蒋文彪，郭文华

（1.自然资源部国土空间大数据工程技术创新中心，北京 100812；2.自然资源部信息中心，北京 100812）

1 数字化已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的战略制高点

当今时代，数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程[1]。信息技术与经济社会的交汇融合激发了数据急骤增长，数据已成为基础性战略资源，大数据对全球和每个国家的经济社会运行产生日益重要的影响。

1.1 运用大数据推动经济发展和提升政府治理能力已成为全球趋势

根据国际数据公司（International Data Corporation，IDC）统计，全球每18 个月新增的数据量等于有史以来的数据量总和。数据正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，推动以数据为基础的战略转型成为各个国家和地区抢占全球竞争制高点的重要战略选择[2]。全球范围内，发达国家相继制定实施大数据战略，推进各自的数字战略，聚焦数据价值的释放，推动大数据发展和应用。2019 年，美国发布国家级战略规划《联邦数据战略与2020 年行动计划》，明确提出将数据作为战略资源，强化数据治理、规划和基础设施方面的行动，促进跨部门数据流通，充分发掘数据资产价值。2020 年，英国发布《国家数据战略》，明确要充分释放数据价值、对可信数据体系加强保护、改善政府的数据应用现状、确保数据基础架构安全韧性、推动数据的国际流动，利用数据资源激发经济新活力。2020 年，欧盟委员会推出《欧盟数据战略》，强调成员国共享数据、平衡数据的流通与使用，打造欧洲共同数据空间和统一数据市场。大数据不仅是一场技术革命、经济变革，更是一场国家治理变革。

1.2 建设数字中国成为新时代国家信息化发展总体战略

党中央、国务院高度重视数据要素价值发挥和数字化建设。2015 年，《促进大数据发展行动纲要》明确，数据已成为国家基础性战略资源，要全面推进我国大数据发展和应用，加快建设数据强国[3]。2016 年，实施国家大数据战略被正式提出。2017 年，党的十九大报告提出推动大数据与实体经济深度融合。2020 年，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据与土地、劳动力、资本、技术并列为五大生产要素，提出加快培育数据要素市场[4]。2021 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》进一步对激活数据要素潜能，加快建设数字经济、数字社会、数据政府进行重要部署。2022 年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确将数字技术广泛应用于政府管理服务，充分发挥数字政府建设对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用，促进经济社会高质量发展，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑[5]。党的二十大报告强调“加快建设网络强国 数字中国”“构建新一代信息技术新的增长引擎”“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合”。我国已开启中国式现代化国家新征程，党中央、国务院要求抓住先机、抢占未来发展制高点，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，建设数字中国成为新时代国家信息化发展的总体战略。

2 自然资源和国土空间大数据在国家经济社会发展中发挥越来越重要的作用

自然资源是生态文明建设和高质量发展的物质基础、空间载体和能量来源。自然资源和国土空间大数据是国家大数据战略的重要组成部分，是自然资源科学配置和高效管理的基础。

2.1 自然资源和国土空间大数据是支撑高质量发展的重要基础

自然资源和国土空间是人类社会生产发展的重要载体，土地、矿产、海洋等资源是经济发展的基本要素保障，与人民群众的切身利益息息相关。国土空间具有唯一性的基本特征，自然资源和国土空间大数据作为重要的生产要素和战略性数据资源，在推动高质量发展、赋能各行各业、服务保障民生中具有基础性和不可替代的重要地位。通过构建高质量发展的国土空间体系，科学有序统筹生态、农业、城镇等功能空间，科学合理配置自然资源，建立相应的数字化管理和应用服务机制，为国家数字经济、数字社会、数字政府及各行各业提供全域、高精度、多尺度、权威统一的自然资源与国土空间“底图”和“底线”。以国土空间基础信息平台为基础，建立并完善国家重要时空信息基础设施，强化不同领域空间数据要素的融合应用，促进国家经济社会高质量发展[6-7]。

