文/杨妍春（镇江市公路事业发展中心）

党的十九大报告提出的“交通强国”发展战略，开启了新时期全国公路事业发展的新征程。2017年全国全年完成公路建设投资比上年增长18.2%，共完成21253.33亿元。其中，高速公路建设投资增长12.4%，共完成9257.86亿元；普通国省道建设投资增长19.5%，共完成7264.14亿元；农村公路建设投资增长29.3%，共完成4731.33亿元，新改建农村公路28.97万公里。据交通运输部统计数据显示，公路建设投资额呈逐年递增趋势。

一、镇江公路发展的基本情况

（一）“十二五”期间镇江公路的发展状况

1.投资完成情况

与“十一五”末的 2010年对比，“十二五”期间镇江公路总里程增长了4.7%，普通国省干线线路由10条增加至12条，一级公路比重由9.7%增至10.8%，新增116.621公里，一级及高速公路的里程比重由11.8%增至13.3%，密度达到每百平方公里占有25公里，位列全省第三，基本建成了较为完善的国省干线公路网和惠民利民服务高效便捷的农村公路网络。

2.资金来源情况

“十二五”期间镇江普通国省干线建设累计投入约110亿元。普通公路建设基本采用省地共建原则，建设资金的主要来源包括省补资金、市县财政性资金。省补资金主要来源于车购税、燃油税和银行贷款，地方资金主要是财政直接投入、事业单位和企业融资平台债务资金。

3.融资现状分析

（1）国家税收政策缩减公路建设资金来源

受宏观环境影响，从中央层面看，两税（车购税和燃油税）征收规模在逐年降低，转移支付地方支出规模在压缩；从地方层面看，在国家减税降费大政策影响下，地方财政收入增幅减小，市县级财政投入交通建设的一般预算资金严重不足，远远低于普通公路的建设需要。2009年开始的税费制度改革也对公路建设和维护资金来源产生了严重的影响。同时，由于国家逐步取消政府还贷的二级公路收费权，更加重了普通公路建设资金短缺的问题。

（2）补助标准低，筹资压力大

近年来，由于土地、资源、环境等瓶颈制约进一步加剧，普通公路建设成本快速增长，在部省补助标准不变的情况下，地方自筹资金比例和总量均不断增大。根据《关于印发江苏省普通国省道和农村公路建设省级补助标准的通知》（苏交共〔2011〕37号），江苏省补助标准为一级公路补助700万元/公里，二级公路补助350万元/公里。补助标准相对偏低，市县政府自筹资金压力较大，资金缺口难以弥补。

（3）融资渠道单一，债务风险加大

根据调查显示，“十二五”期间全省各交通行政事业单位的融资方式无疑是以间接融资为主，镇江市也以间接融资为主。而融资平台虽然也在积极利用各种直接融资手段，但真正采用直接融资方式的却十分有限，仍然是以间接融资占据主导地位。

无论是交通行政事业单位还是各级交通投融资平台，在以间接融资占主导的融资模式中，其中又以商业银行贷款的间接融资手段为主；根据调查，无论是交通行政事业单位还是各级交通投融资平台，银行贷款的间接融资额占资金来源比例约50%以上，且存在日益增加的趋势，这一方面降低了融资渠道的多样性，另一方面也增加了还款压力，给地方政府财政带来了较大的压力。

（二）“十三五”期间镇江公路投资计划

1.建设规划

交通强国，公路先行。“十三五”镇江规划积极培育“跨江发展、沟通南北、连贯东西”的公路枢纽地位，提升对内对外通达能力。加强对外公路通道建设，完善“三横四纵”的高速公路网体系。强化区域协调和城乡统筹，全面建成市区到辖市的快速通道。实施农村公路提档升级工程，推进向新型农村经济结点、乡村旅游节点延伸，全面提升通行能力和效率。

2.资金需求

“十三五”时期普通国省干线新建及改造工程计划投资147.9亿元，计划建成通车约287.5km。其中，“十二五”续建项目4项，剩余投资约13.1亿元。“十三五”期间新开工项目13项，建设里程242.6km，总投资约134.8亿元。

