孙增芹，顾伶俐

(1.中国石油大学(华东) 文法学院，山东 青岛 266580； 2.广东粤海水务投资有限公司 华东分公司，江苏 南京 210000)

近年来，我国油气管道网络高速发展，与之相伴而来的是安全问题激增，如管道腐蚀老化、受破坏率增高等，由此导致的油气管道突发事件增多。对于油气管道突发事件而言，主要从两个层面进行预防和处置：一是技术层面，通过对油气管道潜在危险因素进行限制，做好防范工作，在突发事件发生后采取相应的技术手段进行及时且有效的处理；二是制度层面，建立完善的油气管道突发事件应急法律制度，预防并应对将来可能发生的油气管道突发事件，指导整个应急工作有序开展。当前，我国油气管道应急领域的法律体系尚不完善，针对油气管道突发事件的应急法律制度仍存在一定问题，笔者通过比较分析、借鉴美国和加拿大的相关制度，对完善我国油气管道突发事件应急法律制度提出建议，以此在最大程度上减少相关突发事件带来的损失。

一、我国油气管道突发事件应急法律制度的现状

虽然目前我国已经初步建立起了油气管道突发事件应急法律体系框架，但无论是高位阶法律法规中，还是低位阶规章文件中，针对油气管道领域的相关规定并不全面。就油气管道应急法律制度内容而言，具体的预案修订和演练的制度内容仍然不够健全，应急信息协同制度的规定存在欠缺，应急监管制度也存在许多模糊之处。

(一)油气管道突发事件应急法律体系

对于我国的油气管道突发事件应急法律体系，笔者将法律和行政法规归属于高位阶法律法规，将部门规章、地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件等归属于低位阶规定(见图1)。首先是法律层面，涉及油气管道突发事件应急的主要有《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(以下简称《石油天然气管道保护法》)、《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)、《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)和《中华人民共和国特种设备安全法》(以下简称《特种设备安全法》)。其次是行政法规层面，主要对法律层面的规定进行了补充和细化，涉及的大多为油气管道安全生产事故的应急，如《生产安全事故应急条例》《危险化学品安全管理条例》等，这些行政法规的总则部分均将油气管道涵盖在其调整范围之内。最后是部门规章、地方性法规、地方政府规章、其他规范性文件层面，其中涉及油气管道突发事件的规定相对较多，尤其是《生产安全事故应急预案管理办法》为油气管道突发事件应急预案的制定、修订和演练进行了系统化的规范，《天然气基础设施建设与运营管理办法》为天然气管道的稳定运行提供了制度保障。上述各层级法律法规中有关油气管道突发事件应急的规定，共同构成了我国油气管道突发事件应急法律制度，包括应急预案制度、应急信息协同制度和应急监管制度。

图1 油气管道突发事件应急法律体系

总体而言，我国各层级的法律法规中，都有能够应用于油气管道应急的相关规定。然而，高位阶法律法规中涉及油气管道突发事件应急制度的规定较为宏观，且多为原则性规定，缺少可操作性较强的制度规则，并且在制度上缺乏统一性的规定；低位阶规定虽然对上位法进行了具体化规定，然而细化落实上位法的作用发挥不足，部分规定存在照抄照搬上位法的现象。

(二)油气管道突发事件应急预案制度

《突发事件应对法》中,第5条规定突发事件应对工作实行预防为主的原则;第2章“预防与应急准备”中，条款涉及最多的便是应急预案制度;第23条更是强调了易燃易爆物品和危险化学品的生产、经营、储运、使用单位应当制定具体应急预案。《石油天然气管道保护法》第39条以较大篇幅规定了管道企业制定管道事故应急预案、报备预案以及演练预案的义务。针对油气管道所属领域的突发安全事故的应急预案，《安全生产法》和《特种设备安全法》中均有条款做出相关规定。

