●王金秀 张 亮

中国预算制度最大的特色是坚持党的领导，以政领财、以财辅政。21世纪初，我国创新预算绩效管理与绩效评价制度，重构了中国特色的预算管理体系机制。党的十八届三中全会将现代财政制度确立为国家治理的基础和重要支柱，我国步入全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的新时代。党的十九大报告明确提出了全面实施绩效管理战略部署，此后，我国预算绩效评价工作在实践中不断改革发展，发挥其应有职能，为保障国家重大战略部署落实、推动财政资金使用效益提高发挥了重要作用，同时也面临着诸多现实挑战。本文拟回顾党的十九大以来我国预算绩效评价工作，立足于现阶段预算绩效评价工作取得的成就，着眼于当前绩效评价工作面临的挑战，展望未来绩效评价发展的方向，探索我国在新的发展阶段如何继往开来、承前启后，不断创新、突破难题，寻求推进预算绩效评价工作全面提质增效、升级扩面的途径。

一、党的十九大以来基本建立全面预算绩效评价机制

（一）推动绩效评价制度建设，逐步建立健全预算绩效评价法规体系

党的十九大以来，中共中央、国务院确立了全面实施预算绩效管理和绩效评价的重大部署及发展要求。党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，由此，2018年中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，为我国绩效评价工作不断发展奠定了制度基础。2020年8月正式实施的《中华人民共和国预算法实施条例》明确了预算绩效管理体制，界定了财政、部门和单位之间预算绩效评价的权责定位，明确了预算绩效评价的定义及要求。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出了新阶段加强预算绩效管理和绩效评价的措施，这些顶层设计的制度安排为我国预算绩效制度改革和创新指明了新方向，结合当前预算绩效管理和绩效评价工作的现实情况出台了一系列有针对性的新举措。

近年来，财政部越来越重视预算绩效评价工作制度建设，不断加强相关制度建设，健全绩效评价工作操作性法规体系，从不同层面规范绩效评价。一是修订完善普适性绩效评价制度办法。2020年，财政部出台《项目支出绩效评价管理办法》，明确了绩效评价的概念、使用规范、政策依据、评价范围等，规范了评价指标、评价结果处理以及第三方机构合作等管理办法，相较于之前的管理办法在内容上覆盖面更广，可操作性更强，使财政支出绩效评价行为更加规范，也更有利于建立科学合理的绩效评价管理体系。2021年财政部发布了《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》，明确核心绩效目标和指标的构成、设置要求，为地方进一步规范项目绩效评价提供示范。二是先后制定专门领域的绩效评价办法。2017年9月，在党的十九大召开前夕，财政部发布新修订的《财政专项扶贫资金绩效评价办法》，调整优化了绩效评价指标，有效促进党的十九大提出的精准扶贫、脱贫攻坚、全面建设小康社会等重大战略决策落实；2018年国务院办公厅转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委联合印发的《扶贫项目资金绩效管理办法》；2020年财政部出台《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》；2021年财政部制定并发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，分别统一规范了PPP和地方专项债项目绩效评价体系和机制的构建；此外，财政部还发布了新修订的《商业银行绩效评价办法》，调整了绩效评价指标体系及其权重、优化商业银行绩效评价体系，等等，这些专门领域适用的绩效评价规范相对而言比普适性绩效评价制度更加具有针对性、实用性，同时也是对普适性绩效评价制度办法的贯彻落实。

在党中央、国务院有关精神指引和全国统一制度规范之下，各地区、部门因地制宜地修订和出台了相关政策文件，内容或主题涵盖事前绩效评价、部门绩效评价、绩效自评、评价指标、评价结果应用等，比如，《广东省省级财政预算绩效目标管理办法（试行）》（粤财绩〔2019〕11号）；北京市财政局新修订发布《北京市市级财政支出事前绩效评估管理办法》(京财绩效〔2021〕1837号)，等等。许多部门、单位依托上位的法规制度逐步完善绩效评价操作规程，建立绩效评价标准体系，为预算绩效管理和绩效评价提供了依据和衡量标准，进一步健全了绩效评价相关法律法规，明确界定了绩效评价各部门的职责，为开展绩效评价工作提供了制度保障，提高了绩效评价约束力。

此外，为了规范第三方机构预算绩效评价活动，2021年财政部相继发布了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，分别从委托方和受托方统一规范了第三方机构绩效评价的执业行为，健全了第三方机构开展绩效评价工作的执业规范，监督、控制并促进第三方机构绩效评价质量的提升。