3.资金供需分析

根据2011年《江苏省普通国省道和农村公路建设省级补助标准》，测算“十三五”期间全市公路建设省补资金共计17.74万元。从“十三五”前两年投资情况来看，“十三五”后三年现有规划内公路建设总投资任务104亿。从资金来源上看，现行规划内后三年的公路建设任务总投资中，预计可通过中央车购税解决13亿元，省补资金补助约10.6亿元，剩余资金需要通过地方财政一般预算和其他渠道筹集。考虑到交通强国战略的提出，十三五规划或面临较大中期调整，后三年实际投资任务可能大于计划数，资金筹集任务压力较大。

在不计存量债务的情况下，“十三五”期间，镇江市普通国省干线公路建设资金来源中央车购税13亿元，省补资金17.74亿元，还需地方自筹资金117.16亿元。

二、“十三五”期间普通公路建设的融资困境

过去，我国地方政府融资体制不健全，机制不完善。近年来，地方政府融资政策环境发生了很大变化，大量法规和政策文件相继出台，强调法律规范、疏堵结合和风险防控，对于地方政府融资的规范健康发展起到了积极的作用。2014年8月，全国人大通过了新《预算法》，对地方政府债务融资作出限制性的规定，明确了地方政府举债主体、举债规模、举债方式、债务资金用途等内容。2017年以来，财政部先后下发了财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号、财金〔2018〕23号等文件，对地方政府融资平台、PPP、政府购买服务等融资途径提出了严格要求。但不可否认的是，就交通基础设施建设本身而言，无法绕开资金投入成本巨大、投资回收期漫长两大显性问题。财政部这一系列文件的颁布与实施对镇江交通行业的融资工作带来了较大的冲击，新增交通建设规划所需资金的筹资问题面临着严峻的挑战：

（一）原有融资平台受限

地方融资平台公司一直承担着地方基础设施建设融资的重要任务，被视为地方政府举债的“温床”，因此，受新政策直接冲击最大的是地方政府所设立的融资平台。在当前及未来相当长的一段时间里，我国交通运输基础设施建设任务依然繁重，资金缺额庞大；而原有的交通投融资平台融资方式已无可持续发展能力。融资平台政府融资职能被剥离，以政府财政、政府债券为主的投融资模式也不能完全适用与交通基础设施建设新常态下的转型发展需求，资金供需矛盾日益突出。

（二）地方财政投入不足

地方财力增长放缓甚至负增长，政府投资已呈现不足的态势。受多种因素影响，地方财政收入来源减少，税收收入增长缓慢，甚至出现负增长，市县政府交通投资力不足、依赖省一级相关专项补助现象普遍存在。目前，交通基础设施建设项目方面的投资仅能以省级政府资金和国企投资为主，还没形成新型多元化的投资方式、模式与途径。同时，由于土地、人力和原材料价格上升以及政府还贷能力不足、社会效益大于经济效益等主要原因，部分交通基础设施建设项目经济效益并不能得到很好的体现，导致建设成本增加和边际收益大幅降低，市县政府一般都存在着后期融资能力减弱，合规资金来源贫乏等方面的问题。

（三）社会资本承担公共投资能力不足

因交通基础设施投资中的非生产性资金支出比例较为突出、投资投入/产出比明显降低、社会资金回报成效不高等客观因素，社会资本目前很多都处于观望态度，投资信心和积极性暂时不高，基于完全市场化的交通基础设施建设投融资工作的开展还相对比较困难。