行政法规中，《生产安全事故应急条例》在《安全生产法》已有规定的基础上，要求易燃易爆物品、危险化学品的生产、经营、储存、运输单位每半年组织一次安全事故应急预案演练。部门规章中，《生产安全事故应急预案管理办法》第19条规定了应急处置卡的制作要求；《生产经营单位安全培训规定》的适用范围包含油气管道突发事件应急预案的培训，第4条规定生产经营单位的培训主体包括特种作业人员，第7条对培训内容进行了规定。

上述法律法规的作用在于对应急预案的制定、修订和演练进行规定，而应急预案制度的主要组成部分则是从中央到地方各层级的应急预案文件，如《陆上石油天然气储运事故应急预案》《山东省石油天然气生产储运突发事件应急预案》等，这些应急预案文件为油气管道突发事件的预防和处置提供了规范依据，也为各企业制定符合自身条件的应急预案提供了借鉴和参考。

(三)油气管道突发事件应急信息协同制度

即便是在预防工作和日常监管十分到位的情况下，一些突发事件也难以避免，事件发生后，有关部门和管道企业需要及时做出应急响应。《突发事件应对法》中,第10条规定，有关单位应当及时公布应对突发事件的决定；第38条规定，公民、法人或其他组织在获悉突发事件时，应当立即向有关部门报告。《石油天然气管道保护法》第39条规定，管道企业应当在发生管道事故后，及时通报可能受到危害的单位和居民，并且向事故发生地县级人民政府相关部门及时、准确报告事故情况。《特种设备安全法》第70条规定了立即向本级人民政府报告，并逐级上报、必要时可越级上报的机制。

就行政法规这一层级的规定而言，《生产安全事故应急条例》《特种设备安全监察条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》虽都对油气管道突发事件的信息报告有所涉及，但均未能起到将上位法进行细化、具体化的作用。仅《危险化学品安全管理条例》第71条将信息报告的部门予以详细列举，包括安全生产监督管理、环境保护、公安、卫生主管等部门。

(四)油气管道突发事件应急监管制度

油气管道突发事件应急监管制度贯穿于突发事件预防、应急响应、处置、事后恢复所有阶段。《突发事件应对法》第7条规定，县级人民政府对本行政区域内的突发事件应对工作负责。《石油天然气管道保护法》第4条规定，国务院能源主管部门主管全国管道保护工作。《特种设备安全法》第5条规定，国务院特种设备安全监督管理部门对特种设备进行监督管理，县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。

行政法规层面,《特种设备安全监察条例》规定，由各级特种设备安全监督管理部门负责本行政区域内的特种设备安全监察工作。部门规章层面,《天然气基础设施建设与运营管理办法》第22条规定，县级以上地方人民政府天然气运行调节部门会同同级天然气主管部门、燃气管理部门等，实施天然气运行调节和运行保障；《油气输送管道保护和安全监管职责分工》规定，由国家发展改革委、国家能源局依法主管全国管道保护工作。

综合上述规定来看，石油天然气管道突发事件应急监管制度并未明确规定有关部门统筹全过程监管。尽管《突发事件应对法》所确立的应急法律框架可适用于所有突发事件，但不同领域的突发事件也存在其特殊性，且油气管道的运行管理与一般人的生活相去甚远，因此，需要具备专业知识的人员来对油气管道的日常运行进行监管。除此之外，各层级法律法规之间的规定存在差异性，不同部门之间的监管工作存在交叉，实践当中极易出现监管职责定位不准的现象，不利于油气管道应急监管工作的开展。

二、我国油气管道突发事件应急法律制度的困境及成因

我国油气管道突发事件应急法律制度虽已基本建立，但是在具体规定上仍有较多不完善之处，导致在实践当中面临诸多困境。究其原因，在于油气管道应急法律体系的不完备以及现行管理体制存在一些弊端。

(一)我国油气管道突发事件应急法律制度的困境

由于油气管道突发事件具有偶发性的特点，我们无法预测事件发生时的具体状况，法律法规也无法做出十分精确而细致的规定，这是应急法律制度中“粗”的一面。[1]96但是在突发事件的预防这一环节，又必须精细化安排制度规定，避免规定过于粗放而导致无法落实，这是应急法律制度中“细”的一面。然而油气管道突发事件应急立法的过程中，存在重视前者而忽视后者的问题。

