秦皇岛市土地收购储备交易中心 牛科锦

土地储备制度的出现，体现出我国政府在宏观调控中对土地政策的重要应用与参与，也是社会经济发展的重要需求，更是城市规划工作中的重要手段。

在我国城市化发展与建设过程中，为了能够确保城市土地利用的合理性，必须要借助土地储备制度加强城市土地利用规划质量，保障城市可持续发展。然而在现阶段的城市化建设过程中发现，我国目前有土地规划与土地管理两个部门，这两个各自独立的部门在实际工作中时常会存在利益冲突问题，影响城市土地规划管理的科学性和合理性，甚至对城市土地特定功能带来一定的浪费现象。因此加强土地储备工作，形成土地储备与城市规划的良性互动机制，促进城市土地利用率的进一步提高，对实现土地资源的集约高效利用、满足城市可持续发展愿景具有至关重要的意义。

一、土地储备与城市规划之间的良性互动机制

在城市化迅速发展过程中，对环境的约束、资源的集约变得越来越严格，而社会经济发展离不开土地的载体作用，土地具有不可替代的重要地位。然而在城市规划过程中，与土地储备之间的互动关系尚未形成密切的关系，提高土地储备与城市规划之间的良性互动质量，是迎合城市化发展、集约高效用地以及推动可持续发展的重要战略。

（一）良性互动的意义

土地储备与城市规划之间的良性互动，可以发挥城市规划在土地储备中的指导价值，促进土地资源利用价值的进一步提升，为城市规划发展提供应有的重要载体作用，两者之间的良性互动发展，是国内经济未来发展的重要趋势，其意义可以从如下四个角度进行分析。

1.加大房地产市场调控力度

2.为完善城市基础设施提供条件

其次是城市基础设施角度。在历史原因的影响下，我国各地区城市规模在不断增长的同时，城区基础设施建设落后问题的影响也在不断被放大。尤其是公共设施建设用地占比相较于其他功能用地而言普遍比较低，给城市化发展造成了一定的制约影响。为了能够改善这一现象，政府部门需要在土地储备机构的引导作用下，结合城市规划方案对城市基础设施用地进行储备与供应，尤其在经营性用地的储备供应过程中，要避免出现重视经营性用地的储备供应而忽略对城市基础设施用地的储备供应，以便于为发展城市基础设施提供充足的土地资源，有利于推动城市化建设的进一步发展。

3.推动二、三类企业外迁发展

再次，从产城融合视角看，在社会经济迅速发展过程中，产业升级换代速度越来越快，调整产业结构也逐渐成为必然趋势，在此之间城市用地结构也需要一系列宏观调控。尤其在产城融合大方向的影响下，各地地方政府在调整城市用地过程中对二、三类工业企业用地的重视程度越来越高。尤其在城市向外发展的过程中，现阶段的二、三类工业企业用地不再适应城市发展节奏，这些企业需要尽快外迁，因此在这其中可以借助城市规划的帮助下，将原有二、三类企业用地进行回收与储备，通过改变用地属性以调整用地结构，确保所调整的用地结构满足城市化发展需求。

由此可见，通过土地储备与城市规划的良性互动，可以有效推动二、三类企业外迁发展，为城市用地结构的调整提供条件。

4.促进老城区分区功能的合理调整

最后即在老城区的合理调整方面，土地储备与城市规划的良性互动体现出重要的意义和价值。在全国各地城市中发现老城区区域往往十分具有特色，这些老城区往往具有更早的城市功能发展历史，无论是在公共配套设施还是城市化功能中均体现出了重要的城区区域功能[2]。

吊装施工应连续进行，一次吊装钢桁梁到达主墩上，以避免意外发生。吊装时风力应小于5级。主梁吊装到位后，开始落梁。落梁的办法可用4个千斤顶各支承在端横梁底板下顶梁处，起顶主梁，将枕木垛逐层拆除，钢梁逐层下降。在落梁时随时调整以使得主梁与支座位置吻合。

比如具有悠久发展历史的学校、医疗口碑好的医院、繁荣的商业街区等，都体现出了明显的土地区位优势，同时具有较为广阔的发展前景。

对此，通过土地储备与城市规划的良性互动机制，可以借助回收、回购以及置换等途径，对老城区土地进行整合开发、将老城区土地功能进行重新划分，以满足城市化市场发展需求，促进对老城区分区功能的合理调整，推动老城区土地利用结构的合理化发展。

