崔新蕾，何 爽

（内蒙古大学经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010021）

1 引言

在我国现行的“政治集权、经济分权”治理体制下，经济增长目标统筹经济发展全局[1]，既是推进我国经济持续增长的动力，但也给地方政府经济发展带来了“保增长”压力。作为工业用地要素一级市场的供给者和管理者[2]，地方政府长期依赖于以“土地财政”和“土地金融”表征的工业用地要素政策工具[3]。虽自“招拍挂”土地出让制度实施以来，市场化配置工业用地已成为国家意志并取得显著成效，但鉴于增长目标硬性约束、地方政府间竞争和出让利益分配等因素掣肘，工业用地配置中依然存在供地机制与用地需求不匹配、存量低效用地多、工业用地价格扭曲等问题。从经济增长目标视角探究工业用地要素市场化配置，是推动工业用地治理现代化、完善工业用地要素市场化配置的客观需要。

经济增长目标是我国政府治理经济、调节资源配置的重要手段[4]，有研究认为其源于我国垂直管理体系下同级政府竞争产生的经济增长“锦标赛”[5]和监督与考核下的“目标责任制”，特征上体现在由中央政府到省级再到地市级政府“逐层性”“博弈性”制定[4]，并在“层层分包”下呈逐级放大[6]。在经济增长目标管理中，从预期经济增长目标及其软硬约束性特征、纵向层级、横向空间邻里竞争[7]等多维度构造系统管理框架。在影响效应中，认为增长目标对于经济增长具有激励效应，但我国经济已进入新常态，过高的目标会侵蚀经济发展质量，且经济增长目标设定越高，地方政府所面临经济增长压力则越大，会对企业技术创新活动造成减益效果[4]、抑制服务业结构升级[8]、加剧环境污染[9]、扭曲要素市场[10]、抑制基本公共服务供给[11]，还会扩大地方政府债务融资规模而加大地方政府债务风险[2]。

作为传统要素型政策工具，工业用地是联系我国地方政府推进城市化和工业化促进经济增长的关键纽带[12]。工业用地要素市场化配置，意味着工业用地资源在配置过程中市场机制发挥基础性和决定性作用，围绕如何不断深化工业用地要素市场化配置改革，展开了关于工业用地市场化配置的测度方法[13-14]、影响机理[15]、纾困途径[16]等方面研究。研究认为当前我国工业用地要素市场化水平偏低[17]，受财政压力和地方政府间竞争[18]、政商关系[19]、产业结构和固定资产投资水平等因素影响，地区间以及城市群间工业用地要素市场发育水平和规范程度存在差异[20]，一体化的工业用地要素市场和价格体系仍未建立。当前以级差地租、基准地价方式[21]出让工业用地的“招拍挂”制度，未能根本扭转工业用地价格扭曲现象[22]。

虽然关于经济增长目标和工业用地要素市场配置的研究颇丰，但仍未将二者联系起来，从经济增长目标的顶层设计‍来衔接有为政府与有效工业用地市场，从而深化工业用地要素市场化配置改革。本文主要贡献有：从经济增长目标着手探讨其对工业用地要素市场化配置的影响，运用中介效应机制探讨预期经济增长目标对工业用地要素市场化配置的传导渠道，在一定程度上补充了“更好发挥政府作用，健全土地要素市场配置体制机制”方面的研究；从工业化水平、市场化总指数、所处时期不同等异质性特征切入，丰富了“有为政府”目标对“有效市场”即工业用地要素市场配置的异质性影响效应；进一步细化探讨经济增长目标对工业用地不同出让方式价格、宗数以及出让面积的影响效应，深入揭示经济增长目标对工业用地要素市场化配置的部分动因。

