刘小敏 LIU Xiao-min；陈静 CHEN Jing

（中交城市投资控股有限公司，广州511457）

0 引言

传统的城市综合开发，是在城镇化发展过程中实现价值创造的过程，有别于传统的城市开发建设的“重建设轻运营”，新时期更加关注项目运营等方面，其在运营阶段的价值创造就特别关键。党的十九大报告明确指出，以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，如何应对新的城市高质量发展阶段，塑造核心竞争力，持续打造优质的城市开发片区，是每一位参与城市综合开发运营从业者需要深入思考的问题。文章通过分析传统城市综合开发过程价值创造不足的成因，提出价值策划与价值塑造的“规-建-管”一体化工作思路，并结合广州南沙国际邮轮母港综合体项目实践，探索了新时期城市综合开发运营的价值创造路径。

1 城市综合开发运营价值创造不足

城市综合开发运营工作是对城市内相对集中连片且具有一定规模的区域进行的综合性投资建设开发，整体上分为前期规划策划、中期工程建设、后期管理运营三个关健阶段。

在中国经济转型的大背景下，我国的城镇化发展之路已经从过去依靠“政府+平台”的老路逐渐向“政府主导+企业参与+社会资本”的新模式转变。社会资本的进入，使得地方政府的发展诉求以及房建企业转型有了更多机会，城市综合开发迎来了爆发期。同时，随着大量城市综合开发项目的建设，城市综合开发运营过程中价值创造不足的问题也开始显现。

1.1 城市发展潜力预判不足导致区域价值难以激发

在城市综合开发的前期，未组织专业化、系统化的规划比选和开发策划论证，没有从战略和战术层面上提出系统性的思路，导致对城市发展定位认识不足，无法准确研判城市未来发展空间。对影响城市发展的关健因素未进行深入的分析，导致城市内涵和特性挖掘不足，无法使得城市综合开发项目体现出鲜明的城市特色和文化内涵；对城市发展的阶段性变化考虑不全面，导致现实操作与规划目标的脱节，使得城市综合开发无法融入到城市发展的共性当中，依靠廉价的土地成为引入资本和产业的核心条件，在片区的产品上未进行深入的价值策划，因此无法实现片区从前期设计到后期运营的整体设计，导致开发区域价值激发不完全，城市土地的价值被严重低估。

1.2 设计施工分割，总体目标难以实现

片区开发项目普遍具有投资大、周期长、覆盖面广等特点，而项目设计阶段则是为城市综合开发赋能的关键环节。目前大多数城市综合开发项目实施主体缺乏全产业链覆盖能力，很多环节都需要引入其他主体共同完成，外协主体专业能力参差不齐，协同作用不强，导致前期高标准的策划和高水准设计目标与后期设计成果存在较大差别，项目建成后的品质与前期目标差异较大。有研究表明，投资成本中八成以上的投资都与项目的规划设计有着至关重要的联系，其影响项目全生命周期的成本支出。因此在项目设计阶段融入价值创造理念，对于提升项目整体运营效益意义重大。

1.3 运管能力缺失，IP 塑造能力不足

在城市综合开发的后期，由于实施主体的产业链覆盖不全或产业资源整合力不够，目前国内已经实施的综合片区开发项目，大多都是将片区内的土地整理及基础设施建设完成后直接移交至政府进行后期运营，出现建设与运营分离，投资建设方成为“甩手掌柜”，增加了地方政府在运营维护、招商引资、产业运营上的难度。

另一方面，投资建设方大多没有自身特定的品牌IP，而塑造品牌IP 是城市综合开发运营项目的价值提升创造，使得项目的核心竞争力得到构筑。因此，和传统的房地产开发商、基建企业相比，城市运营商在内涵和外延上都应该有很大的突破和超越，结合城市总体目标，抓住区域发展机遇，在满足片区开发需求的同时，实现自我价值，引领片区价值提升。