（二）内外部评价方式结合，不断推进绩效管理升级扩围

早期我国预算绩效评价的对象主要是对一般公共预算项目支出开展事后绩效评价。党的十九大以来，我国采取多种绩效方式，以提高质效为导向，不断扩大绩效评价范围，推动绩效评价扩面升级，不断推进从项目绩效评价向部门整体以及政策性绩效评价，形成由政府预算、部门预算、单位预算和项目预算组成的全方位绩效评价体系；同时，许多地方的绩效评价内容从一般公共预算扩大到“四本预算”账本，并进一步涵盖政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等，在绩效评价范围上实现全覆盖。在预算环节方面，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“要建立重大政策和项目的事前绩效评估机制。”北京自2010年起先行推进重点项目事前绩效评估，广东、山东、昆明等许多省市大力推进重大政策和项目的事前绩效评估机制，形成事前绩效评估、事中绩效监控和事后绩效评价的全过程绩效评价机制。

绩效评价方式包括内部评价和外部评价，内部评价即为自评，外部评价则包括上级主管单位、财政部门以及第三方受托开展的绩效评价。我国预算绩效评价采取不同评价方式相结合的形式，坚持以自评为基础，实行部门和财政重点评价，推进第三方绩效评价提质增效。以2020年为例，全国范围内开展自评项目涉及财政资金预算达2.6万亿元，评价对象为中央本级项目和73项转移支付项目，对28个省份的14.34万个扶贫项目进行绩效自评；同时，加强绩效自评管理，改进绩效评价质量，通过对绩效评价结果开展复查，找出存在的问题，并约谈存在问题的预算单位，有力地提高了绩效评价的质量。针对部门评价结果加强抽查复核，在2020年总共对460个项目进行了部门评价，并从中抽选了16家如水利部等进行了评价复核，且将评价结果与预算拨付相挂钩，以提升评价结果约束力。由此可见，积极开展绩效自评及复查工作，发现并整改问题，能够减少绩效资金的浪费损失，切实提高财政资金的使用效益。

（三）保障重大决策部署贯彻落实，有效利用财政资金保民生促发展

在当前国内外形势复杂，人类面临百年未变之大变局的非常时期，国家重大战略决策部署、重点政策具有压舱石的作用，因此，我国现阶段全面实施预算绩效管理、开展预算绩效评价的重要职能就是要保障国家重大战略决策部署重点政策的有效贯彻落实。

党的十九大以来，我国预算绩效评价工作始终围绕党和国家的重大决策展开，着力保障国家重大战略部署的实施，不仅大力推进全面建成小康社会，助力打赢脱贫攻坚战，打好“三大攻坚战”等，同时也为我国进一步深化供给侧结构性改革，打赢新冠肺炎防疫战，落实“六稳六保”、政府节支裕民、以政府“过紧日子”换取民众“好日子”等政策要求提供了保障，推进保民生促发展、高质量发展目标的实现。围绕以上中心工作，各级政府对重点民生项目和重大民生工程等积极开展绩效评价工作。2017年中央对2015—2016年度的财政扶贫资金实施了最大规模的专项检查，涉及扶贫金额达484.5亿元。2018年，为对扶贫资金实施全过程管理，财政部成立了“财政扶贫资金动态监控平台”，及时对资金使用情况进行预警及监督。2019年，北京、天津等27个财政厅开展重点项目绩效评价，金额达8882.82亿元，且在广东、福建、海南等地开展政府债务、投资基金及部门整体绩效评价。在2020年，加大了对涉及37个金额达3800亿元的重点领域、重点保障项目的绩效评价，如公共卫生服务保障资金、中小企业发展资金等。特别是新冠肺炎疫情爆发以来，我国将抗疫复产并举、为民生兜底，并专文印发《财政部关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》。绩效评价工作倒逼项目单位不断改善工作流程，提高项目资金的使用效率，并将资金拨付与绩效评价结果相挂钩，使项目单位更加重视资金的使用，将资金监管落到实处，以确保财政资金更好、更快、更高效地使用到民生领域和重点发展领域，推进各方面积极有效地开展抗疫情保复工复产复商复学等活动。

