胡光伟冯海丽马逸岚梁业伟冯畅黄丽媛

(1.湖南工业大学城市与环境学院，湖南 株洲 412007；2.衡阳师范学院地理与旅游学院，湖南 衡阳 421002)

引言

农业面源污染是指农村地区的生产生活所产生的污染物而导致的水、土、气及农产品的污染[1-3]，包括农药、化肥、畜禽粪便等产生的污染物[4]。20世纪70年代以来，化肥、农药等农用化学品广泛应用于农业生产，导致农村地区面临严重的农业面源污染问题，威胁农村地区水环境、生态安全，最终影响人体健康。学者通过研究发现，众多的河流和湖泊存在不同程度的氮、磷富营养化问题，如鄱阳湖[5]、洞庭湖[6,7]、太湖[8]、三峡库区[9]、滇池[10]等，研究结果表明，面源污染超过点源污染，成为水体污染的关键因素[11]。农业面源污染具有广泛性、复杂性、随机性和难监测性等特点，如何治理农业面源污染是当今学术界关切的重点课题，欧美等发达国家治理农业面源污染的政策和措施，在很大程度上为洞庭湖流域农业面源污染治理提供了很好的经验借鉴。

1 欧美等发达国家农业面源污染治理的先进经验

1.1 美国的农业面源污染治理

1.1.1 行政命令措施

美国从1936年《防洪法令》的颁布开始，农业面源污染治理上升为国家战略层面。1948年颁布了《水污染控制法》，1956年、1970年和1972年分别经过3次修正，首次明确提出控制农业面源污染，并提倡“最佳管理实践”(BMPs)[12]。1977年，水污染危机促使《清洁水法》诞生，这是水法规中最为严格的一部法律，制定了具体的资助计划，专注于解决地表径流导致的水污染问题，并在该法的修正案中提出了“农村洁水计划”，出台减免税额等相关配套措施，实施污染排放许可制度，规定日排放量上限。1987年，《水质法案》明确提出各州是防治面源污染的主体，联邦政府给予资金支持[13]。1996年，根据《安全饮用水法案》，美国环保局列出农业污染物清单，对农业化学品的使用进行严格限制，并且规定饮用水供应商应该向消费者告知水中污染物种类、含量、来源地等信息，给农户也造成压力[13]。2002年，《联邦农药、杀真菌剂和杀鼠剂法案》规定，农药实行严格的登记制度，禁止使用DDT等有毒化学品，国家环保局只有在确定农药不会产生环境污染和威胁人体健康的前提下，才会予以登记，颁发许可证[14]。2021年1月6日，美国环保署依据修订后的《有毒物质控制法》(TSCA)，发布了5项最终规则，以减少对某些持久性、生物累积性和毒性(PBT)化学品的接触。

1.1.2 技术措施

美国在农业面源污染防控的技术层面，主要包括基于技术的最佳管理实践、日排放总量控制2个方面。20世纪80年代开始，美国政府提倡农民自愿采用农田最佳养分管理、等高线条带种植等环境友好的替代技术，既包括人工湿地等工程措施，也包括免耕少耕法等非工程措施[12]。在农业生产管理技术和工程治理技术等方面不断创新，鼓励使用环境友好的替代技术，采取了耕作管理、养分管理、农药管理、灌溉水管理、畜禽养殖管理等一系列措施，分别对耕作技术作了详细的要求，对作物施肥的种类、数量等进行综合管理，减少农药施用量，采用非化学性农药，指导商业杀虫剂、除草剂、杀虫剂、灭鼠剂和杀菌剂的正确使用[15]。

1.1.3 经济补偿措施

1934年，美国颁布了《泰勒放牧法》，通过实施“土壤银行计划”等一系列计划，对退耕、休耕、免耕和少耕的农民给予经济补贴，以防止土壤侵蚀[16]。1979年，美国《清洁水法案》规定联邦政府设立水污染治理专项基金，国家财政每年拨出20亿美元，用于面源污染的监测与治理。另外，由联邦政府设立500亿美元的清洁水基金，并吸引地方政府投资，以无息、低息的贷款方式提供给参与面源污染治理的个人或者企业[12]。20世纪90年代起，美国实施了绿色农业补贴计划。另外，美国探索了排污许可交易制度，将面源污染信贷与农业点源污染结合，规定点源污染者需要购买排污许可，有效的降低了排污成本[17,18]。

1.1.4 公众参与措施

在美国的法律中，公众参与环境管理是非常重要的。如，《清洁水法》《安全饮用水法》《资源保护与恢复法》等法律有明确条款规定公众参与的具体对策和要求；政府必须定期向公众发布环境政策、支持计划及污染防治技术等信息，环境相关的重大决策与存在争议的问题需要向公众发布说明、提供咨询等；听证会是公众参与决策的重要手段，2003年，美国环保署颁布了《公众参与政策》，规定政府应畅通公众参与听证的渠道，确保公众知晓听证会的时间和地点，且公众享有发言责任豁免权[3]，环保部门要广泛听取和吸纳公众的意见后，再公开作出决策。

