张 刚

（中国石化销售股份有限公司，北京 100020）

近年来，随着国家成品油消费税调整完善、油品质量升级加速推进、原油进口“双权”放开等政策的实施，国内炼油产能过剩、成品油资源供过于求的局面不断加剧。而当前各项税负占成品油价格的比重近四成，在国家15个消费税征收目录中，年成品油消费税征收额仅次于烟草，占总征收额的1/3，成为国家税收的重要来源。成品油作为国家税收的重要来源以及稳定市场价格秩序的标杆作用日益突出。

1 成品油市场现状及面临的问题

自2020年以来，政府层面按照既定的规划部署，密集出台了一系列调整政策，给国内成品油市场格局带来深远影响。

一方面，成品油市场化进程明显加快。“十 三五”期间，地炼原油进口使用“双权”放开，外资加油站限制取消，放开成品油出口资质，取消批发、仓储资质审批，下放零售经营资质至地市级人民政府，成品油行业已全面放开。中长期来看，“放管服”政策有助于改善成品油流通环节市场秩序，促进行业“优胜劣汰”；但同时也对各级政府行业监管能力和配套的法规制度建设提出了更高的要求。

另一方面，政府对成品油市场的规范和整治力度明显加大。一是《财政部 海关总署 税务总局关于对部分成品油征收进口环节消费税的公告》（2021年第19号），明确对混合芳烃、轻循环油、稀释沥青等产品在进口环节征收消费税，堵塞了调油商利用以上免税产品调和汽柴油偷逃消费税的漏洞；2021年6月12日政策正式实施后，三种产品进口量减少近八成。二是国家收紧非国营贸易原油进口配额，严查原油非国营贸易进口允许量倒卖，有效遏制地炼违规扩建产能。三是针对东北、山东地区地方炼油企业开展了力度空前的税务稽查活动，严厉打击了贴票、变票、虚开发票等违法行为。

不难发现，近期国家出台的各项政策，其目的就是在“双碳”战略下加速淘汰落后产能，构筑市场规范和行业标准，更好建设成品油全国统一大市场。但行业的固有的顽疾具有长期性和反复性，在这个过渡期内，也必然要面对诸多问题。

一是以非应税产品名义销售成品油的偷逃税漏洞依然存在。现行政策只对炼厂出厂的以“成品油”名称开票的产品征收成品油消费税，但液体石油化工产品种类繁杂，实际可开上百种品名，地炼以化工品名义销售汽柴油、违规偷逃税的现象较为普遍；社会加油站多为“报税制”，大量购进地炼不带票资源低价倾销，形成了完整的偷逃税产业链，据不完全统计，国内成品油行业每年偷逃各类税款规模达千亿元以上。同时，巨大的违法利得，吸引大批资本流入炼销行业，加剧近年来炼油产能“进入多、退出难”的困局，阻碍国家能源转型战略；而不带票的隐性汽柴油资源，未纳入官方统计范围（据《2020年国内外油气行业发展报告》称，全国隐性汽柴油资源消费量近1亿吨，在汽柴油实际总消费量中的占比近30%），严重影响国家“双碳”战略决策，导致各级政府在目标制定、路径选择、监管措施等方面出现偏差。

二是成品油法规标准和管理政策缺失，对违法行为打击力度不够。商务部废止《成品油市场管理办法》后，新的管理办法尚未正式出台。在政策空档期，公安机关侦办涉油刑事案件法律适用问题突出，违法经营者犯罪成本很低。依据有关法律法规，对涉油刑事案件，适用走私普通货物罪，掩饰、隐瞒犯罪所得罪或洗钱罪，危险作业罪，生产、销售伪劣产品罪以及非法经营罪等五种罪名，但在实际的司法实践中，定罪门槛极高，定罪比例极低，量刑与非法所得严重不成正比。而在税收征管环节，仅仅依靠财政部、国家税务总局的公告等文件来规范征管工作，缺少具体执行层面的法律和行政法规，对纳税人的法律效力不强，大大制约了税务机关依法开展税收管理。

三是取消、下放行政审批权限导致市场准入门槛大幅降低，相关监管和发展问题滋生。地方政府寻求加油站土地财政，不能严格按照规划要求，导致审批网点过多，各地油站建设爆发式增长。取消成品油批发仓储经营资格审批，大量资金流入成品油市场投机，加剧市场波动。

2 国外成品油市场化国家监管经验

纵观国际市场，欧、美、日、韩等发达国家和地区，逐步形成了有效的监管制度和手段，这对我国的成品油行业监管和转型发展具有一定的借鉴意义。

2.1 美国

美国政府的能源监管机构分为国会、联邦政府以及地方政府三个层面，拥有完整的行政监管层级和明确分工；高度重视能源立法，国会分别于2005年和2007年颁布了《2005年能源政策法案》和《2007年能源独立与安全法案》，美国国家环保保护局（EPA）也颁布了具有法律效用的《清洁空气法案》。对成品油行业实行全环节监管，于1994年建立了一套完整的大宗燃油输送/ 终端系统（bulk transfer/terminal system，BT/TS）和申报体系，进口商、调油商、管道运营商、存货商、终端运营商等所有相关人必须在该系统登记，所有商流、物流数据清晰记录，当油品被运出该系统并确定被用作交通燃料时，必须缴纳燃油税。

