南京审计大学 仇煜，肖尧，陈静，迟天慧，杨越淇

一、研究背景及意义

2019年12月8日，武汉发现新型冠状病毒疑似病例，同年12月31日，武汉市政府发布第一次公开报道并开始调查华南海鲜市场，外国媒体争相报道中国疫情的发生。2020年1月12日，世界卫生组织正式将病毒命名为2019新型冠状病毒，之后各国陆续报道有确诊的新型冠状病毒病例，疫情就此在世界各地迅速蔓延开来。截至2021年9月15日，中国有确诊2441例，在这个拥有14亿庞大人口的国土上，累计确诊共124728人。相比经济发达、拥有世界顶尖医疗技术的国家，截至同年9月15日，有确诊9429080人，累计确诊高达42288205人。在经济医疗水平或在应急法律法规的细致程度或在行政管理水平上都有优势之处，却在中国率先作出应对新冠疫情的有效措施并卓有成效的先例时，部分国家未能积极控制新冠疫情的蔓延，甚至采取相对消极的态度。本文旨在以本次新冠疫情为典型案例进行剖析，从预警和运行机制的角度进行研究，并提出相应的建议。通过本次研究，将复杂的预警、运行机制进行细化分类,可以清楚地看到疫情中出现的各类事件启动应急法律制度的条件便于人们掌握,有助于指导各级负责人开展工作，有助于相关法律得妥当使用。各级行政部门在面对突发事件时,将相应的事件与相应的事件类型相对应,能够准确、便捷的确认当事人的权利义务,恰当地适用法律，有利于应急法律制度体系的完善,通过法律制度的细分,描述各责任主体之间的联系与区别,丰富和发展相关的应急法律制度。

二、理论概述

（一）信任合作理论

对于公众而言,对疫情下应急法律制度最直接、最深刻的感知就是该制度解决问题的效果如何,如果该制度能够积极有效遏制疫情蔓延，对患者提供有效的治疗，公平分配医疗物资,制度执行人员的业务或专业水平被广泛认可,公众就会越信任该制度,从而更加积极响应政府的号召,对法律制度做到于内化于心、外化于行。

公众选择信任政府的决策,即意味着对制度动机和解决社会问题能力的认可。当公众相信疫情防控制度符合社会公共利益和自身利益时,会更加积极地响应政府号召。该结论符合信任——合作理论,即公众对信任对象越信任,越愿意把自身利益可能受损的风险暴露出来,越有可能同信任对象展开合作。合法、公平、有效的疫情防控制度的推行,能够使得公众产生信任感,从而强化自身的遵从意愿,提升制度推行效率。因此,无论从何种角度考虑,都有必要重视公众对重大疫情下应急法律制度的反馈作用。

（二）预警管理理论

现代管理学认为，预警管理在管理学中占据着非常重要的地位。通过对危机进行早期预警并采取措施来应对，分析危机的现状，总结其发展的客观规律，以预防危害结果的发生。在公共危机管理中，预警管理是其中的一个关键环节。危机管理以预防为主，采取预防和救援相结合的方式。危机管理的效果在很大程度上取决于是否建立了完善的危机预警机制。随着科技的进步，可以将不可控的范围尽量缩小，即使在现有水平无法避免的情况下，也可以尽量减少损失。预警管理需要一系列行为进行配合，首先，要对可能发生危险的范围进行监测，超过该范围即预警提示。其次，要思考如何进行预警提示、后续采取怎样的措施应对以及如何调动相关人员的积极性等问题。

（三）公共治理理论

在社会日益发展、社会角色多元化的驱动下，政府部门的角色也发生了转变。传统的公共管理理论以政府为中心，当前的公共治理理论更倾向于政府部门、社会组织和民众等多方协调，以弥补单一角色造成的不足。治理意味着各部门之间共同分享和承担权利义务，构建合作机制，互相补足促进。评价公共治理成效的唯一标准是人民的利益是否得到了保障。从本次新冠疫情可以了解到仅政府发挥职能进行防控治理不足以解决此类突发重大疫情，因此需要社会专业人士提供专业的力量，社会组织、公民个人有不同的参与角度与方式，发挥不同的作用，在相互合作中解决社会问题，维护人民的利益。