1.应急预案制度不完善

目前，国内普遍认为应急预案存在的最大价值在于将法律上的应急策略和方法转化为可供操作的具体方案。[2]然而，无论是各级地方政府还是管道企业制定的应急预案，在实践当中都存在许多问题，反映出我国的应急预案制度对企业预案的制定、修订和演练的规范程度不够。

一是预案的制定和修订缺少规范。就应急预案的性质而言，它本质上是各种应急法律规范的具体执行方案，而不是法律本身。“国务院将‘一案三制’概括为应急管理体系的核心内容，在形式上将预案与法制并立起来，也表明了应急预案在性质上并非法律”[3]，但是在“行政系统内部曾长期将应急预案理解为法律的一部分或者法律的细化和延伸，因此，常常以保守的态度开展预案的编撰和修订工作”[4]。所以，地方政府制定的油气管道突发事件应急预案经常存在以下问题：内容空洞，口号性原则性条款过多；与现实脱节，没有结合应急能力和实际情况；条文陈旧，更迭缓慢，预案质量堪忧。

就油气管道企业的应急预案而言，企业在制定过程中发挥了较大的自主性。在实践当中，油气管道企业常常将本单位的应急预案编制工作委托给安全技术服务中介机构，但是外包机构缺乏专业知识，导致最后呈现的应急预案大多缺乏实操性。[5]之所以会出现应急预案“闭门造车”“用者不编”等问题，归根结底还在于相关制度规定过于粗放。国家能源局发布的《油气长输管道突发事件应急预案编制规范》，规定了管道企业应急预案的编制要求和程序，但是该文件在性质上为行业标准，并不属于法律法规的范畴，在规范的强制力上也常受到质疑。[6]

二是应急预案的演练规定不明确。应急预案编制完成后，必须通过教育培训不断进行强化和巩固。但是在油气管道突发事件应急预案的制度规定中，对于应急预案的演练大多为原则性表述，例如，在《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》这样的地方工作文件中都没有对应急预案演练的周期、方式、参与人员等做出规定。由于应急预案的演练缺少规范，直接导致了实践中突发事件应急主要依赖企业发挥自主性，然而有不少企业存在“演练浪费时间和金钱”的认知而难以发挥其主动性。

除此之外，应急实践当中还存在领导重视、基层职工忽视预案演练的问题。部分职工对应急管理、突发事件的认知有偏差，对自己在预案实施中的角色、分工等认知不明晰，导致演练存在“演”与“练”两张皮的现象，即为了省时省力，演练工作基本上是按照演练脚本来“演”，缺乏针对突发性特点的“练”，因而无法达到演练目的。其危害则是在油气管道突发事件发生时，相关人员不具备足够的知识储备和应急能力，从而增加了事故风险。

2.应急信息协同制度不完备

目前，我国的相关法律法规对于管道企业在突发事件发生时的信息报告义务规定较为模糊，无论是国家法律法规还是地方性法规规章文件中均没有较为明确的规定，多为“按照规定”向各级政府部门报告这样的准用性规则。然而，具体按照哪一类规定，是否存在相应的规定，不得而知。各地方的石油天然气管道保护条例也有“抄袭”上位法之嫌。在没有完备的制度规定的前提下，突发事件发生时，管道企业对事故的报告难免存在疏漏。以山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故为例，“开发区管委会未能充分认识原油泄漏的严重程度，根据企业报告情况将事故级别定为一般突发事件，导致现场指挥协调和应急救援不力，对原油泄漏的发展趋势研判不足；未及时提升应急预案响应级别，未及时采取警戒和封路措施，未及时通知和疏散群众，也未能发现和制止企业现场应急处置人员违规违章操作等问题”[7]，“企业和政府各部门均对事故的风险预判不足，未能预料到可能发生爆炸事故，一直未对管道周边人员采取疏散措施，导致伤亡增大”[8]。由此可见，信息协同制度不完备会直接导致二次事故的发生，造成大量不应有的损害。

