南锡康，孟 冬，马朋林

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

生态产品价值实现是推动承载自然生态要素的“绿水青山”向产出经济价值的“金山银山”转化的生动实践，是在生态环境保护前提下充分利用当地资源禀赋，发展生态经济，提高人民收入的重要途径。“十四五”时期，不断增加生态产品供给，健全生态产品价值实现机制，既是推进乡村振兴战略落实的需要，也是促进区域协调发展的要求；既是满足人民日益增长的优美生态环境的需要，也是维护生态保护者合法权益的现实要求。目前，生态产品价值实现的主要实践有生态农业、生态工业、生态文旅业等生态产业化经营，横向和纵向的生态保护补偿，水权、排污权、碳排放权等生态资源指标及产权交易，已形成一批典型案例和先进做法。但由于当前相关体制机制尚待完善，生态产品交易存在诸多问题，亟须在明确生态产品价值实现的基础逻辑的前提下，总结现有实践的经验和问题，明确“十四五”时期生态产品价值实现的重点优化方向。

1 生态产品价值实现的基础逻辑

从自然资源生态服务功能到经济社会效益产出，生态产品价值实现涉及自然地理、经济发展、社会进步多个领域。地理空间上可平衡不同区域发展机会的差异，尤其是中西部地区与东部地区的差异；经济结构上可丰富生态服务型经济的发展方向与模式；意识层面上可以唤起人们保护自然、爱护自然的本性，主动探索人与自然和谐共生的相处方式。

1.1 地理层：马克思空间正义理论的生动实践

重点生态功能区是生态产品供给的主要区域，与生产力要素高度聚集的现代都市相比，重点生态功能区多分布于交通便利度和经济发展水平不高的革命老区和边疆地区。空间上的分隔往往造成不同区域间的利益分化，且生态安全维护和生态调节功能决定了重点生态功能区的发展权受限，生态产品的公共物品属性通常使重点生态功能区和其他地区进行着非对称性交换。马克思空间正义理论强调打破不平等的空间体系，促进形成科学合理的生产布局，实现中心地区与边缘地区平等交流、互利发展[1-2]。生态产品价值实现是在保障局部生态服务功能正常和整体生态安全的前提下，基于区域自然资源特色禀赋实现差异化发展的先进试验，是平衡城市化地区与重点生态功能区利益关系、促进实现空间公平正义的积极探索。

1.2 经济层：处理保护与发展矛盾的创新解

农业生产过程中对土地资源的高强度利用，以及作物种植管理过程中化肥农药造成的土地退化、水体污染，工业生产过程中对能矿资源的大规模开发，以及加工过程中排放的废水废渣，无一不是对自然界的索取和破坏。人类向自然界索取的资源越多，需要承担的保护修复责任就越大。但经济发展与生态保护不是两极对立、互不相干的，而是相辅相成、相互制约的对立统一关系，在一定条件下可以通过斗争和调节使其相互转化从而达到统一。生态产品价值实现机制，旨在以重点生态功能区为主的生态条件优良地区探索生产活动和生态安全相统一的新型发展方式[3]——充分利用当地自然生态优势和资源禀赋，创新性地发展生态服务型经济，以最少的资源索取和最小的环境影响，创造最佳的经济效益和社会效益。

1.3 社会层：人与自然共荣共生的时代要求

人类的生存本能决定了人对自然的依赖性，文明的发展和对物质生活的追求又促进了人与自然张力斗争关系的形成，但向善的本性最终将引导人类与自然和谐相处[4]。无论是儒家的“与物同体”“万物无一失所”“民胞物与”，还是道家的“物之自然”“人之自然”，都共同表现出爱护自然、善待自然、人与自然和谐相处的立场[5-6]。人的主体性决定了人对自然资源的保护与利用承担着伦理责任。树立生态经济发展理念，推进生态产品价值实现，是新时代践行“两山”理论的关键路径，是促进自然生产力和社会生产力相结合的优秀范式，是新时代实现人与自然共荣共生的理性选择。