1.2 欧盟的农业面源污染治理

1.2.1 行政命令措施

为了应对日益严重的水污染问题，1980年《饮用水指令》和1991年《硝酸盐施用指令》2个法案颁布，在控制河流污染源排放方面成效显著，成为各国效仿的对象[14]。截至2013年，《饮用水指令》经过10余次修订，该法案聚焦区域内的地下水及地表水污染治理，地表水水体指令明确了在流域层面上进行河流水的管理；制定了流域管理、跨区域协调等原则，并规定了地下水、地表水农药残留分别控制在50mg·L-1、60mg·L-1以内，硝酸盐浓度低于0.1μg·L-1[12]。

1.2.2 税费和政府补贴措施

1.2.2.1 环境税费

在治理农业面源污染方面，征收农业污染排污费成为各国的通行做法，税费根据污水排放量大小而定。欧盟各国运用税费手段取代排污费，如肥料税的征收有效控制了氮的排放量。芬兰对氮肥征收3%～5%的税费，向肥料进口商与生产商征收70%的肥料税；瑞典氮磷钾肥征收20%的税费，1993年这一税率提高到50%，2000年之后取消，改为征收20%～80%的农药税，税费反哺农业补贴，并有效减少了行政管理成本[19]。

1.2.2.2 政府补贴

1988年，欧盟出台促进生态农业发展的相关规定，强制休耕20%的耕地，农场主与政府签订5～20a的休耕合同，政府对农场主进行补贴。20世纪90年代初，“适度农业”在德国、英国兴起，化肥的施肥时间和施肥量受到严格限制，政府对遵守规定的农业生产者进行补贴。借鉴英国和德国污染治理经验的基础上，1992年，欧盟出台《生态农业及其农产品生产的规定》，提倡和推广“生态农业”，生产过程中可以使用和禁止使用的物质都有详细规定，对遵循生态农业标准的农业生产者，均可以申请政府资助。欧盟不断加大用于农业面源污染控制的财政预算和投入，每公顷补贴可达50～1000欧元[20]，欧盟各国每年投资总额达1700亿欧元。

1.2.3 公众参与型措施

1998年，欧盟出台了《奥尔胡斯协定》，规定公众均享有参与政府污染治理决策的权利，政府若违反上述规定，公民享有诉诸法律的权利[3]。作为《奥尔胡斯协定》的补充，2003年，出台《关于公众获得环境信息的指导方针》，再次强调了信息公开原则：及时发布环境信息是政府必须履行的义务，公众拥有获取信息的权利；扩大向公众公布环境信息的范围，缩短信息公布期限；增加了环境机构可以拒绝提供相关信息的例外情况[17]。

2 欧美发达国家农业面源污染治理模式

综合来看，欧美等发达国家和地区对农业面源污染的治理采取了行政、经济、技术、公众参与等多种综合措施，可以将其分为3种模式。

2.1 行政命令型治理措施

行政命令措施包括政府行政管制和法律2种手段，用来减少和限制农业污染物的排放，这是治理面源污染最常规的措施。行政措施包括颁布行政命令、环境标准、环境指示和规定等对人的行为活动进行规范；法律手段，指国家使用强制手段制定法律法规对人的行为活动进行规范，包括环境立法与执法、司法和法律监督等，如标准、许可证、配额、使用限制等[17]。这种措施具有易操作、易监督、管控目标明确等优势，便于政府部门的监管，效果也能快速显现，但最大的缺点就是需要大规模的资金投入[17]。因此，行政命令措施成为国外很多国家治理农业面源污染的主导措施，占据了很重要的地位[13]。

2.2 市场(或经济)型治理措施

市场型措施，亦称为环境经济措施，以经济激励或者营造市场等方式来改变农户的生产成本和利益结构，通过市场调节机制来改变农户选择，最终实现治理面源污染的目的。包括利用财税、价格、金融、交易等经济调控手段，促使污染者调整种植行为，降低环境负外部性，污染者因为利益驱动的作用，会采取最经济有效的方法减少污染物排放，灵活性很强，还兼具高效性特点。

2.3 公众参与措施

随着农业面源污染的普遍性，公众对环境的参与热情高涨，对环保有了更深层次的认识，环保意识增强。20世纪90年代开始，公众参与机制逐渐兴起，并作为一种新的面源污染治理措施应用广泛，因此，通过教育、技术援助等方式，帮助公众提高环保意识，加上公众主动配合参与环境决策，一大批环境政策工具应运而生。目前，很多国家均建立起公众参与机制与渠道，将公众参与作为衡量污染治理制度是否完善的考核依据[17]，有助于避免污染者及行政部门仅仅谋求短期经济利益，特别是在污染严重、牵涉面广的农业污染领域运用广泛[13]。

