.5.1 开展多方协同的监管模式。多方协同监管是一个系统性的监管模式，需要各主体协作开展档案监管工作，在各司其职的基础上细化各监管细则，着力构建跨区域、跨层级、跨部门合作的协同监管体制，以及探索实施机关、所属单位、部门档案馆分层次监督指导机制，以整体性、关联性、层次性的观点维护监管与被监管主体的权益。[32]这也是各类档案监管主体充分发挥协同监管的治理效能，从传统的“档案管理”向“档案治理”以及“权力本位”到“责任本位”转换的具体表现。其一，各监管部门可在监管过程中进行对话协商，建立监管信息共享机制，共同商讨档案监管中遇到的问题与困难，并探索形成发现问题、调查取证、做出处理和跟踪整改的法治监督“全链条”[33];其二，新《档案法》倡导监管者与监管对象构建一种开放式的双向反馈机制，可利用新闻媒体、监督专线、网络信箱等形式实施监管“回头看”，通过监管信息化实现监管的实时、有效和科学的联结，保障监管的时效性和科学性。

4.5.2 落实社会参与的监管模式。新《档案法》中规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，扩大社会监管力量至国家档案监管体系中正是新形势下广大公民政治意识与权力意识觉醒的客观要求。[34]企业、社会性团体、档案协会、档案中介机构、个人等均可以作为档案监管宣传以及档案监管知识教育的辐射对象，同时也可以作为社会性力量对档案监管部门职能履行情况进行监督。此类非政府性质的档案监管力量的参与可在一定程度上弥补档案主管部门监管意愿不强等问题，有效确保档案监管工作的透明度，增强社会群体对政府监管工作的信心。为了让社会力量积极参与到档案监管中来，要营造舆论氛围、拓宽参与渠道、搭建参与平台，增强社会群体对档案监管权力清单的认同感，引导与鼓励并行，以便形成全民监督、全程监督的档案监管新格局。

4.5.3 推行渐进整合的监管模式。首先，基于监管基础与实地监管需求，推动档案监督检查工作由事后检查考核为主逐步向事前参与、事中指导、事后评查的全过程监督管理的模式转变，[35]并与档案监管行政处罚等工作進行有效衔接，落实档案主管部门的事中事后监管责任;其次，建立渐进式监管目标。如果不考虑监管主体和监管环境，集中式监管相比分阶段式监管更利于明确监管重点以及合理配置资源。但是从国情与实践出发，我国并不能简单套用国外监管模式，因此根据实际情况可以通过渐进式的减少监管环节来消除部门之间职能重叠和空缺，省去监督检查中不必要的冗杂程序以缓解监管混乱局面;最后，档案主管部门要加强对新领域、新专业、新机构、新社会组织的档案监管，对新产业新业态实行包容审慎监管。[36]换言之，对新生业态要加以保护，具体的监管模式要在监管实践中加以优化并完善。从保护和探索监管新模式，提高治理效率这个层面来讲，“沙盒监管模式”在可控范围内实行容错纠错机制，并由监管部门对运行过程进行全过程监管，不断优化监管模式的效果，有效防止“一管就死，一放就乱”的管理困局，在保护与监管之间找到最佳契合点。[37]因此，为减少监管的不确定性，增强监管的实效性，在档案监管实践过程中权威部门可设立专门的监管组织与监管领导进行统一监管，在一定区域内实行沙盒试点，监测现有监管模式是否存在新模式套用旧规则的现象，帮助档案监管机构摒弃过时的监管规定，进一步探索构建全国范围内跨区域的“监管沙盒”合作机制，以新型的档案监管模式带动档案监管的创新发展。

本文系江西省教育科学规划重点课题“数字人文视阈下新文科人才培养路径研究”（项目批准号：21ZD011）阶段性成果。

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（作者单位：南昌大学历史系 来稿日期：2021-09-02）