文／秦 亮

引言

城乡一体化是一种双向的转化，重视于要素上的互补，达到城乡协调和可持续发展的过程。其要求体现一体化发展，促进创新互动融合发展，同时，城乡一体化是以能够打破二元问题、缩小城乡差距为最终目标。而我国在城乡一体化的发展进程中城市与农村对公共服务需求日益增长，但农村地区需求和供给无法满足的问题凸显。苏州作为城乡一体化综合配套改革的四大试点之一[1]，在义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和社会保障等城乡公共服务方面进行了有益的探索，对苏州城乡公共服务一体化时间的研究有利于探索一条有中国特色的城镇化之路。本文通过定量化的方法来测算苏州城乡公共服务一体化水平。

1 研究背景

我国城乡差距很大，这不仅体现在经济发展水平上，还体现在城乡居民享受公共服务的差距上[2,3]。城乡公共服务供给严重失衡，农村居民无法满足基本公共服务需求，特别是农村贫困家庭，其生活水平和生活条件更是无法保证，遏制了农村人口素质水平的提升[4]。当前，政府力争在基础设施、医疗养老、社保就业、文化教育等方面突破城乡差异的困境，达到城乡公共服务的共享，实现城乡的统筹协调发展[5]，解决城乡居民因为身份和地区差异在公共服务方面的问题，促进乡村公共服务现代化的提升，从而实现城乡之间的融合与统一。因此，对城乡公共服务一体化水平的研究是非常必要和重要的。

2 模型选择与实证分析

城乡公共服务一体化的目标实现，既要达到公共服务水平的整体提升，也要实现公共服务资源配置上的均等化、普惠化。指标选取权威期刊中相关评价指标，遵循客观性、全面性和可操作性的原则。本文参考吴晓强等人的观点以及“十八大”政府工作报告[6,7]，选择了城乡公共服务发展水平和城乡公共服务协调水平两个方面的指标，并结合2012—2019 年的苏州市相关指标进行计算分析。

2.1 数据来源

从苏州现状出发，参照国家发布的“十三五”规划纲要和《全面建设小康社会目标与指标选择》等文件，设计和构建城乡公共服务一体化评价指标体系，该体系包含三级指标[6-8]：评价目标（A）、核心指标（B）以及一般指标（C），分别从教育、医疗、保障、基础设施、环境保护及就业等方面来反映苏州城乡公共服务一体化指标情况（表1）。

表1 苏州城乡公共服务一体化评价指标体系（表格来源：作者自绘）

2.2 研究方法

本文采用单项指标评价模型和多目标线性加权求和模型对指标数据进行处理。

2.2.1 单项指标评价模型。

分为两种指标，正向指标和负向指标。

对正向指标按照以下公式得出指标值：

对负向指标按照以下公式得出指标值：

在（1）式和（2）式中，Si为一般指标得出值，Oi为一般指标的实际值，gi为一般指标的未来发展值，gmin为下限，gmax为上限。

2.2.2 核心指标评价模型

采用多目标线性加权求和模型来评价核心指标，其计算公式为：

城乡公共服务发展水平：

城乡公共服务融合程度：

城乡公共服务一体化水平：

在（3）式和（4）式中，是第Wi个指标的权重值，Si为指标的评分值。

2.3 实证分析

借助中国经济与社会发展统计数据库、苏州市统计年鉴等采集2012—2019 年的统计数值，根据以上体系，测算出2012—2019 年苏州城乡公共服务一体化发展水平。可见，2012年至2019 年，苏州城乡公共服务一体化水平逐年提高，从2012 年的0.7996 提高到2019 年的0.8909，增幅为11.42%。

从计算数据上可以得出，苏州城乡公共服务一体化水平变化主要是因为对公共服务的重视提高、相关事业投入加大，整体水平提升。2012—2019 年，苏州城乡公共服务发展水平由2021 年的0.5678 增加至2019 年的0.6165，在城乡公共服务一体化水平中占比达到71.01%，但在2019 年下降至69.19%；同期城乡协调水平由0.2318 增加至0.2744，2012年在城乡公共服务一体化水平中占比28.99%，2019 年30.80%。但是，城乡协调水平的增长速度远远高于城乡发展水平的增长速度，前者的增长率达到15.54%，后者仅为7.89%。