2 理论假设

作为政府治理经济的重要手段，经济增长目标对经济社会发展全局具有动员效应[2]，地方政府可通过增长目标逐级管理实现其对要素资源的宏观调控，这对于促进经济增长、减少经济波动、调控发展模式具有积极作用[8]。但由于“晋升锦标赛”的影响，地方政府往往会制定较高的偏离自身实际发展水平的增长目标，并将传统的土地要素政策工具列为重要的“保增长”途径，通过政府行政手段管制和压低工业用地价格而招商引资，以求得年末达到甚至超额完成预期的经济增长目标。由于每个地方政府都具有在招商引资市场上竞争性需求者和在工业用地要素出让市场上竞争性供应者的双重身份[13]，故相继出现了各地区竞相压低工业用地价格的“土地引资竞争”现象，这使得工业用地要素价格进一步被低估，工业用地资源的稀缺程度难以彰显[17]。经济增长目标抑制工业用地要素市场化配置水平主要体现在：一方面，经济增长目标压力下的“以地引资”行为会抑制工业用地出让价格，削弱市场化对工业用地的有效配置作用。按照工业用地与商住用地的土地属性不同而差异化定价的土地出让策略，可以增加财政收入、弥补财政缺口并吸引投资企业进住，但一味地依靠低价出让工业用地并不是长久之计‍，地方政府的非市场行为可能造成土地资源错配，进而破坏市场力量，从而抑制了工业用地要素市场化配置水平[18]。另一方面，经济增长目标压力下的“以地引资”行为会影响工业用地出让方式，减弱工业用地市场化配置程度。地方政府会选择适宜的工业用地出让方式来吸引企业投资，实现有倾向性的土地配置，进而筹集财政资金、抓住经营城市经济的主动权[19]，以推进城市化和工业化进程。这种政府色彩浓厚的、有倾向性的工业用地出让策略，抑制了工业用地要素市场化配置程度。基于此，提出假说：

假说1：经济增长目标对工业用地要素市场化配置呈负向影响效应。

财政分权后，地方政府拥有了更大的经济自主权利，为体现本级政府的“有为”并兑现政府承诺的经济增长目标，通常倾向于出台短期成效更显著、更有力的经济调控政策，甚至会通过一系列政府经济行为直接干预经济运行[20]。其中，以“低价出让工业用地，高价出让商住用地”表征的土地配置干预行为，会严重扰乱工业用地要素市场供求机制和竞争机制，降低其市场化配置效率[21]，进而抑制其总体市场化配置程度。作为政策工具，工业用地出让具有促进就业、增加税收[22]、利用外资的特殊性作用，为尽可能保证某一用地主体顺利取得土地要素，使其工业项目顺利落地实施，地方政府可能会采用竞争性较低的方式来供地[23]。工业用地要素配置逐渐以是否能够通过“土地引资和融资”保证经济增长为准绳，而不是源于市场供求机制下形成的工业用地需求，致使本应源于工业经济发展需求而决定的工业用地要素供给[24]，演变成源于目标压力下的保增长需要。应由供求机制决定形成的价格信号失去其调节资源配置的作用，导致工业用地要素市场发育水平滞后。所以，经济增长目标压力导致政府干预程度上升，扰乱工业用地要素市场供求机制而抑制其市场化配置水平。

长期以来，我国经济增长以投资驱动为主，工业化进程中的资本投入是刺激经济增长的主要源动力，但目前资本市场机制仍不成熟，其配置过程更多依靠政府行政力量。在年度短期经济增长目标公布后，为达成预期目标地方政府通常会出台相应配套政策和指导规划意见，试图通过政府手段将资本引入到某些特定的行业或经济活动中去，导致资本要素涌入诸如房地产市场等短期资本回报率更高的行业。城市房地产等行业投资的过度增加，导致工业制造业部门投资被大量挤出[25]，使得产业间投资水平偏离均衡，“保增长”的经济增长目标造成了资本错配。进一步地，资本错配导致大量资本要素流入到缺乏竞争性和创新性的低效率、落后产能项目中，以银行信贷错配以及金融抑制为表现的资本错配[26]，一定程度上降低了民营工业企业、小微工业企业的融资可获得性[27]。信贷资源分配水平的失衡，削弱了不同市场主体平等获取工业用地生产要素的水平，使得工业用地要素市场化配置程度下降。基于此，提出假说：

假说2a：经济增长目标通过政府干预进而对工业用地要素市场化配置产生抑制作用。

假说2b：经济增长目标通过影响资本错配进而对工业用地要素市场化配置产生抑制作用。

3 研究设计

3.1 基准回归模型

考虑工业用地市场化配置可能存在时间上的路径依赖，及其可能与经济增长目标之间存在双向因果关系而引致内生性问题，故将该变量滞后一期引入模型，建立动态面板模型如下：

式（1）中：i表示城市；t表示年份；ilmi,t表示工业用地市场化配置程度；tarprei,t为经济增长目标；Xi,t为控制变量；λt、μi为年份和城市固定效应；εi,t为误差项；β0为常数项；β1、β2、γ为相关系数。

