林 健

(南京大学 政府管理学院,江苏 南京210023)

一、问题的提出

作为贫困治理的重要制度安排，驻村第一书记的扶贫功能和绩效受到了社会各界的关注。进入后扶贫时代，驻村第一书记并未随着脱贫攻坚的胜利而消亡，反而将在乡村振兴中进一步发挥作用。据统计，2016—2022年，中央一号文件连续将向乡村选派驻村第一书记和工作队作为党和国家农村工作的重要方式，如2022年的中央一号文件中便提到，要“发挥驻村第一书记和工作队抓党建促乡村振兴作用”［1］。从历史深究，无论是在革命年代的战火中，还是在国家建设时期的运动中，抑或是在改革时期的治理中，都能发现与驻村第一书记类似的制度或组织形式。这类制度或组织形式重复出现并嵌入党和国家的发展历程中，呈现出一种高度的稳定性和连续性，其背后必然有着深厚的政治社会意义。

既有研究中，虽然有很多常将派驻第一书记当作一种“运动式”贫困治理方式，并且这种派驻干部的传统也确实具备运动式治理的诸多属性，但仅如此无法解释其稳定性和连续性及背后的政治社会意义。纵观历史与当下，驻村第一书记与历史上中国共产党下派干部的农村工作传统一脉相承，更像是一种稳定的、连续的“常态化”治理方式，拥有着相对稳定和较为成熟的运行机制。因此，需要结合不同治理方式的特性重新理解驻村第一书记及类似的下派干部这一农村工作传统。本研究试图立足于历史发展过程中的连续性和稳定性，将驻村第一书记及类似的下派干部视为一种不同治理方式属性的组合产物来探究其变迁历程与政治社会逻辑。对该问题的解答，只关注当下贫困治理中驻村第一书记的“政策—效果”面向或者微观个体层面的能力或特征是不够的，需要回归历史的复杂性，分析制度所赖以生存的社会环境和结构变迁及由此形成的逻辑机制。

二、文献综述

驻村第一书记的大部分研究集中在2015 年《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》）出台并全国大规模选派驻村第一书记之后。学者们聚焦于驻村第一书记的政策安排、组织形式与制度内容及其参与乡村治理的实践状况和绩效。前者包括驻村第一书记的选拔、能力和素质、工作内容和职责，等等；后者则关注驻村第一书记在乡村治理中的角色类型、行为策略及其对乡村社会治理结构、村民自治、基层党建等方面的影响。总的来看，多数研究始于贫困治理，聚焦于扶贫治理中驻村第一书记行为策略［2］、个体资源特质［3］、治理角色［4］与制度绩效［5］的辨析。作为一种外来力量进驻乡村，驻村第一书记与村干部、农民的内部关系是取得治理绩效的基础，三者形成一种内外治理张力，如何处理这种治理张力则是有效治理的关键。另外，扶贫视域下的驻村第一书记研究重点关注个体的人脉、资源、能力等资源变量所能给村庄扶贫治理带来的影响［6］。然而，驻村第一书记虽是个体，但党、国家与基层社会以其为“接点”在村庄组织界面上汇聚和融合，重塑了“党—国家—社会”三边关系［7］，从而实现新形势下党和国家对农村的政治再整合目标。

如前文所述，类似于驻村第一书记的诸多制度安排重复出现在党和国家的农村工作中，这种稳定性和连续性意味着它具备超越扶贫治理的意义。然而，很多有关驻村第一书记的研究或通过微观独立个案来评价制度的优缺，缺乏宏观整体性考量［8］；或把驻村第一书记视为短期政策工具，缺少从历史发展的复杂性来理解其在党和国家与乡村之间那种超越一般治理技术层次的政治性，以及在现实与历史交互作用下的构成意义。尽管不同历史时期的治理任务不同，但从革命、建设到改革历程中早已存在的农村工作队、党政机关选派下乡扶贫制度等和驻村第一书记之间存在着密切的联系，却鲜有通过深入研究它们之间的异同与变迁发展来厘清其背后的历史连续性和深厚政治社会内涵者。本研究将把这类制度形式统称为“下派干部”，并从历时性的视角梳理和比较从农村工作队到驻村第一书记的制度变迁，以剖析其本质特征和政治社会内涵。