三、中国的现状分析

（一）现有法律制度

在法律层面,我国应对突发疫情的法律法规有《突发事件应对法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等。为了更好地落实突发疫病的防治工作,国务院各部门及地方政府都在其权限范围内按照规定程序制定了相关的规范性文件、地方政府规章,还以意见、通知等形式下发了大量规范性文件和内部文件。从突发疫情的预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援、事后恢复与重建以及法律责任等方面,在各个阶段作出了基础性、综合性的规定。以上内容共同构成了我国当前的突发疫病应急法律制度。特别是在2003年“非典”之后,疫情应急法律制度得到较大的改进和完善,相关法律法规在此次抗击新冠肺炎疫情中也发挥了巨大的作用，但仍在预警和运行机制方面存在一些不足，下文进行具体分析。

（二）现有应急机制的不足

1.预警机制存在的问题

（1）应急预案不足

对于应急法律的启动与适用没有严格、具体的法律规定作为权力行使的依据。对于行政机关行使紧急权力的条件较为抽象和笼统,因而存在责任划分不清、责任重叠的现象,以至于出现行政机关不作为、互相推诿的情况。对应急法律制度的定位不准确,仍旧按照原有的行政层级实施。

（2）组织机构不协调

中央和地方各级监测预警系统参差不齐,对疫情的响应能力和治理效果也存在差异，且在我国科层体制的行政制度下，地方启动应急措施的权限较大。以此次新冠疫情为例,在我国疫情最先开始的武汉存在疑似疫情得不到上级重视，无法及时应对造成重大损失的情况。此外，各级政府部门即使在党中央的统一领导下积极开展防疫工作,但各地在反应速度、医疗物资准备和治理成效等方面反映出行政水平的差异。

（3）预测技术不到位

我国在突发急性传染病的检测技术上有所重视，但是仍然存在“重治轻防”的现象，我国现有的疫情报告制度对传染病的划分不够细致，难以及时跟上时代变化，较为僵化，不够灵活。

2.运行机制存在的问题

（1）监督管理层面的缺陷

突发重大事件往往存在着信息不对称的情况。因为在面对重大疫情的时候，大多数群众由于其认知领域不同、认知能力不足，特别是在政府的消息不够公开透明时，会产生恐慌和不信任，造成社会舆论向管控不利的方向发展。

图1显示的是此前采集信息时问卷调研的第五题“你是否参与报备或投诉过与疫情防控有关的信息？”的相关结果。尽管现在有一些法律监督举报途经,如信访、国务院信息举报窗口等,但民众对于举报途径的知晓程度不一,且反映效率不高,还存在着互相推诿的情况。此外,随着社会新闻媒体逐渐受到较大力度的管控,独立性下降,从而使得民众在一定程度上对政府的信任度减弱。

图1 问卷分析

（2）公民基本人权的克减

疫情暴发以来,某些基层政府组织和企业打着疫情防控的名头谋取私利,造成公民的个人信息、行动轨迹外泄。据问卷调研显示，在图2、图3列出的容易受到侵犯的人身权利中，选择生命的人数最多达到了54.87%。其次是人身自由和知情权，为了防止新冠的传播，大多数人都选择减少出行以降低被感染的风险。有40.71%的人认为其知情权受到了侵犯，可以推测被调查者所在地可能存在许多瞒报现象。有35.4%的被调查者认为自己的隐私权受到了侵犯，表明存在一些组织未经本人同意就调取其隐私的行为。同时有29.2%的人认为自己的权利并没有受到侵害，是自己让渡了自己的权利以防止病毒的扩散，体现了公众的防疫意识有所提高。与此同时,行政法对于违反疫情防控的行为要求从快、从速、从重、从严处理,可具体实施下去时,某些地方的基层政府组织却粗暴执法,以至于程序保障不到位,合法性不能得到落实。应急权力的行使势必会影响公民的权益，即使是在重大疫情应急状态中，也不能忽视对公民人权的保障，因而需要相关的法律制度来规范约束。

图2 问卷分析

图3 问卷分析

四、完善我国突发性传染病应急防控预警、运行机制的建议

（一）重构国家应急管理组织机制

改革我国分类管理的应急管理体制，建立统一的应急管理体制，并通过立法明确主管机关及其职权范围。我国现有的应急管理部，其职权地位偏低，需要在中央建立统一调配的部门，对于各类突发事件应急管理进行统一调配，具有统一管理我国各类突发事件职能和协调相关部门的权力。平时诸如疾控、科研、医院等各类下属公共卫生部门各司其职、相互独立，如果发生了需要接受统一调配的事件，应立即响应，接受中央统一领导，在明确中央最高权威的前提下，适当授予地方政府权力，各部门互商共量、同心策励。从而确立中央调动的权威性，明确指导方向，统一管理，有利于缩短应急响应的时间，减少各部门职责不明晰的冲突，强调及时性、准确性，大大提高应对重大疫情的管理效率。