不仅是企业向政府的信息报告义务缺乏明确规定，政府或企业向公众及时通报突发事件信息的规定也较为模糊。纵观我国油气管道突发事件应急报告的制度规定，涉及突发事件信息公开的主要存在于各级应急预案当中，然而应急预案的规范作用是有限的，在具有强制力的法律法规当中，缺少对于油气管道突发事件应急信息公开的规定。

3.应急监管制度不明晰

一方面是监管主体的职能定位不准确。《石油天然气管道保护法》第4条明确规定：“国务院能源主管部门依照本法规定主管全国管道保护工作。”《油气输送管道保护和安全监管职责分工》规定，由国家发展改革委、国家能源局依法主管全国管道保护工作。然而，在《国家能源局主要职责、内设机构和人员编制规定》中，却没有关于油气管道监管的职责描述。实际上，安全监管部门、城乡规划部门、政府法制部门均有较大的监督管理职权。可见，目前要以能源主管部门来协调相关部门，以整合出最大力量来应对危机显然是相当困难的。

另一方面是应急监管领域还存在监管职责与相关权能不一致的情况，主要体现在人员配置和监管手段配置方面。《油气输送管道保护和安全监管职责分工》仅规定了由国家发展改革委和国家能源局对全国管道保护工作进行主管，但并未明确各级地方政府的主管部门。实践中，地方政府更多的是将管道保护职责分配给发展改革部门，然而发展改革部门的日常工作与油气管道相关度不高，除非经过专门系统学习，否则很难深入了解油气管道运行过程中的方方面面。这就意味着监管部门仍然运用通用型的监管知识来开展油气管道监管工作，即使管道的运行存在风险，在油气管道企业人员未能注意的情况下，相关监管部门也很难发现并提示。在监管手段配置方面，相关的法律法规仅规定了监管部门，且较为笼统模糊，监管手段的配置则无从谈起，即使是手握监管权的机关也无法充分运用权力。因此，地方政府在无法律授权的情况下不敢轻易采取特殊的监管手段，而在安全生产中所运用的监管手段又无法兼顾油气管道的特殊性。

(二)我国油气管道突发事件应急法律制度困境的成因

应急法律制度的建立离不开完备的应急法律体系顶层设计以及实施相关法律法规的组织机构，我国现行油气管道突发事件应急法律体系并不健全，油气管道突发事件的管理也存在一些弊端。

1.现行法律体系尚不健全

高位阶油气管道应急法律法规欠缺。《石油天然气管道保护法》是我国油气管道领域唯一的一部法律，其中仅有三条对油气管道突发事件的应急处置进行了规定，包括第39条对应急预案的制定和定期演练的规定、信息报告和通报的规定，第40条对管道突发事件造成环境污染的处理规定,第41条对突发事件发生后泄漏的石油回收的规定。然而，油气管道突发事件应急所要解决的问题远不止这些。《突发事件应对法》虽然是我国应急领域法律体系的统领性文件，但较难兼顾到油气管道的特殊性。油气管道应急领域的规定较少不仅会导致实践中出现无法可依的情况，而且在适用较大范围的应急法律法规时会出现冲突。例如，《危险化学品安全管理条例》第69条规定，县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门应当会同其他相关部门制定危险化学品事故应急预案;《特种设备安全监察条例》第65条规定，特种设备安全监督管理部门应当制定特种设备应急预案。油气管道的运输介质属于危险化学品，而管道本身又属于特种设备，其应急预案的制定主体便存在不明确的问题，进而可能导致部门之间相互推诿的现象，最终出现过度依赖油气管道企业应急预案的现实问题。