已有研究主要在贫困治理领域中界定驻村第一书记，将其视作为了提升农村基层治理能力、助力完成脱贫攻坚而从各级党政机关、企事业单位选派到乡村担任基层党组织负责人的外来干部［9］。从驻村制来看，研究者提出，驻村制是由解放初期的农村工作队演变而成的，是一种反官僚化的运动式工作方式，更是中国共产党“走群众路线”“密切联系群众”的制度化运作机制［10］。虽然从历史溯源来看，相关制度的出现可以追溯到更早时间，但是驻村第一书记的产生确实离不开“农村工作队”这一传统。已有研究对农村工作队的组建方式、性质、对象、工作内容、奖惩机制等方面展开了详细的论述（1）。其中，多数研究基于“运动式”与“常规化”二元对立框架，将农村工作队视作一种运动式治理方式，探讨它对常规官僚机制运作的影响和治理转型。有人提出，下派工作队这种政府主导的运动式乡村建设模式存在严重的内在制度性缺失［11］，其作为国家与乡村社会的中介机制和国家权力的非常规运作机制，破坏了科层化党政机构的日常运作，难以长期维系［12］。但不可否认，这种“非常规”运行机制一直出现在整合乡村社会的治理变迁历程中并完成了大量的治理任务。

然而，逐渐有人开始反思“运动式”与“常规化”二元对立框架。有研究表明，进入到治理实践领域会发现，运动式治理与常规治理之间的经验关系并不是简单的“非此即彼”，而是能够形成“协同效应”［13］。尤其是在基层，常规治理与运动式治理的二元划分和转型判断并不一定契合复杂多样的治理实践［14］，很多运动式治理的背后更多是一种常规性的行政机制，而非临时的、任意发动的、非常规性的政治机制［15］。同理，在治理实践中的农村工作队也非一种简单的运动式治理，当超越那些临时性的、任意发动的运动任务内容而基于作为一种制度或机制的视角来看时，它虽然具备运动式治理的属性，但同时也是一种国家型与基层型相结合的常规性机制，有着完备而有效的制度化运作机制。实际上，从历史性视角来看，从农村工作队到驻村第一书记的发展历程中已经形成了相当固定的机构设置和制度建构，虽然它们的身影常常见于一场场自上而下掀起的治理运动中，具备了运动式治理的一些属性，但通过在国家与社会互动过程中建立起来的一种独特的制度化运行机制发挥着常规治理的作用，最终实现了多种治理方式的组合式平衡与发展。由此可见，驻村第一书记与农村工作队在制度上是一脉相承的，需要超越常规治理与运动式治理的二元划分来探讨其背后蕴含的政治社会意义与逻辑机制。

在漫长的历史演进过程中，乡村社会结构不断变迁，“下派干部”一直作为党和国家常见的农村工作机制参与村治，与国家治理和社会结构变迁之间存在着紧密联系。即从农村工作队到驻村第一书记的这种农村工作机制在政治社会运行中重复出现，与党和国家政治制度、治理结构和文化特性等因素紧密关联，其发展也囿于国家宏观政治治理结构。在制度变迁的研究中，有必要回归历史的复杂性，从国家政治治理结构、乡村社会变迁以及党和国家农村工作机制的变迁历程等多重关系中探讨制度背后的逻辑与意义。

三、从“农村工作队”到“驻村第一书记”的变迁与比较

研究发现，安徽省早在2001年就开展第一书记驻村扶贫实践［16］6。从历史溯源来看，驻村第一书记制度与从1986年开始的党政机关选派干部下乡扶贫制度有不可分割的渊源，更早可以追溯到党的农村工作传统——“做群众工作”。早在1927年底，毛泽东就提出了红军的“三大任务”，即打仗消灭敌人、打土豪筹款子、做群众工作［17］253。两年后他在古田会议上进一步提出：“红军决不是单纯地打仗的，它除了打仗消灭敌人军事力量之外，还要负担宣传群众、组织群众、武装群众、帮助群众建立革命政权以至于建立共产党的组织等项重大的任务。”［18］86这种“做群众工作”的军队的组织形式、职责内容、制度特征与后来的农村工作队十分相似，可视为农村工作队的雏形，即作为“工作队”的军队。革命奠定了现代性和国家进入村庄的基础，也决定了进入的方式［19］336。当时做“群众工作”的工作队具有很强的“军事性”与“革命性”，这对后续制度的内容和特性产生了深远影响。革命时期的这种工作队组织形式和运行机制经过不断的实践，逐渐成为中国共产党常用的一种农村工作传统——即下派干部（工作队）进村开展农村工作。在这个过程中，下派干部（工作队）的相关组织形式和制度内容逐渐建立起来。建国后，在全国大大小小的政治运动中基本都可以见到农村工作队的身影，其工作内容与不同时期的社会形势和历史任务有关，主要包括三个方面：一是完成党和国家在特殊时期的历史使命；二是解决农村面临的一些突出问题；三是宣讲与传达党和国家的政策精神。