2 引入价值策划与价值塑造是实现价值创造的重要手段

价值创造是社会进步与生产力提高的基础，而城市综合开发运营就是实践以人为本的发展理念、构建城市科学发展框架、提升可持续的发展动力，整合城市各种资源，形成鲜明城市文化、造就特有的城市精神（品格），实现城市价值创造的过程。价值创造需要强调效率，效率的提高应通过明确合理的分工来实现，城市综合开发运营的过程总体上分为七个阶段，即项目选取、规划设计、开发策划、拆迁安置、工程建设、招商引产和运营管理。我们通过把城市综合开发的七个环节进行细分和总结后，其整个过程显现出来的价值变化呈现微笑曲线的特征。（如图1）

图1 城市综合开发的微笑曲线（作者自绘）

项目的选取、规划设计、开发策划实则是在项目前期对项目进行的综合性、系统化的研判和论证，属于项目前期的规划策划阶段，而项目的拆迁安置、工程建设则属于项目中期的工程建设阶段，项目招商引产、运营管理则属于项目后期的管理运营阶段。在这三个阶段中，前期规划策划阶段对项目成败关键影响最大，中期工程建设对项目品质提升和形象提升作用最大，后期管理运营对项目持续盈利能力影响最大。

因此，在项目前期规划策划阶段应着重价值策划的导入，项目选取充分考虑城市与区域的关系，研究区域和城市的发展趋势，挖掘和借助城市核心功能的外溢效应和聚集效应，以顺德市某城市综合开发运营项目为例，在前期规划阶段，操盘者基于第三方土地评估的土地货值总量进行用地规划，由于当时该地区的土地市场价格偏低，导致评估过于保守，对土地价格上涨趋势预判不足（2014 年土地价格约 200 万/亩，2018 年土地价格上涨至1000 万/亩），进一步导致在规划布局中公共管理与公共服务用地数量不足，整个项目唯一一个规划展览馆需要与商业用地兼容设置，公共项目的欠缺导致项目后续发展提升缺乏动力。而规划设计方面应注重与城市的发展基础和发展能力相适应，一方面要兼顾“产、城、人”的总体协调和片区发展的整体性；另一方面要兼顾开发区域及城市现阶段产业能力和中远期升级转型需求，做到接地气和可持续。

在项目中期工程建设阶段主要彰显的是城市空间品质，从目前多个城市综合开发项目的发展规律可见，在项目建设初步阶段主要以市政等基础设施建设为主导，进入加速期后主要以重大产业引擎、公共服务设施、大型商业综合体、商务集聚区等，总体遵循“高公共性要素优先导入”的原则，通过高公共性要素的建设达到聚集和吸引人气，例如在一些城市综合开发运营项目中，把启动期投资聚焦在核心区的一带（生态景观带）、一馆（规划展览馆）、一园（一批高端产业园）等核心设施上，就是一个很好的探索。同时，也关注于城市气质的培育，打造体现区域地形地貌特色的城市基础设施建设，如南沙的超级堤、内河水系、海绵城市雨水花园等；打造能体现区域文化文脉的城市文化设施建设，如规划展览馆、文化馆、图书馆等，以及地方文物的保护、复原、迁建等，从而有效避免千城一面的发展窘境。

在项目后期管理运营阶段的重难点在于招商引产和品牌营销，往往一个具有引领性产业资源的导入，对整个项目的产业带动具有决定性影响。而引领性产业资源对区域条件有较高的要求，包括基础设施的完善、产业人群、上下游产业链等。需要城市综合开发运营商有一定的产业资源整合能力，同时城市综合开发运营商需要结合自身优势，通过价值策划和价值塑造打造具有自身特色的品牌产品。

城市综合开发项目价值的创造是建立在高水平的规划策划、工程建设和管理运营的基础上，以价值策划与价值塑造工作为核心。这就决定了城市综合开发运营项目必须通过系统性的价值策划与价值塑造工作来集聚资源，形成项目的比较优势。价值策划与价值塑造工作的抓手包括了区域研究、战略规划、城市规划、产业策划、开发策划、空间营造、产业导入、品牌营销等。价值策划与价值塑造的工作贯穿于项目全生命周期的维度中需要统筹兼顾、整体策划，以实现区域价值的提升。