3.2 机制检验模型

经济增长目标可能通过政府干预和资本错配来对工业用地市场化配置产生影响，为检验其是否充当中介渠道角色，借鉴江艇[28]、LIU等[29]的研究方法，模型构建如下：

式（2）中：mediatori,t为中介变量，即政府干预和资本错配；α0为常数项；α1、α2、η为相关系数；其他符号含义同式（1）。

3.3 变量选取

3.3.1 经济增长目标

经济增长目标（tarpre）采用经本级人大批准后市政府工作报告中公布的经济增长目标值来表示。对未在年初政府工作报告中写明具体经济增长目标的城市，以五年规划的增长目标代替当年的预期增长目标；对带有“左右”、“大约”、“不低于”或“高于”等目标修饰语的经济增长目标，直接以具体数值为准；对于经济增长目标采用区间表述的，则取区间均值作为具体目标值。

3.3.2 工业用地要素市场化配置

工业用地要素市场化配置（ilm）借鉴崔新蕾等[14]的研究，采用工业用地实际出让价格与最低出让价格的比值来表示，工业用地出让价格和最低出让价格在我国不同区域间存在异质差异，为使不同城市工业用地要素市场化配置程度具有可比性，基于县、市（区）工业用地数据测算各城市不同等级工业用地出让的溢价程度，再利用不同等级土地出让面积占比进行加权处理，求和汇总得到城市工业用地要素市场化配置程度。

3.3.3 控制变量

借鉴相关文献，选择影响工业用地市场化的控制变量有：（1）经济发展水平（lnpgdp），采用人均 GDP衡量；（2）土地资源禀赋（lnland），采用城市建成区面积与总人口的比例来衡量；（3）房地产开发投资额（lnrealty），采用实际房地产开发投资额来衡量；（4）工业用地需求强度（lnind），采用新增规模以上工业企业间接反映工业用地需求状况；（5）基础设施建设水平（lnfi），采用地区固定投资资产总额与地区总人口的比例来衡量。控制变量均取对数处理。

3.3.4 中介变量

（1）政府干预（gov）。借鉴王博等[30]的研究，采用地区预算内财政支出与GDP之比作为衡量指标。

（2）资本错配（absk）。借鉴崔书会等[31]的研究，通过生产函数估计‍各城市资本产出弹性，得到资本有效配置时使用资本比例，而后基于资本价格扭曲系数得出。

变量的描述性统计‍见表1。

表1 变量的描述性统计Tab.1 Descriptive statistics of variables

3.4 研究区域与数据来源

选取283个城市（不包括西藏自治区、三沙、儋州、三亚等缺失值较多的地级市，以及巢湖、海东等研究期间市县合并与新设立的地级市）为研究样本。经济增长目标从人民政府网站中整理摘录。工业用地最低出让价格源于《全国工业用地出让最低价标准》，采用各省份CPI 对其进行累积调整；工业用地出让价格与面积来自中国土地市场网，工业用地包括城市工业用地和仓储用地之和；其他数据来源《中国城市统计‍年鉴》（2009—2020年）和EPS数据库；部分缺失值采用其前后两年均值处理。

4 实证分析

4.1 基准回归结果

采用系统GMM模型研究经济增长目标对工业用地市场化的影响，辅之以OLS模型，面板双向固定模型、差分GMM模型对照佐证，检验结果如表2所示。对照组模型与系统GMM的回归结果基本一致，本文仅对系统GMM的结果进行分析。AR（1）检验值小于0.1，AR（2）检验值大于0.1，说明扰动项无自相关；Sargen检验的P值大于0.1，说明工具变量不存在过度识别问题，模型设定和估计‍方法合理。经济增长目标的回归系数为负且在1%的水平上显著，即地方经济增长目标对工业用地市场化水平呈负向影响关系，证实假说1的成立。工业用地市场化的滞后一期系数为正且通过了显著性检验，说明其具有时间上的路径依赖。经济增长目标制定越高则对应承受的“保增长”压力也就越大，为完成预期经济增长目标，地方政府会加大工业用地供给规模，并通过低价出让工业用地和减税降费进行引资从而加强政府干预而弱化市场配置。因此，经济增长目标压力越大，工业用地要素市场化配置程度就随之越低。