从战争时期深入农村动员和组织底层群众参加革命，到集体化时期上传下达党和国家的意志，农村工作队作为一种常用的农村工作机制发挥着巨大的作用，其具体制度安排也在实践中逐渐完善与定型，形成一系列较为固定和成熟的制度机制。在发展过程中，农村工作队一直延续着强大的革命政治性，虽然根据国家宏观环境和农村环境的变化会不断进行调整，但这种基本政治特质却一直保留了下来。将其与当下的驻村第一书记相比，除了不同时期的历史使命、面对的农村问题、党和国家具体政策安排等内容有所差异外，驻村第一书记的多数组织形式、制度安排和运行机制等内容都可以从不同时期的农村工作队中找到源头。

1978年后，中国社会进入改革时期。农村工作队并未消失，依旧具有革命属性并继续作为党和国家农村工作的重要机制在改革中发挥作用，如在解决贫困这一重要问题上，党和国家选派干部下乡扶贫的标准中便有“党性强、作风正”“能吃苦耐劳、有奉献精神”“善于联系群众”等内容［20］。不同的是，农村工作队没有了之前的强革命属性，取而代之的是改革、建设和发展等内容［21］。2015年《通知》出台后，全国开始大规模派驻第一书记。之后，驻村第一书记作为农村工作的重要机制一直得到重用，活跃在乡村治理各领域中。与以前的农村工作队相比，驻村第一书记虽然在具体制度安排和组织形式方面有所变化，但剔除了根据国家形势和社会现状的变化内容后，核心的制度内容与政治特性并无本质的改变。更重要的是，从农村工作队到驻村第一书记的制度变迁过程中，其选拔、管理、监督、考核等制度安排逐渐完善，越来越制度化和规范化。因此，从历史性视角来看，驻村第一书记与历史上各种农村工作队一脉相承，都是国家通过向乡村选派干部的方式完成一定任务或解决农村问题的重要制度。

制度变迁是一个复杂的过程，其内涵较为广泛。相关的组织形式、实施情况、具体规则等内容发生了变化也属于制度变迁的过程，包括制度内容、制度功能与影响、阐释或执行制度的方式等变化。若将历史上各种农村工作队的组织形式、实施情况、具体规则等内容与现今的驻村第一书记做比较，可以发现，从农村工作队到驻村第一书记是一个比较完整的制度变迁过程。它们一脉相承，是同一制度路径不断再生产的多种形态，并且作为党和国家向乡村派驻干部来完成治理任务的一种制度安排，其本质特征并未发生较大变化。另外，贯穿革命、建设和改革所有时期，党和国家不断地完善下派干部的各项制度安排，建立起较为固定、成熟的常规性组织形式和制度机制。这种制度路径总是在社会变迁中显现其身影，并且还会不断再生产，意味着其背后的社会逻辑和机制有着更为深远的因果关系和深厚的社会根基，并且这种因果关系和社会根基往往不能简单地归咎于即时即地的现实的意识形态、制度体制政策或日常生活场景所带来的影响［22］。