二、当前预算绩效评价工作面临的挑战

党的十九大以来，在党的领导下，以政府为主导、财政部门组织布置、部门和单位为主责组织实施、社会中介参与，形成了多元化治理的预算绩效管理与绩效评价机制，基本建立起了全面预算绩效评价体系，不断优化花钱问效的预算绩效管理体制机制取得显著的成效，与此同时，我国预算绩效评价工作也面临着一定的困境和挑战。

（一）绩效评价标准难确定，影响评价结论的客观性

绩效标准难确定主要体现在绩效指标上。首先在内容上，以何为标准，对于同一个项目，可以设立多种不同的指标，如果没有统一的标准，依据不同的指标，评价出来的结果也就不客观。如在全国范围内广东省、安徽省等地都有自己的绩效指标库，同样的项目评价出来的结果也会不一样。其次在绩效指标的考核标准上，指标建立后，评价标准是多少，如共性指标框架下的个性指标如何设立，确定的核心指标是否有明确的标准等，个性指标的衡量结果如何进行判断，其依据是什么，这些都是在指标设置时要考虑的问题。如果缺乏科学合理的绩效评价标准，绩效评价结论难免主观随意，影响绩效评价的客观性和可信性。

（二）绩效评价程序有待规范，评价质量有待提高

绩效自评的重点在于评价对象的自我约束，但在实际评价工作中，不少部门和单位存在自评打高分现象，评价中并不关注绩效目标值的实际完成度，甚至为了获取高分，存在在评价项目中“控分”，也就是先给出总分，再去选择性扣分。同时，自评项目较多，如抗疫国债项目绩效自评，涉及范围广、链条长，且缺乏相应的监督，导致评价效果较差。

第三方机构绩效评价存在的问题，首先是制约因素多，评价的独立性较差，在评价过程中许多方面依赖于委托方和评价对象，如材料收集、资金来源等都受限于对方。其次是评价人员水平参差不齐，评价机构不专业，进入门槛低。很多第三方评价机构都不是专业人员，并未专职从事绩效评价工作。如科研院所等人员侧重于理论评价，事务所等人员侧重于财务上的资金合规合法审核，很难把握绩效评价的实质与核心。

（三）评价结果应用较难，相关配套措施尚未健全

要想推动预算绩效“提质增效”，就必须做好预算绩效评价结果应用。当前无论是自评还是第三方机构绩效评价给出的绩效报告质量普遍一般，加大了评价结果应用的难度。同时，缺乏有效的问责监督机制，仅依靠财政部门的抽查，且对相关责任人也无直接的追查机制，相关配套制度尚不健全，多方协同动态追踪机制尚未建立，也是绩效评价结果应用难度大的原因之一。《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出“健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用”，从制度方面为绩效评价结果的应用提供了保障和规范。同年，湖北省荆州市将事前绩效评价结果应用于项目绩效库建设，由专家对项目进行打分评审，评审分数低或者未经评审的项目直接淘汰掉。2019年，广西壮族自治区将评价结果与预算安排挂钩，使得相较于2018年部门预算减少2996万元，通过有效地运用绩效评价结果，起到了一定的约束作用。

三、我国预算绩效评价工作的未来展望

（一）强化顶层设计，进一步健全绩效评价法规制度体系

1、充分发挥绩效评价提高政策效能的作用。绩效评价要重点聚焦党中央、国务院的重大战略部署，评估重大战略项目的实施效果，并根据评估结果有针对性地完善相应的政策目标，对于不符合既定目标的评价结果予以约束，不断提升政府的服务职能。

2、抓紧构建绩效评价标准体系。根据中发2018年34号文要求，绩效指标不但需要构建共性指标，还需要分行业、分层次、分领域构建个性指标。绩效评价需要绩效指标来衡量，资金的使用效果需要通过绩效指标来量化，没有标准的绩效评价体系，很难获取绩效评价的公信力。由于评价对象的差别各异，跨行业跨区域标准不一，由此建立相应的绩效评价标准迫在眉睫。建立健全绩效评价标准，首先，需要建立个性标准，针对不同行业不同领域构建动态的、可进可退的绩效指标库；其次，需要构建共性标准。在个性标准的基础上，建立能涵盖多项支出的绩效评价指标框架；最后，需要推广大众标准。对于很多事关民生的重大项目绩效评价，需要更多的社会大众参与进来，如人大代表、政协委员等，而不仅仅是专家和政府部门。