表2 基准回归结果Tab.2 Results of baseline regression

从控制变量的估计‍结果发现，经济发展水平、工业化程度、土地资源禀赋、基础设施建设水平系数均显著为正，这表明经济发展程度越好、工业化程度越高、土地资源禀赋越优、基础设施建设越完善，越有利于工业用地要素市场化配置。原因在于，经济发展水平越高，则市场体制机制建设相对越完善、产品与要素市场发育程度越高，价格决定机制越能在工业用地要素配置中起到主导性作用。工业用地需求强度越高，间接体现在新建规模以上工业企业越多，对工业用地的需求越旺盛，工业用地市场更具活力，强化了工业用地要素市场配置的竞争机制。土地资源禀赋越优和基础设施建设越完善，则其对工业企业投资办厂的吸引力越强，同样强化了工业用地要素市场的竞争机制。房地产开发投资额的估计‍系数均为负数，说明其抑制了工业用地市场化水平，原因可能是，近年来我国房地产市场投资过热扭曲了资本的配置，导致资本竞相涌入房地产等行业，而行业间的资本错配挤出了工业部门的投资[25]，进而抑制工业用地要素市场配置。

4.2 稳健性检验

4.2.1 更换工业用地要素市场配置的衡量变量

为避免由于因变量衡量方式差异造成的测量误差，更换新的方式衡量工业用地市场化配置水平（ml），采用钱忠好等[13]的研究用工业用地市场交易结构来衡量，将工业用地的地块面积标准化处理后，根据不同出让方式的市场化程度赋予差异化权重，对工业用地市场化程度进行测算。表3中列（1）报告了回归结果，经济增长目标对工业用地市场化配置的影响显著为负，说明研究结果具有稳健性。

4.2.2 更换经济增长目标的衡量变量

替换主要解释变量衡量经济增长目标，分别从垂直管理体制下“层层加码”而形成的纵向层级目标压力tarpre1[6]、临近地区的城市“同级施压”形成的横向空间竞争目标压力tarpre2[9]、硬性约束条件下为了达到既有目标甚至超额完成经济目标压力tarpre3[8]三种方式进行衡量。表3的列（2）中纵向层级目标压力tarpre1系数显著为负，即经济增长目标自上而下逐级加码的程度越高会使纵向经济增长压力变大，进而抑制工业用地市场化配置。表3的列（3）中横向空间竞争目标压力tarpre2系数显著为负，表明同级施压下横向经济增长压力增大，不利于工业用地市场化配置。表3的列（4）中超额完成经济目标压力tarpre3系数显著为负，表明当年地方政府出于保增长的压力，超额完成经济增长目标会使得硬性约束增长的弊端显现，侵蚀市场的高效机制，导致市场配置手段低效率，从而抑制工业用地要素市场配置。更换解释变量的衡量方法后，实证结果仍具有稳健性。

表3 更换变量检验结果Tab.3 Results of variable replacement test

4.2.3 工具变量方法

鉴于经济增长目标和工业用地要素市场化配置可能存在内生性问题，故使用工具变量法进行检验。借鉴已有文献[8]，使用地级市所在的“省和自治区的地级市数量”来构造工具变量，其满足相关性和外生性。就相关性而言，一方面，“垂直管理”行政体系下，经济增长目标压力源于上级政府；另一方面，在锦标赛下同一省份内部地级市间的经济增长竞争，由于晋升职位有限，当所处省份地级市数量越多时，地方官员面临的经济增长压力就越大，进而越有可能制定预期更高的经济增长目标，以获得经济增长竞争的胜出。就外生性而言，全国行政区划调整的权力属于全国人民代表大会，并不会受到省份的地级市经济行为活动影响。同时，在样本观测期内各省份地级市数量基本固定不变，所以地级市数量并不会对工业用地要素市场化配置产生直接影响，满足与残差项不相关的要求。

基于此，首先，构造经济增长目标的第一个工具变量tarpre_iv1，采用连续两期国家经济增长目标平均值与同一省份地级市数量的交互项来表示，估计‍结果见表4。其中，列（1）报告了工具变量法第一阶段的估计‍结果，交互项系数在1%的水平下显著为正，表明工具变量与核心解释变量具有很强的相关性。列（2）报告了第二阶段的估计‍结果，经济增长目标的影响系数仍然显著为负，与基准回归结果相比系数方向和显著性相互一致，说明使用工具变量后，经济增长目标对工业用地要素市场化配置的负向影响关系仍具有稳健性。

其次，构造经济增长目标的第二个工具变量tarpre_iv2，选择各市所在省份中各城市与省级经济增长目标差距的均值与所在省份地级市数量的交互项来表示，估计‍结果见表4。列（3）为第一阶段回归结果，交互项系数为正且通过了1%水平的显著性检验。列（4）为第二阶段回归结果，与基准回归结果相比系数方向和显著性都一致，说明实证结果仍具有稳健性。