（二）明确行政强制职权的界限范围

在应急状态下，是检验一个国家法治成果的时刻，此时公民的基本权利最易受到侵害。首先要明确的是，因突发事件时对于国家、社会以及个人管控要求的特殊性，常态化的行政职权和紧急状态下的行政职权应当由不同的法律进行调整与规范，明确行政强制管理的界限与范围，强调实施应急管理措施的合法性，从而避免过度执法问题。我国《宪法》第六十七条第二十一款规定了全国人大常务委员会有权决定进入紧急状态,但是并没有其他法律规定进入紧急状态的条件与程序,我国疫情信息公布的主体是国务院卫生行政部门和经授权的省级卫生行政部门[1]，要注重政府对疫情公布的真实度、完整度和影响度的监督作用。确立责任机制，防止政府“空有”权力不作为的现象。应当对启动相关程序的前提及适用规则进行立法性规定,帮助各级政府部门找到行使权力的依据,指明方向,适当扩大地方应急权力，并以明确的法律法规限制权力的行使,防止其滥用。所以，从立法的角度就划分好权利与义务的关系，明确权力白名单，在政府承担起其应尽的责任的同时，维护公民的基本权利，保障人权。

（三）构建科学应急管理机制

1.建立完善的信息互通共享制度

面对重大疫情时应当重视风险防控，做好预警工作。我国在“非典”之后建立了覆盖不同突发事件的应急上报系统，但是在数据信息技术迅速发展的今天，现存的系统明显落后。面对重大疫情,其应急法律制度的启动与实施如果沿用以往的科层体制，会导致上报批准花费时间较长，上级对下级权力约束过大，一定程度上影响了地方对疫情的应急反应，影响应急法律制度发挥其应有的功能。从全国范围来看，从政府应急指挥部门、疾控部门，到各医院、最基层的社区，促进信息共享，并且深入到社会基层的各个角落，尽可能避免低效的工作状态和混乱的管理秩序，提高工作效率，减少不必要的时间、精力的损失。

此外,应该提高专家在系统中的话语权，定期组织研讨会。可以适当授予三甲及以上医院一定的权力，对于疑似传染病可以先在当地的政府部门备案，采取隔离观察等措施，帮助提升信息的专业性与科学性，避免决策中的形式错误与权势错误。

2.建立落实责任追究机制和应急法律制度运行的评估机制

各层级、各部门之间协同监督,防止权力滥用,针对不作为、瞒报漏报的现象制定相关的法律法规,追究相应的行政责任,符合条件的追究刑事责任,并将违反监督管理制度的单位、个人作为典型案例进行报道。发挥舆论监督的作用,提升信息公开的透明度,调节好行政机关与民众之间的关系,起到建立信任桥梁与调动民众积极性的作用。

此外，应当建立好国家层面的监督评估机制，如全国人民代表大会为核心进行监督。

（四）提升公众参与度，增强国际互联

1.建立健全民众参与机制，培养社会意识

发生了重大疫情，社会的每一个成员都是利益相关者。在面对突发重大疫情事件时，可以增强民众的参与性。如提供明确有效的热线电话和邮箱、微信小程序、提供网络信息举报平台等[2]，同时对此类举报途径实行实名注册和匿名投诉制度，对于恶意举报、捏造疫情的行为进行相应的行政处罚，情节严重的处以刑事处罚，明确责任落实，形成科学规范的上报预警程序。此外，要提高民众疾病知识的普及，增强卫生安全意识，发挥街道办、居委会、村委会的力量，加强宣传。利用其宣传引导的作用力，将防疫控疫工作细致到社会的每一个角落。

2.融入国际合作，共担国际责任

在世界各国联系发展愈发紧密的今天,没有一个国家可以封闭式生存发展,因而构建人类命运共同体刻不容缓。特别在此次疫情中,中国表现出了大国的责任担当。对于影响全球重大疫情这样的突发事件,每一个国家和社会组织都应当承担起其应尽的责任和国际法中应该履行的义务。重视防范国际范围的影响,预防各国开放交往、口岸运输导致的疫情倒灌风险；建立全球卫生伙伴关系,发挥国际组织在全球卫生治理体系中的重要推动力；完善全球重大疫情应急处置的区域合作法律机制等。

在全人类命运紧密相连的今天，不断完善我国应对重大疫情的应急法律制度，确保在真正的危机来临时能够发挥其效用。预警和运行机制在其中起着领头带动作用，从立法层面完善预警和运行机制有助于科学应对疫情，从而更为精准地预测风险，做好应对准备工作，减少疫情可能给国家社会甚至全人类造成的损失。