3 欧美国家先进治理经验对洞庭湖农业面源污染治理的启示

3.1 建立健全农业面源污染治理法律体系

根据欧美等国家的实践经验看，法律体系的完善程度是保障面源污染治理顺利进行的首要条件，如美国形成了以《联邦水污染控制法案》《联邦水污染控制修正法案》《水质法案》《水质改善法案》《清洁水法案》等构成的法律体系。国外治理面源污染的各项措施均是建立在完备的法律体系之上，并且法律体系也随着面源污染的变化进行及时的修订。

洞庭湖农业面源污染治理面临不少困难，还未形成专门针对农业面源污染治理的法律体系，立法理念较为落后、制度不健全和配套法律不完善等问题突出。为保障农业面源污染治理取得成效，就必须克服现行立法存在的不足，逐步构建农业面源污染治理的法律体系，提高立法质量。

3.2 建立科学高效的农业面源污染监管体系

农业面源污染涉及不同的利益相关者，牵涉面很广，建立一个完善的监督制约体系和协调机制，有效监管和协调农村环境管理部门。同时，还应该理顺政府的农业面源污染防治的职能部门，建立一个高效有序的农业面源污染管控机构，明确农村环境的监管主体，督促各方履行权利与义务。如，美国国家环保局、德国撒克森州州立农科院是专门负责农业面源污染治理的机构，负责对监督农民和农场执行农业环境法规等行为。欧洲的监督机构还负责宣传环境友好的农业生产方式，从思想上提高农民的环保意识和积极性。

洞庭湖流域各部门之间一般各自为政，导致控制农业面源污染的统一协调和管理机构缺失。因此，将分散的相关职能部门职责融合，建立以某一部门为中心农业面源管控的专门机构，专门负责对农业面源污染的整治与监督工作。另外，建立跨行政区的农业面源污染的综合协调机构，促进相关机构和部门积极参与到农业面源污染的治理工作，建立严格的责任追究制度，对各个部门的职责进行监督和协调。

3.3 建立多位一体的农业面源污染治理体系

农业面源污染受多种因素影响，其空间异质性特点明显，并且污染源监测难度大，牵涉面广，某一种治理措施达不到预想的治理成效。发达国家和地区在治理农业面源污染的措施上采用了综合性的治理手段，将行政命令、市场(经济补贴)、技术、公众参与等多种举措并用，达到较好的治理效果。

洞庭湖流域的农业面源污染治理需要在建立法律法规体系的基础上，充分发挥市场机制的调节作用，鼓励农业技术创新，引导公众和社会组织参与治理，多措并举推动解决洞庭湖流域的农业面源污染问题。在宏观调控的基础上，运用市场或者经济补贴的调节手段作为补充，如，对生态型的农业生产方式进行补贴，鼓励使用有机肥，对绿色有机农产品进行补贴，建立排污交易市场等，税费、信贷、补贴等市场手段具有灵活度大等优点。技术手段主要包括调整产业结构，提高化肥农业的使用效率，严控化学品的投入，推广秸秆还田等综合利用技术，提高农业废弃物的资源化利用率等等。同时，积极构建社会参与机制，鼓励非政府组织积极参与，发挥其专业优势，逐步完善农业面源污染治理体系。

3.4 畅通公众参与面源污染治理的渠道

公众参与具有的监督作用是其他手段的很好补充，公众参与面源污染治理的决策，很好地保障了公众的知情权、参与权、监督权。农业面源污染涉及到每一个农户，牵涉面广，面对范围广大的农业面源污染，必须充分发挥广大的群众参与，依靠广大的农村基层干部。利用电视、广播等各种媒体进行治理农业面源污染的宣传和教育，普及面源污染知识，从思想上转变对农业面源污染的认识，增强公众参与治理的自觉性、主动性；发挥非政府组织的作用，鼓励建设农民专业技术组织，促进农业技术推广和应用。完善农民技术协会或专业经济合作组织建设，发挥其在市场销售拓展、农业技术培训等方面的优势，引导农民环保意识。

欧美等发达国家为洞庭湖流域农业面源污染治理提供了先进经验，构建具有湖区特色的农业面源污染治理体系，依赖某一种治理手段无法达到治理效果，必须综合运用行政命令、市场(经济)措施、技术措施、公众参与等多种手段。农业面源污染问题不仅仅是农业和农民的问题，需要多维度构建有效的治理体系，才能使治理手段更有效。