2.2 自然资源和国土空间大数据是科学配置和高效管理自然资源的基础保障

随着信息技术快速发展及其在自然资源领域持续深入应用，自然资源行业积累了海量、丰富、有价值的空间数据。将土地、矿产、海洋和基础地理、基础地质等各类自然资源和国土空间现状信息，以及“五级三类”国土空间规划和“三区三线”划定成果进行融汇贯通、无缝衔接，并实时获取和集成用地审批、土地供应、矿山开发利用、生态保护修复、不动产登记等管理数据，形成了覆盖全国的系列图层、全要素的自然资源“一张图”，在统一的国土空间基础信息平台上实现“多规合一”，建成自然资源和国土空间利用共同使用的“底图”、国土空间开发利用共同遵守的“底线”。同时，结合实景三维中国建设，使“一张图”从二维拓展到三维。自然资源三维立体“一张图”和国土空间基础信息平台的建设和应用，为落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度、优化国土空间格局、强化国土空间用途管制、保障国家能源资源安全、坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、完善自然资源资产管理、推进自然资源确权和不动产登记制度改革、实现自然资源事业高质量发展提供有效的数据和技术支撑[8-9]。

2.3 高质量创新发展对自然资源和国土空间大数据提出更高要求

为适应自然资源管理改革与高质量发展需要，需要进一步提高自然资源和国土空间大数据的及时性、准确性和完整性，强化与其他数据融合应用，促进数据要素价值最大化。

（1）提高数据获取的及时性。为了让自然资源和国土空间数据获取更及时，要在完善卫星遥感、航空遥感等对地观测技术基础上，进一步运用无人机、视频摄像头、智能终端等物联网数据采集技术及第五代移动通信技术（the fifth generation of mobile technologies，5G）和无线通信的优势，提高数据采集时效性，实现自然资源和国土空间大数据的获取周期更短、精度更高，形成全天候、实时或准实时的监测机制[10]。

（2）提高数据获取的准确性和完整性。一是将自然资源数据感知与人工智能深度融合，实现自然资源与国土空间要素的自动识别、提取和分类，进一步提高自然资源智能化感知和监测能力，使自然资源和国土空间大数据获取更准确。二是进一步创新和应用三维地理信息的采集处理技术以及实景三维、虚拟现实等技术，形成地上、地下自然资源与国土空间一体化多维管理机制，促进自然资源资产的科学化、精细化管理[10]，使自然资源和国土空间的管理和表达更真实。三是在全国性、区域性调查监测的基础上，扩展和强化城市地理空间、地下利用空间等的高精度调查监测，进一步突破和拓展耕地“非粮化”和种植情况、基础设施利用效率等相关专业监测，使自然资源和国土空间的数据获取更精准、更完整。

（3）强化与其他相关数据的融合应用。以自然资源和国土空间大数据为基础，充分利用人口、法人、经济、税收、投融资等社会经济数据及发展和改革、公安、卫生健康、住房和城乡建设、交通、水利、能源、生态环境等其他行业相关数据，通过与其他相关部门的协同数据共享，强化自然资源数据与其他多源多模态数据的有效融合、高精度空间匹配和关联分析，开展涉及社会关切、影响巨大、关乎长远等相关重点领域的决策分析，提高自然资源服务经济社会发展与各行各业的能力和水平，最大程度发挥自然资源和国土空间大数据的要素价值。

（4）有效利用手机信令、互联网地图等数据。当今社会，基于手机信令、互联网、物联网产生了具有时空标识的海量数据，这些数据及时捕捉、记录了人类活动和经济活动的行为轨迹，从新的视角为自然资源和国土空间利用状况提供了更及时、更精细的信息。例如，手机信令、互联网地图记录了人的活动和各类功能空间等信息。实时获取手机信令、互联网地图等相关信息，能够及时分析和掌握国土空间的功能用途、利用效率和社会需求，增强国土空间配置的针对性和有效性，提高国土空间支撑和服务经济社会高质量发展的能力和水平。

3 自然资源和国土空间大数据建设与应用的基本思路

强化自然资源和国土空间大数据的应用，需要按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，通过“一张图”和国土空间基础信息平台建设，以数字化技术驱动国土空间格局优化、资源节约集约利用和生态修复能力提升，更好履行“两统一”职责，推进自然资源领域治理体系和治理能力现代化。作为国家数字化时空信息基础设施，通过国土空间基础信息平台建立与相关政府部门、社会机构的数据共享和业务协同机制，提高数据赋能、协同治理、智慧决策和优质服务水平，为数字中国建设提供基础支撑[11]，如图1 所示。

图1 自然资源和国土空间大数据建设与应用的基本思路

3.1 不断丰富和完善自然资源三维立体“一张图”