（二）突出评价重点，推动绩效评价提质扩面

1、积极推动重点项目重大决策政策事前绩效评价工作。通过事前对项目进行评估，以结果为导向，根据结果的可行性和评估的可用性，确定重点评价项目的合理性。在绩效评价中，给予绩效评价对象过程指导，重视反馈意见，逐步优化绩效评价工作机制；在绩效评价后，进行质量管控，对评价项目结果进行复核。同时，在评价方法上进行创新，运用大数据等分析方法增加绩效评价工作的科学性。在绩效评价范围上，积极探索扩张绩效评价覆盖面，如加强对PPP项目、政府投资基金等的绩效评价。

2、加强对扶贫资金、抗疫资金等项目组织绩效评价。以点带面，根据实际情况，有针对性地对重大绩效项目进行抽检。对于评价质量不高、效率难以保证的项目重点关照，从评价方法、评价流程上寻找改进空间，此外，还通过整合评价各方资源，落实主体责任、加强人才培养、保障制度建设等方面，促进绩效评价服务供给侧改革，提升绩效评价质量。

3、积极做好绩效评价重点项目监控。除了要做好部门日常监控，同时也要做好财政重点项目监控，对所有项目从预算编制到执行，再到绩效目标的实现，对整个流程实行监控评价，并对偏差漏洞进行纠正。

（三）自评和第三方评价齐抓共管，不断优化绩效评价方式

1、加大抽查和公开力度，提高绩效自评工作质量。一是需要加大绩效自评抽查复核力度。对绩效自评进行抽查复核，抽查复核人员由财政部门、第三方机构等组成，并将复核结果进行通报，避免自评结果“形式主义”，以提升绩效自评质量。二是加强绩效自评结果应用。为提高绩效自评结果的约束力，需要将自评结果质量与预算拨付相挂钩。对自评结果目标完成度低的部门和项目予以纠正，纠正过程体现在第二年的预算拨付中。三是加大自评结果的公开力度。督促将项目绩效自评结果和重点绩效评价报告经由人大向社会公开。尤其是围绕“全面建成小康社会”、打好“三大攻坚战”等重点领域项目的自评报告予以公开。

2、发挥第三方机构在评价中的作用。一是做好顶层协调，完善第三方机构参与预算绩效评价机制。党的十九大以来，陆续出台了不少有关第三方机构绩效评价的规章制度，这对绩效评价的发展起着积极作用。为做好全方位、全过程、全覆盖财政支出的绩效评价制度，需要将绩效评价工作凝聚为一个整体，将第三方机构纳入绩效评价体系，从年度、中期等不同周期为绩效评价工作做好安排。二是需要第三方机构保持独立性。首先是保持第三方机构在绩效评价中的独立性。从法律上讲，可以从《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》中找到独立性的依据。其次是资金上的独立性。“谁委托谁负责”，资金来源掌握在委托方，这导致第三方机构绩效评价的独立性受到严重的削弱，因此，建议建立独立的资金池，使委托方与资金分离，保证第三方机构在绩效评价过程中保持客观独立。三是加快第三方自身的素质建设。首先是提升第三方评价人员的准入门槛，需要具备评审资格、拥有专业能力的人才能开展评审工作，建立能力资格认证制度，如政府可以组织绩效评价师认证等。其次，需要不断完善第三方机构评审细则，尤其是在地方层面，不断加强完善相关法规准则，在实际评审中以此为操作规范，保障第三方机构绩效评价客观、科学开展。

（四）拓宽绩效评价应用范围，推动绩效评价水平提升

有效发挥绩效评价的作用在于强化绩效评价的结果应用，因此，需要在提高预算绩效评价质量的基础上，有效运用绩效评价结果。

1、健全绩效评价结果公开机制。公开绩效评价结果，增强财政资金使用的透明度，使财政资金绩效接受社会公众的监督，社会公众可以通过被评价方的官方网站、社交媒体等进行监督审查。

2、重视绩效评价结果的反馈，将评价结果多方应用。绩效评价结果的反馈渠道需要多方协同，在绩效评价完成后，不仅仅只关注评价的结果，也应该重视评价的全过程，收集信息，寻找绩效评价中出现的问题，及时反馈并化解。同时，根据绩效评价的反馈结果，落实绩效评价的奖惩机制，将其与预算拨付挂钩、与政府部门绩效考核挂钩，通过问责强化责任落实。

3、推动绩效评价结果全过程应用。主要是对项目支出绩效评价结果的应用，从绩效目标的设立审核到项目运营的执行监控再到绩效的事后评价等，将评价结果与新项目挂钩，并根据结果调整预算，做到全过程应用。