2 生态产品价值实现的实践探索

生态产品价值实现即清洁的空气、清洁的水源和宜人的气候等自然要素生态服务正外部性内在化的过程，通过正外部性显化增加生态保护者的收益，减少生态产出方和消费方之间的经济收入差距。各地生态产品价值实现方式包括生态产业经营、生态保护补偿和生态要素指标交易等。其中，生态产业经营、生态保护补偿已有多年发展经验，排污权和水权交易是近10年借鉴西方国家经验做法而推行的产权实践。近年来相关政策主要集中在自然资源权益方面。

2.1 生态产业经营

生态产业经营是通过市场化手段实现生态产品价值的主要方式，按政策实施步骤，其内容包括：产权登记与流转，生态保护修复与环境治理，发展生态产业。

生态资源产权登记与流转是前期准备，是盘活生态产品价值实现的基础。例如，丽水市通过林权登记、流转与抵押，分离林地承包权和经营权，探索公益林补偿收益权质押贷款；南平市成立森林生态银行，在对森林资源进行统一整理和集中整合的基础上，与企业开展合作经营，完成了实现资源变资产、资产变资本的第一步。

生态保护修复与环境治理是提升城市化发展区生态产品供给能力的主要途径，是推进区域土地资源升值溢价的“发动机”。例如，厦门市五缘湾片区通过生态修复优化人居环境后进行城镇建设用地开发，建设居住区、办公区和旅游服务产业基地，促进当地土地资源升值溢价；威海市开展矿坑生态修复后将矿坑废墟变为景区，带动周边区域发展和资源溢价；赣州市寻乌县利用生态修复后的土地建设油茶种植、生态旅游、体育健身等产业园区。生态修复和环境治理工程增加了当地生态产品供给力度，以土地资源升值带动了当地经济发展。

推进生态农业、生态工业、生态文旅业的发展是实现生态产品价值的关键环节。例如，苏州市金庭镇发展绿色种养、涉水休闲康养等生态文旅产业；浙江国镜药业充分利用当地优质地下水和清洁空气进行药品生产，有效地节约了水处理成本和空气净化成本，间接增加了企业净利润。多样的产业培育，完成了生态产品自然价值向经济价值和社会价值转化的“最后一公里”。

2.2 生态保护补偿

生态保护补偿是以政府为主导的价值实现路径，由各级政府或生态受益地区政府以资金直接补偿、生产园区共建、产业发展扶持等方式向生态保护地区购买生态产品，按操作方式可分为财政补贴和协议补偿两类。

财政补贴主要针对受益主体多、空间范围大，且生态产品供给者相对集中的情形，由政府作为代表对生态保护行为进行支付。例如，贵州省开展重点生态功能区和禁止开发区综合补偿，生态价值按2%的比例补偿，保护成本按100%的比例补偿，机会成本按2%的比例补偿；湖北省鄂州市通过定量化研究生态系统服务，确定空间单元的生态保护贡献度，将结果运用于各区之间的生态保护补偿。

协议补偿主要针对受益主体所属行政单元明确、生态产品供给者相对集中的情形。例如，山东省与河南省政府签署省际横向生态补偿协议，以黄河干流流域（豫鲁段）水质状况为基准，进行水质基本补偿和水质变化补偿；江苏省江阴市对县级以上集中式饮用水水源保护区范围内的村（社区），综合考虑土地面积及常住人口等因素，按照每年每村（社区）100 万元、150 万元、200万元三个档次进行补助。

2.3 生态指标交易

生态要素市场交易是通过政府管控或设定限额创造生态要素交易需求的价值实现方式，是生态产品价值实现过程中政府手段发挥主导作用、市场机制发挥辅助作用的典型方式。主要包括水权、碳排放权、排污权交易等。例如，内蒙古黄河干流跨盟市水权试点是在统一水权价格基础上，在水权交易平台公开交易闲置水指标，通过市场化运作实现水权再配置；湖北省碳排放权交易市场试点启动后，华润电力（宜昌）有限公司为降低运营成本进行技术改造，发电过程中二氧化碳排放量同比降低24%，扭转了公司碳排放配额紧缺的局面，同时提高了供热量，减少了耗煤量；福建省排污权交易试点设计网络竞价、协议转让、买方挂牌、储备出让等多种交易形式，建立污染企业倍量交易、重点行业总量控制和重点区域质量调控机制，引导企业向工业园区、重点流域下游转移。