通过提升自然资源和国土空间大数据获取感知的及时性、准确性和完整性，进一步完善自然资源和国土空间数据治理体系，研究建立统一的国土空间信息模型（terrestrial information model，TIM），不断丰富和完善自然资源三维立体“一张图”。

自然资源三维立体“一张图”采用统一的2000 国家大地坐标系和数据标准，按照分层管理模式，以三维测绘成果为基底，以高分辨率遥感影像为背景，融合集成自然地理格局和自然条件，自然资源调查监测特别是第三次全国国土调查及年度变更调查、“五级三类”国土空间规划和“三区三线”成果，自然资源管理等相关数据，形成地上地下、陆海相连、全国统一的数据资源体系，形成全国统一的自然资源和国土空间利用“底图”和“底线”，同时建立常态化的数据动态更新机制，为自然资源开发利用保护和国土空间治理等工作提供支撑和服务。

3.2 优化完善国土空间基础信息平台

通过国土空间基础信息平台实现对自然资源和国土空间利用“一张图”数据的统一管理，形成对相关行业数据和社会经济大数据共享应用机制，提供数据资源和服务资源的应用。

国土空间基础信息平台采用分布式技术架构，将国家级国土空间基础信息平台主节点和各分节点、各级国土空间基础信息平台联成一体，形成物理分散、逻辑统一的全国国土空间基础信息平台管理和应用服务机制。通过合理配置各节点网络、计算、存储等资源，强化各节点之间数据、资源、服务的协同管理，提高数据的管理、维护、更新、调度、应用和服务能力。

不断完善国土空间基础信息平台，强化数据更新、系统集成、智能开发等功能，提升平台的数据管理、业务支撑和智慧应用能力，对内以国土空间基础信息平台充分统筹集成各类应用系统建设，对外将国土空间基础信息平台作为与其他相关部门共建、共享、共用的国家时空基础设施支撑平台，实现大数据、大平台、大系统的目标。

3.3 强化自然资源和国土空间大数据应用

基于“一张图”和国土空间基础信息平台，形成一体化的数据应用服务机制，推进自然资源和国土空间大数据在自然资源审批、监管、决策中的应用，并通过提供专题化数据共享服务和建立跨部门协同机制，推动国土空间大数据的社会化服务和多部门业务协同。

（1）自然资源政务服务。按照深化“放管服”改革要求，强化系统集成、数据赋能、智慧协同，建立国家、省、市、县四级统一的数据基础和一体化应用服务体系，形成上下各级统一的数据比对、核验和审查机制，优化完善四级联动的智能审批、登记和服务系统，全面实现“网上办、掌上办、就近办、一次办、高效办”的政务服务，提升跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的协同服务水平。

（2）自然资源监管决策应用。基于自然资源三维立体“一张图”和国土空间基础信息平台，充分汇聚相关行业和社会大数据，拓展动态监测、统计分析、趋势研判、效果评估、风险防控等应用场景，建立大数据应用服务机制。面向国土空间规划实施监督和用途管制，依据“五级三类”国土空间规划、“三区三线”等约束条件和用途管制政策，建立自然资源和国土空间开发利用全流程监测、评估、预警应用，将事后监管变为事前预判、事中预警、事后督查。围绕自然资源和国土空间治理重大问题，开展耕地保护与粮食安全、矿产资源安全、房地产市场分析与调控、自然资源开发利用、生态修复、地质灾害与海洋灾害预警等专题分析，定期形成分析报告。

（3）数据共享服务和业务协同。为满足政府部门、行业单位和社会公众对自然资源和国土空间大数据的需求，加强数据挖掘利用。基于自然资源三维立体“一张图”和国土空间基础信息平台，形成不同行政单元和网格粒度的多维数据产品，通过国家电子政务内网、外网和互联网，提供专题化自然资源和国土空间大数据共享服务。建立自然资源跨部门协同机制，实现自然资源数据与发展和改革、交通、能源、水利、税务等部门相关数据的互通服务与共享互认，促进业务协同。

4 展望

数据价值挖掘与释放成为全球竞争战略的重要组成部分，自然资源和国土空间大数据对于促进高质量发展、助力中国式现代化意义重大。面对自然资源管理改革创新与国家重大需求，需要全面推动新一代信息技术与自然资源管理的深度融合，优化完善数据获取、治理与服务，强化大数据分析挖掘和智能化应用，数字赋能自然资源与国土空间科学配置和高效利用，为数字中国建设提供基础支撑。