低位阶油气管道应急规定不健全。从图1来看，虽然在部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件中不乏与油气管道应急相关的规定，包括国务院、国务院各部委发布的应急预案以及各地人大及其常委会制定的“石油天然气管道保护条例”,但是许多规范性文件在内容上并没有起到具体落实上位法的作用。以《山东省石油天然气管道保护条例》为例，第4章专章规定了油气管道的应急处置，然而其表述较之《石油天然气管道保护法》更显粗糙，其中第32条规定了县级以上人民政府应当建立或者依托管道企业、社会组织建立应急救援队伍，却没有规定相应的应急物资保障，无法起到细化上位法规定、更好地指导实践的作用。《危险化学品输送管道安全管理规定》甚至因为《石油天然气管道保护法》已将石油、天然气管道的监管纳入调整范围，而将油气长输管道安全保护排除在调整范围之外。[9]法律层面的规定中存在大量的原则性规定难以避免，其可以通过准用性规则的指引，由下位法加以明确，但如果没有低位阶的规范性文件加以细化、落实，将会导致油气管道的应急处置依据捉襟见肘。

2.现行管理体制存在弊端

一方面，缺乏对油气管道突发事件应急工作进行统一管理的组织机构。从能源整体的综合管理来看，发改委作为能源综合主管部门，负责对相关地市的能源综合发展进行统筹协调与管理。除此之外，大部分地市的石油天然气管道突发事件应急预案规定设立应急指挥部，应急指挥部的性质为临时机构，仅仅在发生油气管道突发事件时才成立，以便指挥应急处置工作，例如，《绍兴市石油天然气长输管道应急预案》规定，发生较大及以上油气管道突发事件，应当成立绍兴市石油天然气长输管道突发事件应急救援指挥部。仅有少数地市将油气管道应急指挥部作为常设机构，例如，《东营市石油天然气管道突发事件应急预案》规定，成立东营市油气管道突发事件应急指挥部，实施统一领导，指挥、协调全市油气管道突发事件应急处置工作，并且在指挥部下设指挥部办公室，承担油气管道突发事件应急管理日常工作。

另一方面，现有组织机构的权责并不明晰。具体而言，关于石油天然气管道的应急管理，应急指挥部的成立依据为各城市的石油天然气管道突发事件应急预案。应急预案虽然在一定程度上扮演了“法”的角色，以调整一定范围内应急管理活动中的社会关系，但应急预案并不属于法律法规，不具备创设新的法律关系和赋予新的权利义务的能力。因此，各城市应急预案中有关油气管道突发事件应急指挥部的条款的效力尚待商榷，其中规定应急指挥部职责和权能的条款的效力更是无从谈起。各地市并不完全能够切实按照应急预案的要求设立应急指挥部，并且应急指挥部在规范管理油气管道突发事件应急工作的过程当中能够行使的权能也是有限的。

三、美国和加拿大油气管道突发事件应急法律制度的考察与借鉴

美国和加拿大都拥有较长的油气管道里程，管道集中度较高，两国经过多年的探索逐渐形成了较为成熟的应急法律体系和应急法律制度。

(一)以完善的油气管道突发事件应急法律体系为根本

纵观美国和加拿大的应急法律体系，系统完备、体系规范，从中央到地方都有专门针对油气管道领域的应急法律法规。尤其是美国的联邦制定法当中存在数量较多的油气管道领域的专门性立法，包括《应急计划与社区知情权法》《管道安全、监管确定性和就业创造法》《天然气管道许可改革法》《保护我们的管道基础设施和加强安全法》等，对油气管道应急法律制度进行了详细地规定，能够做到内容具体可行。例如，《管道安全、监管确定性和就业创造法》要求交通部(DOT)制定油气管道突发事件发生时的通知时限；突发事件的通知必须在一小时或更短的时间内发送给交通部和美国海岸警卫队维护的国家响应中心(NRC)，并且明确了通知中应当包含以下信息：操作员姓名、报告人姓名、报告人电话号码、事故地点、伤亡人数。而目前我国油气管道领域高位阶法律仅有《石油天然气管道保护法》，短期内制定出大量油气管道领域的法律法规并不现实，但是可以通过不断完善国家应急法律框架和能源法律法规，为油气管道应急制度的建立健全提供基础，并对《石油天然气管道保护法》已有的应急规定进行修改补充。