2.2 欧盟

与美国类似，欧盟在2011年对所有可能用作发动机燃料和供热燃料的应税能源产品建立了一套“消费税转移和控制系统”（excise movement and control system，EMCS），对应税产品在整个供应链的生产、储存、运输和销售环节实行全流程动态监管，目前有超过80000个相关运营方使用EMCS，当油品被销售给体系外的企业或者个人时，对“投放者”征收消费税。

2.3 日本和韩国

日本对用于生产石化产品的成品油类实行严格监管，各项活动全部登记造册，按规定征收挥发油税和轻油税。韩国的《石油事业法》规定，从事炼油和石油进出口的企业必须在产业资源部注册，对于不按规定申报注册或虚假申报的企业处以罚款，甚至刑罚；销售商也必须具备相当于60天销量的成品油储备能力。

3 关于成品油行业监管的措施建议

基于我国成品油行业未来发展方向，结合国外先进经验，笔者认为须从制度层面和操作层面共同努力，并引入社会信用约束，多管齐下，才能更加有效地铲除成品油违法经营行为的滋生土壤，尽快达到国家期望的行业发展效果。

3.1 完善成品油法规标准和管理政策

一是按照法治先行的原则，基于石油石化行业在能源业中的特殊战略地位，从维护和保障成品油市场秩序和能源安全的角度出发，建议尽快制定出台一部系统的《石油天然气法》。专章规范原油、成品油流通市场，对原油、成品油市场准入、定价机制、市场管理、市场监督、专门机构设置、法律责任承担、社会责任等方面做出明确规定。对当前成品油行业普遍存在的偷逃消费税、增值税、企业所得税行为加大刑事打击力度，把目前针对成品油市场制定的管理办法提升到法律高度上来，使成品油市场管理走入法治化轨道。

二是制定完善的政策法规，严格审核成品油经营资质，指导各省出台本地成品油管理办法，提高市场准入门槛，进一步细化明确相关条款，减少模糊描述，增加条款的适用性和严谨性。特别是在加油站网络发展方面，严格执行建设间距标准不得低于“国道、省道每百公里不超过6对，高速公路每百公里不超过2对，城区加油站的服务半径不少于0.9公里”的要求，避免重复建设。

三是通过立法明确各经营主体（包括国有企业和民营企业）的社会责任，确保权责对等，将原油、成品油经营企业履行社会责任尤其是紧张时期保供和依法纳税情况作为其市场准入、行业评价和行为监管的重要标准。

3.2 推动成品油消费税制度改革

在应税范围方面，改变以往单个产品的正列举方式名录，完善成品油消费税税目注释，将应税油品的物理性质、主要成分、关键指标（如密度、体积、辛烷值、倾点、凝点等）进行范围量化，或启动“以原料、装置确定企业应税油品收率”的监管措施，应税范围“由点向面”扩散。在征收标准方面，根据国家战略导向，发挥税收调节作用，优先考虑降低生产成本，并结合国家“双碳”战略节能减排要求，征税标准与不同油品对环境的友好程度挂钩。在征收方式方面，借鉴外国经验，实施“全面应税、减免申请”或“先征后返”的方式，对于未进入燃料用途消费或属于其他应减免领域的油品，由使用方逆向举证，申请减免（类似于个税申报抵扣）。在利益分配方面，逐步实现成品油消费税中央与地方共享，以提高“放管服”政策下地方政府监管积极性。回顾历史，成品油消费税的前身是由1994—2006年汽油、柴油税目消费税和2009年之前的养路费共同构成的，在现行的中央对地方“成品油税费改革一般性转移支付”和“成品油税费改革税收返还”中，实际上已将成品油消费税作为地方财政的组成部分，中央与地方共享符合历史沿袭。

3.3 加快信息化监管体系建设

据不完全统计，目前国内现有炼厂170余家、加油站网点11.2万座，贸易商3000余个，行业参与主体多，监管难度大，迫切需要信息化手段支撑监管需要。当前利用信息化手段对资金、票据的监管技术日趋成熟，2019年国家税务总局成立了税收大数据和风险管理局；2021年1月国家税务总局发布公告，进一步明确了金税四期的功能部署，与中国人民银行信息联网，资金管控更加严格。但在运输环节的监管尚存在漏洞，运营车辆游离于系统之外，导致物流与资金流、发票流存在脱节。因此，建议在短期内重点做好对炼厂生产端和加油站消费端的信息流监控，特别是加快加油站信息数据采集平台建设，打破“零售商不开发票、消费者不要发票”的共谋逃税，准确掌握应税基数。后续随着交通领域路网信息化逐步完善，对危化品车辆识别、管控将更加严格，最终必将实现油品从生产端到销售端的全环节三流合一。

3.4 完善社会征信体系建设

市场经济是立足诚信的法治经济，诚信是市场经济正常运行的基础，是市场经济发展的动力和源泉。在国外的管理实践中，无论是信息化建设较为完善的欧美国家，还是管理方式相对传统的日韩，抑或是高度市场化、几乎没有制度性门槛的新加坡，均十分重视征信体系建设，有着较高的行业自律。因此，基于大数据技术，对行业参与者的信用资源进行系统性收集、集中汇总和开放型开发利用，实现信息充分共享，实施诚信分类监管和“黑名单”机制，发挥公众监督作用，促进行业自律，能够有效节省监管资源，提高管理效率。