四、党建动员社会结构和文化变迁的影响

近代中国，为了打破农村根深蒂固的乡土传统和牢固的社会结构，必须以一种强大的力量来组织和改造陷入分散和无序的乡村社会。为此，中国共产党在政治实践过程中摸索出以“下派干部”来整合、动员和控制乡土社会和底层民众的方式。从当时中国共产党的组织、人数、资源等自身属性及其所面临的国内外形势来看，化整为零并通过小规模的农村工作队开展革命是更为适宜的选择。特别是农村工作队作为源自“做群众工作”的军队，独特的军事性和革命性使其能够成为打破农村根深蒂固的乡土传统和牢固的社会结构的利器。历史证明，农村工作队确实在革命中发挥了重大作用，并且通过农村工作队在深入乡村组织和动员民众的过程中，中国共产党进一步认清了农村社会的实质，明确了中国革命的道路，凝聚了革命斗争的力量。革命胜利后，在乡土传统依然顽固、治理资源存量严重匮乏和结构存在缺陷等情况下，国家政权的管理能力和效率尚未完全适应国家建设的需求，难以用健全的国家组织机构和制度供给来完成国家建设任务。此外，由于政治原因，国家政权不能通过开发组织管理能力来提高管理效率，唯一的途径就是通过政治动员手段，以运动的方式来弥补组织管理能力的欠发展［23］303-304，实现对社会的控制和资源的汲取。在这种情况下，农村工作队依托于“革命国家的超强合法性”、之前的优良表现及其在乡村社会的实践基础，再次成为动员和组织群众的利器。并且在这一时期，农村工作队的选拔机制、监督机制、保障机制等制度内容开始成型并完善，很多制度沿用至今。总的来讲，向乡村下派工作队与阶级斗争、土地革命、政治运动等密切关联，是一个深嵌入革命与建设的政治问题。

20世纪80年代后中国社会进入转型期，新的“乡政村治”模式逐步建立起来。此时，党和国家能否持续不断地对农村加以政治整合变得十分关键。但“乡政村治”模式的建立，意味着人民公社瓦解后国家从农村撤出、对农村控制力削弱，而税费改革后的基层政府成了“悬浮政府”，加上村民的“原子化”、村庄治理制度设计弊端等问题，导致通过发挥乡村社会的自主性来解决社会问题的路径不能达到很好的效果，最终出现乡村秩序从总体政治秩序中脱嵌的可能性。如何重新动员、整合乡村秩序已经成为党和国家治国理政的重大问题。中国的政治实践表明，党是解决一切问题的关键，基层党组织建设问题是首要问题。党的组织传统注重通过党支部嵌入社会最基层，努力追求对全社会的组织覆盖和工作覆盖，这使得党组织可以直接面对有差别的社会个体，便于更好地将党的政治优势转化成治理优势［24］。然而，有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求的矛盾长期存在［25］，甚至资源输入乡村社会后基层组织却无法有效承接，导致公共资源在地方治理中出现大量耗损［26］。仅仅依靠乡村内部力量既可能会面临资源无法满足的情况，又可能会受到乡村固有结构弊端的阻挠。作为一种外生型力量，下派干部具有利益外部性，加上自身的资源属性和群众属性，是重新动员和整合乡村秩序的重要方式。如有研究者认为，驻村第一书记通过目标、资源和利益等粘合治理，在基层农村重新构造了一个新的治理结构，提升了基层治理能力［27］。

另外，打破乡土传统和内部结构的过程也是一个新平衡秩序形成的过程。具体而言，这既是一个农村社会的再组织化过程，又是农村文化观念再造与延续的过程。依托于政权体系和外派工作队，国家权力通过“诉苦”“算账”等形式深度嵌入底层社会，在民众中根植新的意识形态基础和文化资源，建构起一套用来替代业已破碎的传统文化网络的新象征符号和价值信仰体系，即“红色”权力文化网络。在这个过程中，想要完全依靠深受乡土传统影响并在思想观念转变、政策方针熟悉程度以及行动手段掌握程度等方面尚未达到要求的农民，往往难以达到理想效果。而早在战争时期就已经比较成熟的农村工作队制度，以及经受住各种考验、锻炼和选拔的下派干部成为了合适的选择。并且党和国家通过农村工作队在庞大的农民群体中选拔和培养出了一批政治立场坚定、有能力、有组织的“积极分子”，为以后的革命和建设事业打下牢固的基础。在这个过程中，农村工作队形成了自身的一些文化特性，加上“红色”权力文化网络的构建给新生国家政权在乡土社会进行社会主义改造、建设提供了文化与意识形态上的便利，农村工作队对乡村社会的渗透具备超强合法性，甚至成为民众眼中一件“习以为常”之事，从而在乡村社会中留下了深刻的文化印记。改革开放后，虽然革命开始“退场”，“红色”权力文化网络逐渐消亡，但是革命年代那种以“政治主体的能动性突显、革命话语鲜明和崇高的理想主义精神”等为特点的革命文化逻辑依旧影响着今天中国社会的运作［28］，这些都可以在驻村第一书记的制度安排与话语中找到痕迹。