3 “十四五”时期生态产品价值实现面临的问题

当前，生态产品价值实现的体制机制尚不完善，部分政策实施方式还不成熟，微观上主要体现在交易规则有待细化完善，各方权利人收益分配规则尚不成熟，生态产业结构单一、同质化严重，市场化、多元化生态保护补偿较少，生态资源指标交易不成熟，保护者和受益者尚未实现良性互动等方面，是“十四五”时期亟须解决的问题。

3.1 生态环境损害赔偿与生态产品价值实现有待衔接

目前，生态环境损害赔偿主要用于大型突发环境事件、重点生态功能区和禁止开发区发生的生态破坏事件，其适用范围小于生态产品价值实现范围。在空间应用上，生态环境损害赔偿往往被机械化理解为只适用于生态功能重要区域，不利于城市化地区和农产品主产区生态负外部性转化。在启动程序上，生态环境损害赔偿通常需要赔偿权利人提起索赔，对大型企业破坏生态事件，通常由于诉讼成本高、情形繁杂等多种因素而难以起诉。在资金使用上，生态环境损害赔偿资金主要用于生态环境损害的修复，未与其他生态产品价值实现过程挂钩。“十四五”时期，需要探索普适性生产环境损害赔偿机制，推动生态环境损害赔偿与生态产品价值实现工作接轨，提高政策实施的协调性。

3.2 生态产品价值核算方法与应用方案有待完善

由于评价参数确定难、评价方法论证难、评估结果验证难等问题，不同研究团队得出的生态系统价值差距较大，核算结果一般远大于可支付的补偿金额；具体操作过程中需按一定比例补偿，但各地区具体按照何种比例尚不明确。此外，稀缺资源不能简单根据功能量进行价值量化，基准价格和价值标准的确定需要精确研判，不同地区的指标与参数设置还需进一步论证。核算结果应用于保护补偿、损害赔偿、经营融资、权益交易的具体方案，有待开展深度研究和集成应用[7]。“十四五”时期，生态产品价值核算工作需要从探索阶段向规范化阶段迈进，标准化的核算技术规范和核算结果应用方案有待出台。

3.3 以生态产品促进生态工业发展的渠道有待打通

在各地实践中，生态农业、生态文旅业发展较快，利用生态产品发展生态工业的案例较少，重点生态功能区内，哪些空间单元可发展生态工业、可达到何种等级的空间开发强度等问题均需明确；推动生态经济发展的专项基金需要建立；鼓励利用生态产品进行清洁生产，发展循环经济的优惠政策有待完善；国家公园内生物基因产业涉及的自然资源合理利用需要研讨。“十四五”时期，依托优良自然本底条件发展生态工业有望成为重点生态功能区绿色新业态的发力点，环境敏感型产业将迎来发展契机，生态优势与产业优势的转化路径亟待探索。

3.4 生态资源指标交易体系有待健全

我国碳排放权、水权、排污权交易市场潜力大，是生态资源指标交易的重要内容。“十四五”时期，在全球气候变暖的影响下，我国碳排放权交易将从试点阶段转向全国市场阶段，高排放行业将分批次、分阶段纳入全国碳市场，行业标准和技术规范将逐步得到完善，不同行业碳配额交易或将加快全国统一碳市场的形成。作为协调水资源保护和经济发展关系的重要措施，水权交易将逐步成为实行最严格水资源管理制度的辅助政策工具，“十四五”时期水权交易或将围绕用水总量控制和节约高效利用开展。排污权交易，旨在实现减排和发展的双赢，是控制主要污染物排放总量的重要环境治理手段，建立规范化排污权益交易市场，制定可行的实施计划和共享排污权信息数据将成为“十四五”时期排污权交易工作的重点。