另外，在美国低位阶的法规规章中，有大量文件都是专门针对油气管道安全领域的，包括《协调州际天然气管道和公用事业的调度过程(最终规则)》《管道安全：管道损坏预防方案》《管道安全：操作员资格、成本回收、事故和事故通知以及其他管道安全变更》《管道安全：地下天然气储存设施的安全》等。美国油气管道领域的法规包含了应急的方方面面，包括管道调度、损害预防、事故通知、地下存储设施的安全等。我国从中央到地方也制定了大量的石油天然气管道保护规范性文件，可以看出我国对油气管道安全的重视程度并不亚于美国，但是针对油气管道应急的规定却略显欠缺，有必要借鉴美国的经验对相关规定予以补充完善。

(二)以健全的油气管道突发事件应急法律制度为核心

就应急预案制度而言，不能仅通过相关法律法规规定政府部门、管道企业制定应急预案的义务，更应当通过低位阶的规章文件对所制定预案的程序以及应当注重的方面进行细致规定。例如，美国在1976年将公共教育计划纳入管道安全法案，其后将其适用范围由天然气管道扩大到危险液体管道，以扩大接受教育人群(自治区、学校、商业、管道沿线居民等)，同时将一些公共组织也纳入应急预案的培训教育过程当中。加拿大的《陆上管道条例》对预案的制定流程和所应当包含的内容、预案的演练都进行了详细规定，尤其是将应急预案的演练分为咨询、教育和培训三个方面[10]，要求管道公司无条件地对公众进行应急信息培训。而我国是以油气管道企业为主来制定应急预案，另外规定了相关部门的监管责任，公众的地位较为被动，多承担接收信息和配合的责任。对此，可以借鉴美国、加拿大两国对于公众教育的做法，与管道周围可能受到突发事件影响的公众建立联系，并且扩大应急预案的演练范围，将公众纳入应急预案的培训和演练当中。

在油气管道的应急监管制度方面，加拿大成立了专门的能源监管机构——能源监管局，《加拿大能源监管法》《加拿大石油和天然气运营法》对能源监管局的职责规定得十分具体，其中大量规定涉及管道应急。[11]而我国《油气输送管道保护和安全监管职责分工》的规定表述非常笼统，对各部门在突发事件发生后反应、处置的职责规定并不明确。可以借鉴加拿大的做法，即将部分监管职能委托给管道协会等社会组织，一方面减少相关部门的工作压力，另一方面将社会力量纳入管道监管体系，有利于形成社会共同监管的良好风气，管道的应急工作开展也将更加顺利。

事故发生后的信息报告和通报应当做到准确、及时，而想要在最大程度上做到这两点，就离不开制度的规范和保障。对此，美国《联邦管道安全法规》要求管道运营商制定和实施“公众意识计划”，向四类利益相关者或者受众提供管道应急信息：受影响的公众、负责管道应急的官员、地方公职人员、管道施工人员。加拿大能源监管局对管道公司的紧急通知义务进行了严格且详细地规定，以列举的方式明确了管道公司进行紧急通知的方式，并且还对事件的更新和紧急联络点的设置进行了规定，这些也都值得我们借鉴。

四、完善我国油气管道突发事件应急法律制度的建议

基于对美国和加拿大油气管道突发事件应急法律制度的比较和分析，笔者针对我国油气管道应急法律制度中存在的问题，提出如下完善法律体系和法律制度的具体路径。

(一)完善油气管道突发事件应急法律体系

完善的法律体系是科学、正确应对油气管道突发事件的基本保障，相关机制的法治化程度关切到突发事件应对的每一个环节，有必要对我国的油气管道突发事件应急法律体系予以完善。