总的来看，如何动员和组织乡土社会以达成党和国家对乡村的有效整合是贯穿革命、建设和改革历程的政治主线，而党建动员社会则是贯穿所有时期的重要动员机制，也是政治社会发展变迁的本质特征。虽然政治社会动员的基本逻辑一直没变，但自人民公社瓦解后，其对乡村的控制减弱，党和国家必须寻求新的组织联结和机制整合路径。党建动员社会的重塑既延续了中国以社会动员的方式来推行政策、贯彻国家意志的传统，又发展出回应和解决复杂治理问题的新机制［29］。具体而言：一方面，一些传统的动员模式并未式微甚至消失，仍是新时代农村社会治理的重要机制。并且作为一种外来力量，驻村第一书记等下派干部可与原有党政组织形成一种互补与强化的效应。另一方面，社会文化和结构的变迁、农村党建动员社会机制的重塑则为驻村第一书记在乡村治理中有效运转（甚至比其他时期的农村工作队功能更强）创造了新的平台。近年来，党、政府和社会关系出现新的调整，党组织走向台前参与一线治理的实践日益增加［30］。在农村，“村级组织建设的重心从村民自治转向党组织建设，以基层党建来统领村级组织建设和所有乡村工作。”［31］这些社会结构变迁都为驻村第一书记有效运转创造了条件。总之，从农村工作队到驻村第一书记的制度变迁囿于党建动员社会的结构与文化变迁；但同时，农村工作队和驻村第一书记等下派干部依据其自身优势，通过自身独特的运行机制对社会结构和文化的变迁产生了重要影响。

五、旧传统“制度化”及其多重运行机制

如前所述，从农村工作队到驻村第一书记是沿着特定路径的制度变迁，虽然名称、组织形式及内容安排等方面随着党和国家所面临的历史任务和社会问题的不同而有所变化，但无论这些方面如何改变，本质上都是党和国家实现对农村政治动员与资源整合的重要机制。虽然从农村工作队到驻村第一书记等制度路径一般不具有宪法、法律上的法定地位，但是它们在政治实践中满足了诸多社会治理及政治生活中的特定要求。并且通过自身独特的组织、政治特性与其他主体之间的互动，在不断再生产的过程中逐渐发展、完善出一套特定的理念和规范，然后逐渐固化为限制人们行为和观念的制度框架的一部分（3）。这种不断加深的制度记忆影响了人们的行动选择和思想观念，使得相关行动者在面临某一项新事务时，自然而然地运用这一制度安排来应对，最终演变为一种相对稳定和较为成熟的制度安排，这便是旧传统的“制度化”过程。

在“制度化”的过程中虽然会产生组织形式、阐释或执行方式、实施情况等成文的具体规则内容，但这些内容往往会因社会环境变迁的影响而改变。所以需要关注制度背后更为深层的促成稳定性和韧性的逻辑机制。从农村工作队到驻村第一书记在不断再生产的过程中，通过自我优化，建立、深化和扩展的独特“一核双元”运行机制，以此来回应变动中的社会需求。驻村第一书记作为这一制度路径的最新形态，更是延续和优化的结果。所谓“一核”即以党政统合机制为核心；所谓“双元”即资源联动机制和情感融通机制。

第一，党政统合机制，即党建引领，主要指以政党统合为核心，构建党、政府和社会的组织联结，实现政治动员、行政动员和社会动员的互动组合。改革开放的深入及其所带来的冲击使整个社会由组织化建构体系向社会再组织化建构体系转变，而在社会再组织化的体系建构过程中势必要发挥党的再组织化功能，因为党组织体系之下存在着广大党员与基层党组织，更为重要的是社会群众对中国共产党“由内而外”的承认［32］。在农村，通过基层党建可以重构乡村治理的政治基础，优化治理方式，重塑治理责任，最终实现党建动员、赋能和链接社会的治理目标。但面对日趋复杂的治理形势，不少村庄对以村两委为主的单一组织结构难以适应，而通过组织结构重塑，将单一线性组织结构转变为村两委、驻村干部协同治理的交互扁平结构则能够有效应对治理挑战［33］。所以在既有“基层组织建设”这一基本路径之外，派驻外来干部适时介入并有效引领乡村的良性变革，是实现乡村社会再组织化并维系运转的另一条重要路径。驻村第一书记既是政府公职人员，又在党组赋权下以类似“党代表”的形式进入乡村，可以使“国家的在场”变得更为能动，最终实现与基层社会的有机联系并重塑起“国家—基层组织—社会”的多边互动关系。