（二）良性互动机制

1.土地储备规划

（1）引导储备土地空间布局

土地储备规划属于一个有机统一的整体，对协调城市规划和土地利用之间的关系具有十分重要的作用。尤其在引导储备土地空间布局中，可以促进土地储备走向良性循环发展，在储备土地空间布局上根据合理性、科学化，保障土地储备制度的有效落实。

（2）加大城市规划实施力度

土地储备规划必须要杜绝盲目操作，因此需要将其与城市规划进行结合，以促进实际编制质量的进一步提升，因此城市规划与土地储备之间需要提高信息沟通效率，尤其在某些规划构想中需要结合实际状况分析可行性，避免实际城市规划布局过于理想化而导致无法顺利落实的现象。

（3）帮助政府合理调控市场

只有能够真正将区域内的储备土地总量与分布状况准确掌握，才能够提高土地资源集约高效利用质量，为城市未来发展方向做好相应的统筹管理工作。而通过土地储备规划工作，可以细致划分区域内可供给的土地储备数量，从而为规划方案提供重要参考，在此之间通过建立土地储备数据库，为开发土地一级市场、帮助政府合理调控市场发挥重要的作用。

（4）安排土地储备及供应

通常情况下，在土地储备与供应空间分布安排过程中，区域功能各自存在着较大的差异，合理安排规划空间尤为关键，在这其中必须要遵循公平原则，在规划中合理安排土地储备及供应，保障土地储备的及时性和准确性，提高调控的有效性，对房地产市场与土地市场的长远发展、提高土地资源利用率、发展社会经济具有十分重要的意义[3]。

2.避免行政干预

一般情况下，城市规划和土地储备离不开政府主导作用，在此之间行政干预现象十分常见。然而过度行政干预，很有可能对土地储备与城市规划之间的良性互动机制带来一定的负面影响，无法发挥应有的实施效果。因此避免过度的行政干预尤为关键，对保障良性互动机制的有效运作具有重要意义。而在此之间可以通过完善土地储备法律制度，保障城市规划与土地储备之间的良性循环，为彼此之间的良性互动发展创造应有的基础条件，与此同时还要及时设立专业、独立的监察机构，为保障城市规划与土地储备的顺利落实、避免过度行政干预的影响创造有利的环境条件。最后还要能够加强前期规划编制方案的合理性与科学性，确保规划方案满足地区经济发展要求，在此基础上还要加大公众参与监督力度，让公民在城市规划设计中给出有效、合理的参考建议，对避免过度行政干预、杜绝行政权力滥用现象具有关键的作用。

二、保障土地储备与城市规划的良性互动机制落实对策与建议

（一）提高对土地储备规划的认知

政府各级部门需要尽快提升对土地储备规划的认知，重视土地储备工作的重要性与关键作用。通过土地储备工作，可以强化政府部门对土地资源的调控作用，实现土地资源增值，使土地资源为城市经济发展发挥应有的重要载体功能，而建立土地储备与城市规划的良性互动机制，政府各级部门提高对土地储备规划的认知尤为关键。对于任何一个城市而言，在这些城市的分区功能规划设计过程中，各级经营单位存在着较大差异，实际功能区建设效益也存在不同，而土地储备利用率属于效益回报的直观体现，城市规划部门需要及时分析各功能区的产出效应，针对性选择相应回报率高的建设规划方案，促进整体土地储备利用率的进一步提高。

（二）完善土地储备规划立法监察机制

在社会经济快速发展中，以往的《城市规划法（1989）》已难以满足现阶段的城市规划管理需求，在这其中普遍存在着监督力度不足、规划调整存在随意性等现象，尤其在公众参与缺乏相关条例的前提下，城市规划与土地储备工作之间缺乏公众参与现象变得尤为常见。通常情况下，土地储备工作的相关制度与政府土地征收具有十分密切的联系，然而在相关法律支持方面存在着明显不足，实际土地储备行为缺乏应有的权威性和强制性。因此必须要尽快完善现有的《城市规划法》，在此之间重点出台土地储备的相关法律体系，保障城市规划与土地储备工作的顺利开展，同时还要及时设立监察机构和相关制度、有效杜绝行政干预过度问题。