长期以来，苏州在拥有雄厚的城乡经济社会发展的同时，始终高度关注民生领域工作，在多个方面持续投入，大力发展城乡基本公共服务水平。政策机制方面，完善职业农民社会保障率先实现城乡衔接，实现“三大并轨”中养老政策体系同类型不再限制城乡，可以享受相等待遇。服务设施方面，持续开展乡村建设，完善城乡基础设施，开展撤并乡镇整治工作。服务水平方面，实现服务水平稳步提升，与经济发展水平保持同步，提高城乡低保标准。在医疗服务和保障方面，推进具有苏州特色的医联体建设，建立远程协作网，实现大市范围内就医免手续、免备案等，建立医疗保障机制，推进更高质量的医疗共享。在养老服务和保障方面，建立职工养老保障机制，针对贫困人群，按照最低标准缴纳城乡养老保险，保障养老服务供给，完善养老资源信息平台，提高城乡养老基础设施建设和供给标准，扩大覆盖面。

在“一体化发展”方面，利用长三角一体化发展示范区、苏锡常都市圈等优势，通过加速交通互联互通、深化教育领域合作、加快医疗服务对接、提高养老服务水平、加深文体领域合作和加强人社领域对接等方式，进一步提高区域公共服务共享水平，加快苏州城乡一体化发展进程，补齐苏州民生短板。

这表明，苏州城乡一体化局面已经初步形成。依据吴晓强学者针对城乡一体化发展划分的“四阶段”理论[6]，可以得出，到2019 年底苏州城乡公共服务一体化总体水平已达到中度一体化的阶段，且接近城乡高度一体化阶段。

3 结论与建议

3.1 结论

本文从城乡公共服务发展水平和城乡协调水平两个方面，构建了苏州城乡公共服务一体化水平评价指标体系，通过选取12 项指标，得出以下结论：

（1）城乡公共服务发展水平方面，指标值稳步增长，结果表明苏州市近几年率先推行的一系列政策效果显著，如农村义务教育、城乡居民医疗保险政策制度一体化、“积分落户”等。苏州发布医改新政，新农合医保转变为居民医保，农村居民可以同等享受城镇居民待遇；另外，苏州还率先建立了城乡一体化的社会医疗救助体系，有效缓解农村居民治病难的现象。

（2）城乡协调水平方面，整体增幅跨度大，在城乡公共服务一体化中增长占比也逐渐超越城乡公共服务发展水平，表明城乡在公共服务供给方面的差异逐年减少，在发展过程中不仅加强发展水平的提升，更重视城乡隔阂的解决，农村公共服务现代化发展也将更加贴近于城市水平，实现城乡协同发展的目标。

总体来说，苏州城乡公共服务一体化水平逐年提升，且达到中度一体化阶段，城乡居民一体化格局基本形成。

3.2 建议

（1）树立城乡统筹发展的观念，为城乡公共服务一体化建立思想基础。实现公共服务一体化发展和管理的理念转变，政府先要打破城乡差异的偏见，支撑城乡公共服务供给机制的优化。再者，通过政府的大力宣传，改变城乡居民对身份差异的错误理解。

（2）突破传统二元束缚，创建一体化新机制。突破二元户籍制带来的困境，加快建设农民市民化工程，重点推进苏州户籍制度改革，大力宣传苏州“积分落户”和人才落户等政策。针对外来人口，要切实解决其在就业、医疗、子女上学等方面的问题。鼓励建立相关制度，出台不与户口性质挂钩的公共服务政策与措施。加快推进苏州城乡公共服务一体化建设进程，选择有条件的地区进行试点，总结经验推广至全市。

（3）改善城乡闲置土地，为城乡公共服务一体化提供空间支持。着力推进“三置换”“三优三保”等制度，使得城乡要素在城乡之间流动，提高配置效率[9]。苏州市区仍存在大量农村建房、碎片工业化等“半城市化”现象，在一定程度上影响城乡公共服务的空间布局。建立乡村实质性规划，腾换闲置空间或低利用率土地，优化公共服务一体化城乡空间格局。

（4）实现城乡教育资源均等化、协调化，促进人才流动。加快利用优势资源，促进城乡教育一体化优质均衡发展，可大力推广新型基本公共教育服务，延伸至线上教学平台、线上线下融合机制建设，同时激励教育人才流动，鼓励接受高等教育、高等职业的高素质人员从事乡村教育事业。

（5）健全多层次医疗养老体系，基本公共服务全覆盖。充分发挥江苏的优势，如良好的医疗护理基础和市场需求，吸引外资和优秀的民间资本，关注苏州医疗产业。推进城市与乡村医疗机构纵向联合，促进优质资源向基层机构辐射带动，合理配置并优化乡村卫生机构，构建以县级医院为引领、镇级卫生院为支撑和村级卫生所为依托的三级卫生服务体系[10]。