第二，资源联动机制，主要是指通过“党—政—社”统合下的组织联结与互动实现村庄治理的多重资源联动。经济转型和社会转轨造成宏观社会层面的治理资源和需求之间的瓶颈制约，乡村层面的治理资源和治理需求的裂痕同样越来越多，如何整合、集中有限的治理资源来解决突出的社会问题，是党和国家面临的关键问题。有研究指出，驻村第一书记制度最大的特点是非科层性、灵活性与资源联动性，体现了党的综合治理与科层治理的双重治理特质［34］。这种特质赋予了它优化乡村治理结构的效能，形成一种个体与制度不同层面的资源联动能力，从而有效弥补乡村治理资源和治理需求之间的裂痕。在个体层面，驻村第一书记可以充分发挥其在人力资源和原单位资源乃至个人社会关系网络等社会资本的优势，盘活村庄自有资源，利用好政府的资金、项目和社会资源，实现村庄治理的资源内外联动。在制度层面，我国在党政体制下构建起了一张上下延伸、纵横交错的党政动员网络，赋予了驻村第一书记“党—政—社”多维度的制度特性。它既可以撬动党组织的资源启动政治动员，也可以链接行政资源加速动员进程，并利用党政机制的灵活性和权威性及时调整动员内容和整合动员资源。最终在个体层面与制度层面的相互促进下实现村庄治理的多重资源联动。

第三，情感融通机制，主要是指通过情感的动员、塑造和联结等多种形式和村民进行日常化互动，在党、国家与社会之间建立密切情感关系，最终完成治理目标。相较于乡村社会的感性与柔性，科层制则显得理性和刚性。驻村制一开始便是执政党基于和农村群众“打成一片”，建立“心连心、鱼水情”关系的治理理念来克服“官僚主义痼疾”的一种制度安排［10］。驻村第一书记以党和国家的代表身份进入乡村，重新将党和国家从抽象的政治意涵具象化为一个个具体的、有血有肉的“人”的形象，他们借助情感治理强化和重塑了党和国家的“温情”面向。驻村第一书记采用持续走访、“拉家常”“送温暖”等方式，一方面，根植于乡土社会的关系文化传统、基层施政伦理，以情感的方式融入乡村社会、与民众建立情感联系；另一方面，沿袭政党自革命时期形成的群众工作、情感工作传统，激发和唤起民众的国家认同与情感回应［35］。通过这种面对面的日常互动和情感交往，可以保持与民众、社会的黏性，为党建引领下的基层权威建设和推动多重资源联合赋予地方合情性。

总之，以党政统合为核心，辅以资源联动机制和情感融通机制，共同构成了下派干部这一传统政治路径的运行机制，并在驻村第一书记的发展中进一步优化。通过这种“一核双元”的运行机制，无论制度变迁过程中相关的组织形式、阐释或执行方式、实施情况等具体规则内容如何变化，下派干部这一传统制度路径都可以有效运行，满足诸多政治社会生活中的治理要求。制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性［36］4，使得个体行为和个体间的互动表现出特定的模式和预测的可能性［37］5，即形成一种较为稳定的、常规的秩序。从这个意义上来说，并非只有正式的科层治理才能提供这种稳定的秩序。下派干部这一制度路径在变迁过程中同样实现了减少不确定性，产生提供一种特定的模式和稳定的秩序的效果。如果从某一时期或某一具体历史使命下的下派干部（如贫困治理中的驻村第一书记）来看，可能会出现运用一种非制度化、非常态化的方式来追求一个制度化和常态化的治理目标的“运动式的制度建设悖论”［34］。但从制度变迁的长周期来看，下派干部的制度实践早已超越了简单的运动式治理与常规治理的二分对立，呈现为复杂的不同治理方式的组合性实践，即非科层化、运动式治理与科层化、常规治理的动态平衡。并且变迁过程中形成的“一核双元”机制与中国现代国家建构、乡村整合进程有着密切的逻辑关联。在社会文化和结构的变迁、农村党建动员社会的机制重塑等背景下，党的综合治理与科层治理将会出现进一步地融合发展，使得“一核双元”机制在经济社会发展中不断得到巩固和再生产，在推动治理现代化过程中继续发挥其作用和价值。