3 融合价值策划与价值塑造的“规建管一体化”工作路径

3.1 规划策划引领，指导投资建设

3.1.1 搭建前瞻的开发策略基础

规划策划是顶层设计。雄安新区总体规划三年磨一剑，苏州工业园区起步阶段耗费3000 万元编制规划，好的规划策划为区域的长远发展创造价值。城市综合开发的核心不仅是要一张蓝图，而是一套实施的路径，规划策划真正价值是其背后的开发策略。因此城市综合开发运营项目的前期规划应侧重于开发策略，产业、营销、规划、土地等部门应提前介入规划的编制，通过战略前瞻+产业研究，明确好方向和需要导入的产业、公服等要素内容后，配套相应的空间布局，再根据区域发展的特征制定区域发展的路径，并做好资金的平衡。带有开发策略的规划为城市综合开发运营项目的整体操盘奠定工作基础。

3.1.2 落实精细化的实施计划

土地的开发涉及的是政府、原住民、开发商等方方面面的利益。城市综合开发开发运营商为政府提供一揽子解决方案，因此规划实际上是利益协调的共识。城市运营商需发挥好利益协调者的角色；设计过程中充分考虑物业类型、市场容量、空间形态等多种因素，做到各级政府、原住民、项目公司、市场诉求的四满足，以此有效提升策划规划的可落地性。

3.1.3 制定合理的分期开发路径

城市综合开发运营项目规模从几十公顷到上百平方公里，策划规划涉及专业众多，利益主体众多，而市场、政策又处于不断变化中，难以一次性将所有项目进行全面安排。有必要承认认识的有限性，在实际规划编制过程中通过近、中、远期分粗细的模式来解决思考与进度的关系。远期要有战略前瞻，适当粗略，偏重定方向和格局；近期要细致到项目程度，保障近期效果和进度的把控；在近期实施过程中启动中期项目的策划及规划优化，让中期方案有着落，通过近期有成绩、中期有路径，提前争取土地、行政等资源的配置。

3.1.4 开展全面的运营项目策划

城市运营商对项目的规划、建设配套具有较大的掌控度，因此可以提前在规划中进行二级项目及三级运营项目的策划挖掘，一方面延长片区开发的产业链、丰富收益方式；另一方面可以实现项目周期的长短结合、形成健康的现金流、较好地控制城市综合开发运营项目投资风险。尤其是当前城市综合开发运营项目土规与土地指标的覆盖呈现出以产业资源、重大民生项目为导向的趋势，做好二、三级项目的策划还能有效引导行政、产业资源的导入。

3.2 建立动态规划编管体系

3.2.1 建设全周期规划编管体系

城市综合开发运营项目周期较长，在项目开发的周期中涉及到启动期、发展期、成熟期。需充分认识到策划规划不是启动期的一次性顶层设计，而是在项目不同发展阶段的规划配套。在项目启动期时需要进行整体的概念规划+重点地区城市设计+控制性详细规划，稳定市场（包括政府和民众）预期和相对固化合作利益；随着项目的实施，则有必要对规划进行优化细化，制定道路、公共服务、风貌等专项规划或设计导则，进一步把控建设过程中的项目品质；根据市场的变化，进行控制性详细规划的优化调整及各类子项目的修建性详细规划等；项目成熟期甚至会涉及编制城市更新规划等。项目公司规划编制及管理工作需贯穿整个城市综合开发运营项目周期。

3.2.2 做好刚性管控与弹性预留

市场和政策不断发生变化。随着开发进度推进，产业和服务等要素的内容可能会发生新的趋势，甚至在发展中会有好的项目意外进驻，因此策划规划要为市场进行弹性的预留，在中远期预留白地（预留开发用地），灰地（过渡性用地性质）等方式为发展提供弹性。而对于路网、水系、绿化、中心体系格局及配套设施等对整体格局有着重大影响且一旦落实就难以更改的内容，在前期应进行全面思考，在实施过程中严格管控，把握好项目的整体品质。

3.2.3 构建规划动态管理平台

构建规划动态管理平台，一是建立规划评估制度，每两至三年对规划进行回顾或评估，以应对外在形势的高速变化趋势，当规划难以适应发展，投资和收益严重不匹配时，通过动态调整规划促发展、提收益；二是建立规划调整的实施机制，由于规划是利益协调的平衡结果，涉及主体众多，为保障规划严肃性和管理的科学性，规划设计部在项目公司中需扮演好“小规划局”角色，及时收集工程建设、土地出让、产业招商等工作引发的规划调整诉求，充分对接政府、村集体、企业等多个利益主体，综合分析判断规划调整的必要性、可行性与操作路径，将城市综合开发运营项目的规划调整流程化、系统化，用最小的成本、最快的速度为项目实施服务。