三、新形势下融资模式的探索

针对上述问题，为保障“十三五”我市公路建设计划的实现，化解公路建设中的融资困境，现提出如下建议：

（一）争取财政支持力度，完善政府债券制度

增加中央财政资金投入。由于普通公路属于纯公益性公路建设项目，中央政府应加大对普通公路建设和养护的投资力度。在进一步推进税制改革的进程中，中央还需要承担更多的权责，在已有的税制结构中，争取更多的资金用于普通公路基础设施建设，应借鉴外国的经验，扩大公路建设专项税的范围。逐渐增加财政资金的投资比重，减少银行贷款资金的比重，保障普通公路的公益性。同时，增加地方政府资金投入，一方面应进一步推进税制改革，提高中央对地方转移支付的比例，保证地方财政有稳定的资金来源。另一方面，地方政府应创新制度和政策，扩大普通公路的建设资金来源。充分利用地方所有的普通公路经济带的经济资源，设立公路建设专项资金。同时可以考虑发行政府债券，用于普通公路建设。目前，省级政府可自主发行专项债券和一般债券。对于无收益的普通国省干线建设，所需资金可通过发行一般债券来筹集。地方政府一般债券的发行主体是省级政府，各市县若有需要再由省级政府转贷。各级交通部门对于债券可用于交通建设的额度并不掌握，这样不利于全省交通项目的资金统筹安排。建议省级交通部门及时按照规划提出资金需求草案报省财政厅，由省财政厅确定额度后下达各地市，提高资金的使用效益。

（二）推进项目综合整体开发模式

实践“产城融合”发展理念，建设城市综合开发运营模式。在《国务院关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》中已明确铁路建设部门可以对铁路用地及站场周边区域公共资源进行整体开发利用，以推进公共项目的建设。铁路和公路基础设施具有类似的公益性质，因此，公路建设单位也可借鉴此整体用地模式，在公路建设项目招投标时将建设项目周边公路用地综合开发利用权纳入招标范围，以项目产生的收益作为投资回报，如从土地租赁或出让收入、租售物业等收入中支出一定比例用于国省干线公路的建设资金来源，形成一个可持续的融资渠道。

（三）推动融资平台转型，拓宽融资渠道，进行市场化融资

近期尽管政策限制加大，但融资平台仍然是一个现实的存在。截至2018年6月，镇江市范围内共有18家各类融资平台公司，不仅有地市级别的融资平台，各个县区也有数家类似的融资平台公司，这些平台公司普遍实力不强，处于小散状态。建议地方政府整合优势资源，建立长期高效的省市县合作机制，推动融资平台转型。转型后的融资平台公司能够更好地借助市场化运作、资本化运作筹措资金。

（四）开发普通公路的附属衍生品

普通公路除具有社会公益性外，同时具备一定经济效益性。其附属衍生品如沿线广告权、公路冠名权以及土地开发权等经济性则更为明显，开发利用这些“经济增长点”，可以大大吸引社会资金的投入。

一是公路周边广告使用权。普通公路占路网建设总量的60% 以上，以其庞大的公路网络为资源为广大民众的出行提供了便捷的服务。普通公路上行人多、车流量大，可以充分利用其开发户外广告。通过市场化运作，体现普通公路的商业价值。

二是管线出租业务开发。为防止国省干线建设完成以后相关单位烂挖乱埋管线对公路造成破坏，同时也为了坚持明确产权所有，在国省干线建设时提前进行管线预埋，将管道出租给移动、电信等有需要的通信单位，以一定年限为时间段进行出租，每年收取一定费用。对管线进行统一布设，统一维护，所收取费用可以一定程度上缓解公路系统管理资金压力。

三是路边土地资源开发权。普通公路的建设和运行，对沿线的商贸业有很强的辐射带动作用。鉴于镇江公路养护市场现状和公路养护特点，可采取将公路养护工区出租给公路养护公司，养护公司按照合同要求使用和维护公路养护工区，公路管理处负责监管；镇江市公路管理处按合同约定收取公路养护工区租金，租金财政预算。同时，可以将公路两侧绿化作为绿化基地、苗圃进行开发，不但可用于本路的绿化，与提倡的“以绿养绿”原则契合，降低公路养护绿化成本，有利于生态公路的建设，同时还能对外销售，所得款项作为国省干线建设资金来源的补充。总之，针对目前普通国省干线建设融资难的问题，政府和建设部门都应该努力寻找出路，实现融资创新，盘活存量资产，拓宽融资渠道，进一步提升项目融资能力，促进普通公路的建设，为实现交通强国战略添砖加瓦。