六、结论与讨论

从制度变迁来看，现存制度有一个自我增强机制，一旦选定了某一路径就会沿之继续走下去，并很可能在后续发展进程中自我强化并被保留下来。从这个意义来说，一方面驻村第一书记的出现是源于“做群众工作”的农村工作队这一传统的路径依赖或制度惯性，并且它作为这一传统的最新形态，是不断优化的结果。另一方面，制度所赖以生存的社会结构和文化环境会持续影响变迁过程中的制度选择。从农村工作队到驻村第一书记这一旧传统的不断再生产既囿于国家宏观政治社会环境，更嵌入乡村社会结构和文化环境的变迁历程，是一个复杂的经济、政治与文化多领域交融下制度选择的过程与结果。

从中国共产党的百年征程、国家治理结构变革和农村社会环境变迁等方面来看，如何通过动员乡土社会以达成对乡村的有效政治动员与整合是贯穿革命、建设和改革历程的政治主线。人民公社瓦解后，党必须寻求新的机制建立与乡村社会的组织纽带。对此，以何种机制将乡村社会再组织化来重塑党和国家与乡村社会的联结，并且如何维系再组织化后的有效运转是必须解决的关键问题。中国对乡村社会的政治整合以政党整合为主导［38］，通过党政统合动员撬动政治力量、驱动行政机制、联动社会资源来实现治理目标。面对急剧变迁的乡村社会，不少地方通过发挥乡村社会的自主性方式来解决社会问题的效果并不理想，党重新利用深入社会的组织优势走向台前参与一线治理，重塑了党建动员社会的机制。这种动员并非是应对某一时局需要的特殊手段或策略，而是党和国家根据经济社会结构和文化环境的变迁而不断完善的一种重要治理机制。并且在不断完善的过程中，党和国家逐渐建立起一套相对稳定和较为成熟的制度安排，最终实现了动员的“制度化”。

在历史和现实政治中，党和国家发展出了一套相对稳定、较为成熟的理念、机制，下派干部在党政统合下兼备政治机制的权威性、灵活性以及行政机制的规范性、效率性，再辅以资源联动机制和情感融通机制，通过自身独特的组织、政治特性与其他主体之间的互动，演变成一种相对稳定和较为成熟的制度安排。在这个意义上，从农村工作队到驻村第一书记的变迁历程呈现出常规治理和运动式治理之间复杂微妙的“制度化”平衡：一方面，具备常规治理的持续性和规范化特性，建立了一套相对稳定和较为成熟的理念和机制；另一方面，经历了历史上大大小小的治理运动，在党政统合的惯性延续下依然保留着权威性和灵活性。在可预见的未来，驻村第一书记制度将继续在国家治理现代化进程中发挥其作用。但需要注意的是，运动式治理是驻村第一书记的重要治理属性，从长远来看依然可能会出现前文提到的各种运动式治理的弊端。对此，如何维系驻村第一书记背后那种常规治理和运动式治理之间的平衡依旧是党和国家需要继续重视和探索的问题。

注释：

（1） 相较于驻村第一书记的研究，历史上类似的制度安排，如农村工作队的相关研究并不多。参见：刘金海.工作队：当代中国农村工作的特殊组织及形式［J］.中共党史研究，2012（12）：50-59；刘彦文.“四清”工作队员研究——以甘肃省为中心的考察［J］.中共党史研究，2010（10）：89-96.

（2） 需要注意的是，下派干部的其他形态并不会因为驻村第一书记制度的出现而消亡，其不仅仅在扶贫方面，更在乡村建设的其他领域依旧发挥着重要作用。

（3） 在党和国家政治制度发展过程中有很多相似的例子，如中国的领导小组制度，参见：赖静萍.当代中国领导小组类型的扩展与现代国家成长［J］.中共党史研究，2014（10）：49-59.