1.增加高位阶油气管道突发事件应急法律法规

2020年《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》将能源应急写进了总则的原则性规定中，整部征求意见稿中有9条涉及能源应急相关内容，可见，我国在顶层设计上高度重视能源领域的应急工作。笔者建议，在能源法立法工作中，除了将能源应急放在原则性规定当中，还应当在能源安全专章中，对能源应急的内涵和外延进行界定，同时对能源应急全过程的法律制度进行框架性规定，为油气管道突发事件应急法律制度的建立健全提供指导。

目前，油气管道领域的基本法仅有《石油天然气管道保护法》，其中涉及油气管道应急的规定仅有3条，无法满足实践中应急工作对于法律法规的需求。2018年3月26日，国家能源局召开《石油天然气管道保护法》修订工作专家研讨会，正式启动修法工作。[12]笔者建议，在对《石油天然气管道保护法》进行修订的过程中，应考虑在第3章管道运行中增加对油气管道突发事件概念、范围的界定,明确承担应急监管责任的主管部门以及配合工作的相关部门,将公众纳入油气管道应急监管体系当中；在第39条第1款中，对“定期进行管道事故应急救援演练”进行修改，规定最低限度的演练标准,第2款中不仅要规定管道企业及时公布事故信息的义务，也要规定相关监管部门的信息通报义务。

2.完善低位阶油气管道突发事件应急规章文件

高位阶法律法规的规定大多为原则性和方向性的，低位阶规章文件能够更多地发挥指导实践的作用。各地方性法规和地方政府规章应当将上位法未规定完全的制度加以优化完善，并且应当因地制宜，考虑本地油气管道的分布情况和运行年限等综合因素。笔者建议，各地应当在石油天然气管道保护办法中，增加石油天然气管道应急专章，结合本地区具体情况，对油气管道应急全过程作出较为完整的规定，而不仅仅是依赖于油气管道保护法律法规中所涉及的应急规定。

总之，上下统一、相互协调的油气管道应急法律体系是高效应对突发事件的前提，高位阶的油气管道突发事件法律法规为低位阶的规章文件提供原则性的指导，确保方向正确；低位阶的规章文件更多地在实践中发挥作用，协调统一的油气管道突发事件应急法律体系的背后，是立法逻辑的顺畅和基本原则的统一。

(二)改善油气管道突发事件应急预案制度

在突发事件发生时，具有行政属性的应急预案制度在政府应急活动中受到更多的重视并得到优先适用[13]，因此，完善的应急预案制度对于有效应对油气管道突发事件不可或缺。

首先，应当健全应急预案的制定与修订制度。应急预案虽然不属于法律的范畴，但是它的存在对于突发事件的预防、应急管理和应急处置具有非常重要的作用。为了解决实践当中存在的应急预案编制不规范的问题，笔者建议着力做好以下三个方面的工作。第一，各地政府、部门、单位、组织在编制油气管道突发事件应急预案时应当明确应急预案的性质，突出其法律实施预决策机制的功能。第二，杜绝“抄袭”现象，为了解决普遍存在的将应急预案生搬硬套直接照抄的问题，应要求各应急预案给出基于不同场景的针对性的预案措施，并将基于自身实际状况进行的风险评估和应急能力调查作为预案编制环节的首要步骤。第三，解决应急预案陈旧、长期得不到更新的问题，这需要在相关法律法规中明确应急预案的更新要求，明确更新的条件、方式和频率，并由相关部门对预案的更新进行监督。[1]98

其次，要增加对应急预案的演练周期、演练方式的规定。《生产安全事故应急条例》第8条规定，易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的运输单位应当至少每半年组织1次生产安全事故应急救援预案演练。油气管道企业的应急预案分为总体应急预案、综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案以及应急处置卡，各类应急预案的演练频次应当有所区分，而非均采用半年组织1次的频次。《油气长输管道突发事件应急预案编制规范》要求管道企业制定应急预案应当明确不同层级预案演练的形式、范围、频次、内容及演练评估、总结等。这虽然赋予了企业较大的自主性，但无法确保企业在预案中会对演练要求进行规定，同时也无法保证企业能够将演练要求进行落实。因此，笔者建议将对油气管道应急预案的演练要求上升到规范性文件的层面，由各地方政府在油气管道保护相关的规范性文件当中增加对预案的演练频次、方式、评估、总结等的要求。对于企业的专项应急预案、现场处置方案等在实践中应用场景较多的预案，应当规定多于半年一次的演练频次。

