□ 黄月梅

作为综合运输体系的重要组成部分，道路旅客运输是保障人民群众便捷出行的基础性服务行业。随着经济社会发展，人们出行方式多样化，道路旅客运输企业面临严重挑战。对此，笔者结合现状分析存在的问题，并提出相关建议。

一、道路旅客运输企业现状

1. 从市场主体来看

截至2020 年底，全国共有道路旅客运输企业业户2.9 万户，同比减少9.0%。其中，企业经营业户1.2 万户，同比增长1.5%；个体运输户1.7 万户，同比减少14.9%，企业经营业户所占比重逐步增长。

2. 从业务类型来看

截至2020 年底，全国共有班车客运经营业户2.5万户，同比减少11.0%；旅客客运业户2 406 户，同比增加3.8%；包车客运经营业户4 554 户，同比增加15.7%。

3. 从线路数量来看

截至2020 年底，全国客运班线条数15.3 万条，年平均日发班次91.1 万次/日。从线路类别来看，一类客运班线11 788 条，年平均日发班次32 844 次/日；二类客运班线31 245 条，年平均日发班次98 091 次/日；三类客运班线22 504条，年平均日发班次135 060次/日；四类客运班线86 978 条，年平均日发班次645 014次/日。道路旅客运输的经营范围主要以县内客运为主。从运力规模来看，2020 年全国道路营运客车总量为61.3 万辆，客位数1 840.9 万个，平均客位数30.1个/辆，道路旅客运车辆数和客位数在近5 年呈现出连年下降的趋势。

4. 从客运量结构来看

2020 年全国营运性客运车辆完成道路旅客运输量68.9 亿人、旅客周转量4 641 亿人公里，铁路完成旅客运输量22.03 亿人次、旅客周转量8 266.19 亿人公里，民航完成旅客运输量6.6 亿人次、旅客周转量11 705.12 亿人公里，道路旅客运输量和旅客周转量在综合运输体系中所占比例分别为71.3%和24.1%。道路旅客运输虽然继续发挥着主体性作用，但无论是所占比例还是绝对运量都呈现逐年下降的态势，道路旅客运输的市场份额正在被铁路和民航挤压、替代。

二、存在的主要问题

1. 班车客运持续萎缩

（1）运输结构发生变化，随着高铁快速发展和网络不断完善，民航支线航班加密、票价平民化，加之卧铺客车停产停用、凌晨2－5 时停车休息等行业严格管控政策，中长途客运班车基本处于减班停运状态。

（2）由于网约车、顺风车、私家车迅猛发展以及“黑车”冲击，相当数量中短途客源大幅下降。

（3）经济效益下滑明显，受客流下降和运距缩短的影响，尤其是受新冠肺炎疫情影响尤为严重。以辽宁省为例，2021 年班车企业根据市场需要恢复营运比例不到80%，平均单车实载率20%左右。同时，随着企业人力、燃油、过路过桥费等成本上升，进一步加剧了企业经营效益下滑。

面对变化的市场经营环境和个性化的出行需求，面对新兴业态和传统业态融合发展，道路客运企业创新发展意识不强、应对策略不足，存在严重的“等、靠、要”思想，新技术应用、新型人才招录和企业家精神培育等方面亟待破题。

2. 旅游包车矛盾凸显

（1）可持续发展能力不足，旅游包车多以民营企业为主，成立时间相对较晚，相比班车客运管理基础薄弱，且广泛采取承包经营，存在“以包代管、包而不管”现象，企业转型升级意识不强。特别是辽宁省旅游季节性强，看似旅游包车实则以市内通勤为主，受疫情等诸多因素影响，企业通勤需求明显减少，旅游运输业务锐减，公司化经营企业压力更大，市场供大于求，恶性竞价严重，市场矛盾突出。