4.3 机制检验

表5列（1）结果显示，政府干预具有显著的中介效应，经济增长目标压力会导致地方政府干预程度加剧，进而抑制了工业用地市场化程度。在晋升锦标赛中以GDP为核心进行的官员绩效考核评估中，地方官员为实现经济增长目标，会充分利用本级政府的行政和财政权力来干预经济活动，阻碍了工业用地市场供给机制和竞争机制，最终削弱了工业用地要素市场配置水平。

表5 机制检验结果Tab.5 Results of mechanism test

表5列（2）结果显示，资本错配具有显著的中介效应，经济增长目标压力会导致资本错配加剧，进而对工业用地市场化水平产生抑制作用。原因在于，为实现经济增长目标完成上级考核，地方投资拉动经济增长的效果需立竿见影，政府往往会出台相应配套政策，力图把资金引导到资本回报见效更快的行业和投资项目中去，从而导致了资本错配。进而，资本错配削弱了不同工业经济市场主体平等获取工业用地生产要素的能力，导致工业用地要素市场化配置程度减弱。这印证了前文假说2。

4.4 异质性检验

4.4.1 时期异质性检验

中共十八大后，我国经济由高速增长转向高质量发展新阶段，中央制定的经济增长目标在逐步下调，地方政府制定的经济增长预期目标同时也降低，故检验经济新常态前后的异质性影响。before2012×tarpre表示经济增长目标与2012年之前年份形成的交互项，later2012×tarpre表示经济增长目标与2012年之后年份形成的交互项。

表6列（1）—列（2）结果可知，2012年之后的交互项系数显著为正，2012年之前的交互项系数显著为负。2012年之前，保持经济高速增长是地方政府的普遍行为，政府干预下的“土地引资”行为削弱了市场对工业用地要素出让价格的决定性作用，进而抑制了工业用地要素市场化配置水平。2012年之后，地方政府的行为目标逐步转向为“稳增长”并保持经济中高速增长和实现高质量发展，在不断深化工业用地要素市场化配置改革中，充分发挥市场决定性作用，破除阻碍市场化配置的体制机制障碍，这使得2012年之后增长目标提升了工业用地要素市场配置水平。

4.4.2 工业产值占比异质性检验

工业产值占比可从产业结构角度反映城市工业发展状况，表征城市工业化水平，将2019年所有地级市工业产值占比排序后取中位数值，大于中位数值的城市赋值为1，小于则赋值为0。high×tarpre表示经济增长目标与工业产值占比较高城市形成的交互项；low×tarpre表示经济增长目标与工业产值占比较低城市形成的交互项。

表6列（3）—列（4）结果可知，工业产值占比相对较高的城市其经济增长目标对工业用地要素市场配置产生显著负向影响，而工业产值占比相对较低的城市具有显著正向影响。工业产值占比较高的城市大多位于中西部及东北部内陆地区，区域发展以传统重工业为主，旧传统产业发展态势疲软而新动能产业仍未建成，地方政府迫于压力兑现承诺，在诸多经济活动中干预加强，削弱了工业用地市场化配置。而工业产值占比较小的城市，相对而言服务业占比较高，在经济结构转型升级中服务业的比重上升，往往是由于工业生产率的提高为社会发展提供了必要的技术支持并创造了需求，消费性和生产性服务业也会以服务制造业的方式反哺工业，使得工业发展更加柔性化和高端化，从而提升了购地企业的投资预期，激发了工业用地市场活力，使得工业用地要素市场配置程度提高。

表6 异质性检验结果Tab.6 Results of heterogeneity test

4.4.3 市场化总指数异质性检验

市场化总指数（樊纲市场化总指数）反映了各城市的市场化改革深度和广度，基本概括了市场化的各个主要方面，将2016年所有地级市的市场化总指数排序后取中位数值，大于中位数值的城市赋值为1，小于则赋值为0。heightlevel×tarpre表示经济增长目标与市场化总指数较高城市形成的交互项；poorlevel×tarpre表示经济增长目标与市场化总指数较低城市形成的交互项。

表6列（5）—列（6）结果可知，市场化总指数较高城市的经济增长目标对工业用地市场化程度的影响效应显著为正，而市场化总指数较低城市的影响效应显著为负。由于市场化总指数较高城市在改进政府与市场关系、减少行政干预、改善民营企业营商环境等方面做出的成效更为显著，使得市场在要素配置中的决定性作用得到进一步落实，从而提高了其工业用地要素市场化配置水平。而市场化总指数较低的城市，相对而言市场化总体进程较缓，在改善政府与市场关系、发展非国有经济、推进产品市场、要素市场、市场中介组织发展与法制环境等方面还有所欠缺，总体市场环境欠佳，从而抑制了其工业用地要素市场化配置水平。