3.5 生态农产品品质认定有待规范化

加强生态农产品供给是农业绿色发展的重要目标之一，“三品一标”绿色认证农产品是生态农产品的主要体现[8]。当前，部分基层政府和小型企业对绿色农产品认证的重视程度不足，品牌意识不强，且认证机构多来自农业部门,认证过程中客观公正性有待提高，而且存在重前期审批、轻后期管理，重标志审批、轻质量监测等现象。“十四五”时期，生态农产品优质价值有待进一步显现，生态农产品供给结构存在较大优化空间，品质认定需要从初级加工产品向深加工产品拓展。同时，认证机构的监管需要完善，品质认定过程需要公开公正。

4 “十四五”时期生态产品价值实现的重点优化方向

“十四五”时期生态产品价值实现的重点涵盖财政、税收、自然资源、生态环境等多个领域，涉及工农业生产、文旅服务诸多行业，不仅需要政府补贴、转移支付等“看得见的手”调控到位，也需要市场交易、竞争发展等“看不见的手”发挥作用。重点体现在生态环境损害赔偿、生态保护补偿、生态工业发展、生态资源指标交易、生态农产品产出等方面。

4.1 拓宽生态环境损害制度的应用领域

当前的某些局限性，对生态环境损害赔偿限制了赔偿金的转化利用。从资金盘活角度，需要扩大生态环境损害的监督范围，将城市化地区和农产品主产区重大环境污染和生态破坏行为纳入监督区，征收生态环境损害赔偿费用。结合生态产品价值核算，衡量生态环境损害后生态修复工程对当地生态产品供给能力的提升幅度是否与损害之前相当，进而合理调整赔偿金标准，提高破坏生态环境的违法成本。完善生态环境损害赔偿启动程序，简化操作流程，强化督察管理，鼓励社会各界主动举报生态环境损害行为，参与损害后的修复监督，共同维护区域生态产品供给水平。

4.2 完善生态保护的补偿标准与补偿方式

充分考虑不同地区生态产品价值核算过程中所采用方法与指标的特殊性，关注红树林、内陆滩涂等稀缺资源价值量化难的问题，生态产品价值核算远高于实际可支付金额问题，研究应用于补偿的生态产品价值核算方法[9]。在充分调研当地居民受偿意愿的基础上，考虑机会成本、造林成本等关键因素，设计补偿方式、补偿金额，确保补偿标准有道理、有依据，补偿方式可接受、可应用。探索在自然保护地内以设立生态公益岗位方式对当地居民实施补偿，推动重要流域生态保护补偿落实到位，鼓励受益地区和保护地区开展共建共享、产业扶持等多样化补偿。

4.3 探索形成多元化的生态工业发展模式

在生态系统服务功能重要性和生态脆弱性评价的基础上，划定重点生态功能区可发展生态工业的许可范围，为生态工业发展提供基础场所。发展对周边环境质量要求高的数字经济、电子元器件产业，以优良生态产品降低生产成本，提高劳动生产效率，增加企业利润。培育环境友好型生物能源、生物材料等生物经济产业，探索利用可再生生物资源代替化石资源制作的生态友好型产品，以优良生态产品助力绿色转型新业态的形成，提高生态产品和生物技术在环境保护工作中的参与度。

4.4 健全生态资源指标交易体系

碳排放权交易需要探索除碳配额之外的自愿减排项目和碳金融产品，建立全国碳交易线上平台，统一碳交易标准,明确企业碳排放配额计算依据，实时创新市场定价。水权交易应以水权流转为重点，完善水权转让制度和操作流程，健全利益补偿机制。排污权交易需根据排污权交易试点经验和企业现阶段可达目标调整制度标准，建立与排污权交易相配套的信息数据共享平台，降低信息搜集成本，调节不合理的价格交易机制，规范交易市场。

4.5 规范生态农产品品质标志认定程序

宣传绿色农产品标志和市场前景，引导生态农产品经营者按照市场需求导向确定投资经营方向和规模，鼓励企业或个人主动申报生态农产品认证，增加生态农产品社会认可度。组织一批掌握生态农产品认证和质量管理的专职技术人员，加强对新型农业经营主体的指导和培训，强化认证服务，普及生态农产品生产要求和技术知识。规范生态农产品认证体系，确保生态农产品认证的公平性，同时简化认证流程，以确保企业可接受、可操作。加强生态农产品认证后监管，不定期进行质量检查，保障生态农产品的权威性和可靠性。