（2）行业监管难度较大，旅游市场开放性较强，旅游包车客运流动性强、经营点多、线路不确定，相比班线客运监管难度更大，异地经营问题时有发生，存在异地经营、超越许可事项等违规经营行为，尤其是部分车辆在春运期间远赴江苏、云南、四川、贵州等地从事异地经营。部门协同监管机制仍需完善，各地交通、公安、旅游等部门针对旅游市场问题经常开展专项整治行动，但部门间协同治理体系、信息共享机制、融合发展深层次政策相对不足。

3. 农村客运不容乐观

（1）受私家车骤增、农村常驻人口外流、经营成本上升等因素影响，加之地方政府对于农村客运发展的扶持政策与资金投入严重不足，70%以上的线路和车辆处于盈转亏或亏损运营状态。

（2）扶持政策不足，农村客运线路多以个体经营和承包经营方式为主，整合线路难度大、成本高，区域经济发展不平衡，农客经营方式单一，有效供给不足，农村客运服务质量难以提升。

（3）安全服务意识薄弱，部分农村公路坡陡、弯急、路面狭窄，通行条件较差，影响农村客运班车安全运行，加之农村地广人稀，班线点多线长面广，私家车、小型面包车非法营运现象严重扰乱农村客运市场秩序，在执法人员人力有限的现状下，农村客运安全生产监管压力较大。

4. 客运站经营举步维艰

随着班车客运萎缩、客流减少，客运站的客票代理费和站务费等主营收入锐减，行包运输、小件快递、店铺出租等副业收入大幅下降，运营成本负担重，转型升级乏力，绝大部分客运站处于入不敷出、长期拖欠票款的状态，存在不稳定因素。全国绝大部分客运站属于国有企业，源头监管特别是“三不进站、六不出站”存在落实不到位的现象，驻站执法人员监管、处罚力度十分有限。

5. 生产安全形势严峻

（1）企业主体责任落实不到位，少数企业法人思想上对安全生产不重视，当“甩手掌柜”，加之规模效益差、安全投入不足，现代化管理能力偏低，安全培训时效不明显。驾驶员安全意识不强，文化素质相对薄弱，法律法规、标准规范执行能力有待提高。

（2）客运行业深层次矛盾凸显。目前，道路客运行业进入转型升级发展、产业结构调整、新旧动能转换的过渡阶段，出现了发展性和结构性问题，如经济效益下滑导致恶性竞争和违规违法营运问题、客运企业与经营者承包经营问题、残疾人车和私家车非法营运问题、法人欠债携款出逃遗留车辆脱管问题等等，客运经营者及相关利害关系人甚至无关人员到各级交通运输、信访部门闹访、缠访、无理访和法律诉讼时有发生。

（3）动态监管问题较为突出。从重点营运车辆联网联控平台系统监控数据来看，属地客运企业监管责任以及客运企业车辆实时动态监控责任落实不到位，监控人员系统操作不规范，驾驶员超速、疲劳驾驶等行为居高不下。

三、下一步努力方向

1. 着力提升客运服务保障能力

（1）推动“四好农村路”运营好高质量发展。坚决贯彻落实国家和辽宁省关于“四好农村路”高质量发展系列部署要求，以省政府文件形式明确地方政府主体责任，将建制村通客车工作纳入政府年度考核范围，实行地方财政兜底政策，坚决防止农村客运“通返不通”。推动农村客运公交化改造纳入公交管理，享受与城市公交同等政策红利，实现农村客运发展从“行业主导”向“政府主导”转变。

（2）推动城乡客运一体化发展。坚持“因地制宜、一地一策”的原则，创新农村客运运营组织模式，引导各地在具备条件的线路上进行公交化改造，采取城市公交延伸、农村客运公交化运营、农村客运班线、区域经营、预约响应等运营组织模式，依托乡镇综合服务站，积极探索农村客运与农村物流、旅游、邮政、供销等融合发展。

（3）推进综合运输协调发展。加快形成与其他运输方式合理布局、衔接顺畅、优势互补、统筹协调的综合客运服务体系，推进跨运输方式的客运联程系统建设，统筹运输方式间运力、班次对接，鼓励开通公铁、空巴等联程运输服务，支持企业提供旅客联程、往返、异地出行票务服务，推动实现旅客出行一次购票、无缝衔接、全程服务，不断提升综合运输服务水平和能力。同时，引导客运企业转变观念，研究客运市场需求，调整运输组织结构和方式，为社会提供便利化、个性化等出行服务。