（三）强化土地储备规划的动态管理

为了能够满足土地储备与城市规划之间良性互动机制的发展与落实需求，土地储备部门还要及时结合规划文件构建土地储备供应规划数据库，将土地资源信息及时录入其中，将综合规划、计划内容以及实践操作等信息一并录入其中，可以保障土地储备工作的档案台账编制工作质量得到进一步发展。同时还要加强对土地储备规划数据库的定期维护工作，因为土地储备规划工作具有时间跨度长、易受多方外界条件因素影响等诸多特征，实际规划操作需要结合具体状况合理调整，尤其在年度土地储备与供应状况管理中必须要加强分析总结工作，及时更新土地储备与供应规划数据库，分析外部环境条件的影响，合理调整土地储备规划布局方案，针对性制订土地储备及供应计划，为城市规划建设发展的有效性和实效性提供应有的支持[4]。

（四）构建多样化土地储备运作模式

为了保障土地储备目标的顺利落实，科学合理的土地储备方式尤为关键。通常情况下，在不同时节、不同经济运行模式中，所采取的土地储备方式各自存在着不同的特征，必须要确保土地储备方式满足实际规划需求，方可确保土地储备目标的有效实现。一般情况下，土地储备方式有土地预征、直接收储以及计划储备等三种方式，而随着房地产行业的发展，储备方式也要积极进行更新与创新，比如可以采取征转分离、土地资产托管等方式开展土地储备工作。在此基础上，土地储备机构可以获取相应土地的使用权，同时需要与银行机构进行合作，将银行客户偿债土地资产一并纳入土地储备体系中，也可以与各大上市企业进行合作，利用股权来把控地区项目的土地资源，通过这些途径促进土地储备运作的多元化发展。

（五）创新拓展土地储备融资模式

从本质上来看，土地储备工作是将已有的土地资源转化为资产或资金，而在这其中需要大量的资金支持，土地储备融资显得尤为关键。就我国以往的土地储备融资模式来看，银行贷款、国有土地收益以及储备土地出让收益等属于常见土地储备资金来源，而在这其中当属银行贷款最为常见。在2016年国土资源和财政部门联合发布的相关政策文件中明确规定，各地政府不得采取银行贷款的方式举借土地储备资金，地方国土资源部门需要在土地征收、收购和回收等过程中，了解政府购买安置与补偿服务的具体内容，而在此之间土地储备机构需要重点加强前期的土地开发工作。而在政策文件的要求下，土地储备资金来源可以从财政部门进行预算和安排，也可以通过发行土地储备债券等形式筹集土地储备资金。从这些方面来看，土地储备工作必须要寻求政府财政的支持，因此需要积极创新拓展现有的土地储备融资模式，比如可以采取证券化方式，成立土地储备基金、在发行债券以及落实换地权益书制度等途径中，筹集更多民间资本于土地储备工作中，可以有效减少融资风险，发挥土地储备工作在城市规划中更为重要的作用与价值。

（六）政策引导以强化公众参与监督力度

城市发展与规划工作不能脱离人民群众，必须严格杜绝现如今“先斩后奏”式的城市规划与土地储备工作模式，因此需要及时在政府引导和帮助下强化公众的参与，通过出台各类政策以改善现有问题。比如在城市规划方案、土地储备计划的编制过程中，需要及时公开相关信息，使公众及时了解城市规划与土地储备的相关内容，同时还要为公众提供途径以便于反映公众意见，为城市规划工作提供更多可借鉴参考的意见和方案。另外在落实城市规划与土地储备工作过程中，必须发挥民众参与的积极作用，从根本上减少行政权力滥用现象，真正体现“人民城市为人民”的新一代城市规划建设精神[5]。

总而言之，在城市规划工作中需要加强与土地储备之间的良性互动机制，而在此之间政府各级部门必须要提高对良性互动机制的认知，在明确两者工作关系的基础上，完善土地储备立法监察机制、强化对土地储备规划的动态管理工作，在多样化土地储备运作模式与创新拓展土地储备融资模式中，加强公众对城市规划与土地储备工作的参与，促进城市化建设的长远发展。