4.5 进一步研究分析

4.5.1 对工业用地出让价格的影响

表7中xiep、zhaop、paip、guap分别代表协议、招标、拍卖和挂牌4种方式下工业用地出让的平均价格。经济增长目标压低了招标出让方式下的工业用地出让价格，而对协议、拍卖和挂牌方式下的工业用地出让价格影响有着正向作用。虽“招拍挂”三种方式都引入了市场竞争机制，但与拍卖和挂牌出让的方式不同，招标方式是一种非完全价格竞争方式，通常有“价高者得”和“综合满意度最佳”两种评定的准则，鉴于招标出让的双向标准，地方政府为实现工业用地出让达成经济增长目标，往往压低工业用地价格。

表7 工业用地出让价格实证结果Tab.7 Results of industrial land leasing price

4.5.2 对工业用地出让宗数的影响

表8中xiez、zhaoz、paiz、guaz分别表示协议、招标，拍卖和挂牌出让宗数占总出让宗数的比重。经济增长目标对协议出让宗数占比的影响显著为正向，而对代表市场化水平的“招拍挂”出让宗数占比都呈现不同程度的抑制作用，其中对市场化程度更高的拍卖和挂牌方式出让宗数占比的抑制性更强，进一步印证在晋升激励和增长压力下，经济增长目标加剧了政府的行政干预，进而阻碍了工业用地市场化配置程度。

表8 工业用地出让宗数实证结果Tab.8 Results of the plots of industrial land leasing

4.5.3 对工业用地出让面积的影响

表9中xiem、zhaom、paim、guam分别表示协议、招标、拍卖和挂牌出让面积占总出让总面积比重。经济增长目标对协议出让面积比重有显著正向影响，而对“招拍挂”出让方式的面积占比都呈现不同程度的抑制作用，这与出让宗数占比的实证结果相印证，经济增长目标抑制了市场化配置程度更高的工业用地出让面积。

表9 工业用地出让面积实证结果Tab.9 Results of the areas of industrial land leasing

5 研究结论及政策启示

经济增长目标统摄经济发展全局，对经济体系各领域运行具有“指挥棒”效应，探究经济增长预期目标对工业用地要素市场化配置的影响效应，对建设有为政府进而持续深化工业用地要素市场化改革具有重要意义。基于2008—2019年全国283个地级及以上城市数据，研究发现：经济增长目标抑制了工业用地要素市场化配置水平，经一系列稳健性检验后，结论依然成立；影响机制检验表明，抑制作用主要通过政府干预和资本错配的传导路径产生影响；异质性分析表明，在经济进入新常态之前、对工业产值占比较高和市场化总指数较低城市的抑制作用较显著；进一步研究发现，其影响效应的深层原因是经济增长目标压力下政府有选择性的工业用地出让策略，减少了“招拍挂”出让的工业用地出让宗数和面积，压低了招标出让方式的平均价格，倾向于协议出让和市场化出让方式中政府干预色彩更浓厚的招标方式，从而抑制了工业用地要素市场化配置。

主要的政策启示：第一，审慎优化经济增长目标设定水平，平衡好经济增长目标与工业用地要素市场化配置关系。防止经济增长目标非理性加码而引致工业用地要素错配，改革以GDP考核为主的激励机制，适当减弱其在考核体系中的权重，确保地方制定符合当地发展的合理增长目标，发挥其在引导工业用地要素有效配置中的积极作用。第二，弱化政府干预，强化工业用地要素市场供求机制、竞争机制、价格机制和市场运行机制，衔接“有为政府”和“有效市场”来完善工业用地出让制度，着力破除工业用地要素配置领域的障碍因素，构建更有效率和更有弹性的产业用地出让模式。稳步推进在工业用地领域的金融供给侧结构性改革来有效缓解资本错配，实现不同市场主体平等获取工业用地的机会，提升资本与工业用地要素协同配置效率。第三，逐步推进工业用地要素市场化配置改革，充分考虑地区经济社会发展所处阶段及资源禀赋基础条件差异，推进分类供应策略，激发市场活力，实现经济增长目标与要素市场化配置的有机结合，为新发展阶段奠定良好的工业用地要素出让策略。