2. 积极推动运输旅游融合发展

（1）加强部门运游信息共享。打破信息孤岛，强化信息整合，加快建立跨部门、跨区域、多层级的信息共享协调联动机制，促进企业、车辆、驾驶员等信息与旅行社、导游、旅游景区等信息共享，严厉打击“黑车”“黑社”“黑导”，实现“正规车”“正规社”“正规导”规范服务模式。

（2）丰富线上运游融合产品。立足游客需求，结合辽宁省特点，推动“站运游”一体化，积极打造“门票+车票”“车票+门票+酒店”“车票+酒店”等“一站式”旅游客运产品，为游客提供个性化、多元化的便捷出行服务。

（3）完善线下运游融合服务网络。鼓励客运企业向景区延伸客运班线、加密班次，培育乡村旅游客运线路。鼓励在客运站增加旅游集散、旅游咨询功能，拓展地接旅游服务，借鉴安徽黄山、广西阳朔等地经验做法，加快集散中心与景区的“无缝衔接”。

3. 持续抓好道路客运安全管理

（1）落实企业主体责任。督促客运企业严格执行国家和辽宁省有关法律法规规定，加强安全生产制度建设，加大安全生产资金投入力度，落实全员安全生产责任制。鼓励引导企业按照共享和创新理念，通过专业、委托第三方等方式，加强从业人员培训教育，加强两类人员考核，不断提升从业人员安全意识和应急能力。

（2）加强客运站源头安全管理。督促各地客运站严格执行《汽车客运站安全管理规范》，严格落实“三不进站、六不出站”制度，建立健全安全生产责任体系，严把进站、出站、车辆安全例检、实名制管理等关键环节，推动服务规范化管理和客运站安全生产主体责任落实。鼓励引导客运站实施国有企业改革，通过裁员减负、“站运游”融合发展等创新模式，推动客运站在公益性和可持续性上平衡发展。

（3）推动安全管理科技手段应用。遵循“企业监控、政府监管、联网联控”的原则，鼓励引导中小微企业加入第三方动态监控平台。积极推进智能视频监控报警技术在道路客运领域的推广应用，推动全省农村客车安全预警装备安装任务完成并有效应用，实现道路客运的人防、物防、技防水平有较大提升，助力全省道路运输系统平安交通建设。

4. 加快推进行业治理体系建设

（1）完善客运行业监管体系。紧密结合全省事业单位和交通运输综合执法改革形势任务需要，督促指导各地尽快明晰交通运输主管部门、交通执法队和事业单位中心的工作职责、范围、界限等，按照“谁主管、谁负责，谁审批、谁负责”的原则，确保行政审批和事中事后监管责任落实到位。

（2）强化部门协同联动机制。积极推动与公安、旅游、市场监管等多部门联合执法、证据移交采信等协同联动机制，建立完善车辆车籍地与违法行为发生地信息抄报、备案、联合惩处机制，联合整治无证经营、不按照许可事项经营等违法违规行为。

（3）推动非营运协同治理机制。对于取得工商营业执照但未办理道路运输许可的业户，商请市场监管部门在企业换发营业执照时剔除道路客运经营范围。对于存量非营业性大客车，联合公安、应急部门建立“黑名单”，严禁从事营业性运输，引导符合条件有意愿从事客运经营的车辆办理《道路运输证》；对于新增非营业性大客车，联合公安部门建立联合审批制度，从源头上解决车辆使用性质和经营性质不一致问题。

（4）发挥社会公众监督作用。充分发挥行业协会桥梁纽带作用，及时了解行业动态和企业诉求。发动人民群众的力量，鼓励社会公众尤其是广大乘客积极参与客运行业治理和市场监督，畅通投诉举报渠道，加大投诉处理力度，营造共治共享、齐抓共管的良好发展局面。