(三)规范突发事件信息报告与共享制度

1.协调政府、企业之间的信息报告与共享

在油气管道突发事件发生时，企业和政府之间的信息共享是第一步。针对企业报告过程中存在的汇报信息不全面、对后果预测不完全准确的情况，政府应当在第一时间派相关人员前往现场对风险做出研判，避免二次事故的发生。另外，信息报告需要时间，而突发事件发生时，时间就意味着生命和金钱。笔者建议，借鉴加拿大采用管道事故数据库收集事故信息的方式。数据库可以通过两种方式收集信息：一种是采用智能化方式，利用在油气管道表面和附近安装智能化设备收集管道事故信息，这种方式可以在管道巡护人员因疏忽未注意到管道的潜在危险时，及时发出提醒；另一种是各地管道公司上传管道事故情况、处理方式、处理结果等信息。除此之外，突发事件发生时，政府在采用分级决策的基础上，还应当为风险等级较高的事故设立越级报告制度，尽可能在最大程度上保证决策的正确性。

2.畅通突发事件信息公开渠道

在美国，《应急计划与社区知情权法案》和《信息自由法案》都规定了公民可以通过任何有效途径及时获得除国家安全信息之外的任何企业的相关信息。[14]我国发生的多起严重的油气管道突发事件，造成公共财产或公民人身较大损害的一个重要原因就在于，公众对于油气管道突发事件不知情，政府有关部门也没有及时对周边群众进行疏散。因此，有必要完善油气管道突发事件信息公开制度，畅通信息公开渠道。笔者建议，一方面要规范行政信息公开制度，在突发事件发生后，政府应当第一时间主动公开突发事件信息并不断跟进更新信息；另一方面，油气管道企业也负有及时通报义务，考虑到时间的紧迫性，在法律法规授权范围内，管道企业可以直接向民众公布相关信息。

(四)建立综合权威的突发事件应急监管制度

明确各级政府、政府各部门在油气管道突发事件监管过程中的职责，将油气管道突发事件应急监管纳入其主要职责当中。加拿大联邦政府建立了能源监管局作为专门的能源监管机构，并且通过C-69法案明确了能源监管局在管道突发事件中的职责。而现阶段我国各相关部门在油气管道应急监管当中的职责存在交叉或冲突，并且法律法规对于应急监管的具体标准、手段和权力规定也较为模糊，缺少对于监管失职行为应承担责任的规定。笔者建议借鉴加拿大的做法，在规定能源主管部门的职责时，将管道突发事件的监管职责纳入其中。首先，要明确油气管道突发事件应急监管的主体；其次，要确立油气管道领域特殊的监管手段，将其与普通的安全生产事故的监管区分开来；最后，对于监管部门的失职行为，可以采取列举式加兜底式规定的方式确定各层级、各部门应当承担的责任。油气管道突发事件的监管不仅包括事故发生时对于油气管道企业采取的应急措施的监管、事后的反馈和经验总结，更重要的是将监控、观察和评估管道公司应急响应的整体有效性纳入日常监管职责。

本文通过梳理我国现有油气管道突发事件应急法律体系和制度内容，发现油气管道突发事件应急法律制度仍有欠缺，导致实践中对突发事件的预防措施落实不力，突发事件的事中和事后处置也表现不佳。因此，我们有必要借鉴世界其他国家的相关经验，但考虑到我国当前油气管道突发事件应急法律制度与美国、加拿大仍存在较大差距，在借鉴运用过程中不可操之过急，而应当充分挖掘其制度背后所蕴含的原理，并结合我国的实践经验和现实需求，将其与现有法律制度融合，从而构建起更加完善的油气管道突发事件应急法律体系和更加健全的油气管道突发事件应急法律制度。