4 广州南沙国际邮轮母港综合体项目实践

2019 年11 月，广州南沙国际邮轮母港综合体项目正式开港运营。该项目是中交城投提供规划设计、建设运营、国际航线开通、国际邮轮产业公司合作等一揽子解决方案，并负责建成后30 年运营。南沙新区是珠江三角洲的地理几何中心，拥有巨大的发展空间和辐射潜能。广州南沙国际邮轮母港，面朝狮子洋，位于广东自贸区南沙片区南沙湾区块，拥有着建设邮轮母港得天独厚的自然条件和独一无二的政策优势。是广州建设国际航运中心、提升城市形象和知名度的重要支点。

在项目推进阶段，中交城投就引入了阿特金斯咨询公司，根据将南沙新区打造成富有活力生机的智慧城市的理念，开展南沙新区规划专题研究，为南沙项目发展提供了规划支撑，确定了大的框架支撑，在此框架格局的基础上，组织形成规划工作小组，统一协调各个专业团队同步开展多个专项规划与城市设计的编制工作，注重公共使用属性，不仅为游客和普通市民提供休闲聚会场所，还可作为城市功能充分发挥聚集作用。并引入了中交集团内的相关规划、设计、施工等单位，对专项规划和城市设计工作进行深入研究和分析，在探寻城市基础设施和公共服务实施施工建设的成本优化和价值创造最大化的基础上融入新的理念与技术。最终通过控制性详细规划来进行全面落实，实现了“一张蓝图干到底”的原则和理念，通过协同编制和调整。

在项目建设阶段，通过“规建管一体化”平台的建设，从横向上实现了各个子系统的整合协调，也从纵向上对规划、建设、管理三大工作环节进行系统综合，形成规划、建设、管理的数据整合，实现了从规划设计、建设管理、竣工移交、市政管理及运营维护进行有机融合，改变了传统模式下的规划、建设、城市管理脱节的状况。在工程设计上通过BIM（建筑信息模型BuildingInformationModeling）技术、互联网技术，对建设工程实现施工进度实时监督，工程质量实时监管。

在项目管理运营阶段，通过发挥中国交建产业发展与运营联盟优势，已在南沙核心区域积累了100 万平方米、总价值超300 亿元的经营性城市核心资产，打造了三个高端商务综合体，未来将逐渐发展成为科创高地、金融创新高端服务区、宜居宜业宜游的优质生活圈。其中负责运营的南沙邮轮母港综合体是集海景住宅、写字楼、商务平层、主题酒店、航站楼、邮轮码头等多元化业态于一体的大型城市综合体。项目投入运营后，该项目还有利于整合周边丰富的旅游资源，把现代的邮轮母港、游艇会等要素与历史的天后宫、上下横档岛、蒲州山炮台等资源相结合，形成南沙湾城市功能圈和旅游文化要素圈有机结合，按照国际旅游组织的统计，邮轮每接待1 位国际游客平均可以获得超过1300 美元的收益，每年可带动南沙区域10 亿美元的旅游收益。带动涵盖轮船制造维修、船员培训、服务等多个行业发展和就业需求，实现南沙地区与国际文化的交流与融合，成为广州对外开放的国际门户。

5 结语

新常态需要新动能，新挑战创造新智慧。从过去依靠经济规模扩展提高企业的竞争优势的模式，开始向以价值策划和价值创造来提高企业的市场适应性的转变。通过“规建管一体化”的运作管理路径，不断提升吸引外部资源及要素集聚的能力、不断深入挖掘项目价值，延长价值链，拓宽价值创造渠道，真正实现城市运营商与地方发展的共赢。城市综合开发运营是我国城镇化快速发展的实践创新，在未来的中国城镇化进程中仍将展现出至关重要的效用。在当前更多企业及社会资本参与到城镇化建设的浪潮下，我们应该以更加开放的态度、更加系统化的思考和更加专业的设计，来对其进行总结和提升。