章志远

在大陆法系行政法学理中，行政诉讼类型化一般是指“公民、法人或者其他组织可以行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态”〔1〕。从功能主义立场上看，行政诉讼类型设计的目标是“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用”〔2〕。自薛刚凌在其所著《行政诉权研究》一书中辟专章讨论“行政诉权与行政诉讼类型”以来，诉讼类型成为20年来我国行政诉讼法学研究的前沿话题。①参见薛刚凌：《行政诉权研究》，北京：华文出版社，1999年，第140-181页。更早涉及行政诉讼分类问题的论文还包括胡俊：《行政诉讼分类初探》，《河北法学》1990年第5期；赵正群：《行政之诉与诉权》，《法学研究》1995年第6期。2014年现行《行政诉讼法》修订前后，围绕《行政诉讼法》是否需要明确规定类型化以及如何确定不同类型诉讼的基本规则，行政法学理论界和实务界展开了热烈探讨。时至今日，行政诉讼类型理论仍然是我国行政法学研究的前沿课题之一。本文将全面回顾我国行政法学理有关行政诉讼类型化问题的学术讨论，从立法模式争论、域外经验绍介和本土类型构建三个方面对相关代表性文献的观点进行归纳，并结合近年来我国行政审判的司法政策变迁和实践发展，摹绘行政诉讼类型理论发展的中国图景，希冀进一步推动新时代中国特色行政审判制度的理论创新与实践创新。

一、行政诉讼类型立法明定与否的论争

1989年《行政诉讼法》及最高人民法院1999年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》均未就行政诉讼类型制度作出规定，仅就行政诉讼判决类型作了原则性规定。围绕《行政诉讼法》修改是否需要明确采用行诉讼类型化模式，行政法学理出现了“肯定论”和“否定论”两种截然不同的观点。即便是在2014年《行政诉讼法》修改没有直接采纳行诉讼类型化方案的背景下，相关学术争论仍然延续。

（一）2014年《行政诉讼法》修订之前的论争

1989年《行政诉讼法》非类型化的制度设计不断招致学理批评。马怀德等认为，行政诉讼类型存在的问题包括四个方面：一是诉讼类型数量少，无法满足行政相对人权益保护全面性的需要；二是部分类型的诉讼范围狭窄；三是无助于行政争议的解决；四是诉讼不经济，造成诉讼资源的浪费。〔3〕刘飞以德国相对成熟的行政诉讼类型作为参照，认为我国行政诉讼类型存在的局限包括四个方面：一是没有概括性法律保护规定；二是没有针对已经终结的行政行为提供法律保护方式和预防性法律保护方式；三是不以行政活动的形式区别来划分诉的类型；四是不承认法官的造法功能。〔4〕在2014年《行政诉讼法》修改之前，围绕是否需要对行政诉讼类型予以明确规定，形成了“肯定论”和“否定论”的观点交锋。

自2012年开始，行政审判界权威实务专家密集撰文倡导行政诉讼类型化。江必新指出，行政诉讼法对不同类型的行政案件采取单一化的处理方式，无助于行政案件及时有效地处理，也无法满足行政诉讼自身科学化的要求，行政诉讼类型制度的设计也不能过于繁琐或简略。“人民法院可以加大释明力度，就当事人起诉的事实理由和诉讼请求等进行释明，并可要求当事人作相应补充。”〔5〕李广宇、王振宇认为，《行政诉讼法》修改“最重要也最有效的办法是引入行政诉讼类型化思想”〔6〕，能够对行政相对人形成无漏洞的权利救济机制，能够促进人民法院更好地监督依法行政，能够实现行政纠纷的实质性解决，能够提高行政审判的质量和效率。梁凤云提出，“构建科学的诉讼类型，保护人民公法权利”是《行政诉讼法》修改的八大主题之一。〔7〕

与此同时，行政法学理论界权威学者也撰文主张《行政诉讼法》修改要进一步完善行政诉讼类型的制度设计。马怀德认为，有限的判决形式难以适应各类型的行政案件审理，对合理解决行政争议、全方位保护公民合法权益和社会公共利益、人民法院有效行使行政审判权都不利；主张将我国行政诉讼类型划分为行政撤销诉讼、课予义务诉讼、行政给付诉讼、行政确认诉讼等七种具体类型。〔8〕薛刚凌认为，为促进行政诉讼权利救济和公法秩序维护功能的实现，在《行政诉讼法》修订时有必要将行政诉讼作类型化处理，根据诉讼类型的特点分别设计诉讼程序。〔9〕

在行政法学理论界，否定论者认为，行政诉讼类型化作用不宜被高估，是否明定类型化并非行政诉讼制度变革的重心。应松年认为，行政诉讼类型可以分为“进”和“出”两类，“进”指的是在起诉阶段就需要确定好相应的诉讼类型，这无疑会增加当事人和人民法院的负担。法院在案件审理过程中，即在“出”的过程中可以作出类型化的裁判。“从世界各国看，英美法系国家并不采用行政诉讼类型化，日本采用类型化已久，但他们仍认为不便于原告起诉，也主张仅用于法院裁判。”〔10〕刘飞认为，行政诉讼类型如何设置与受案范围如何确定之间并无直接关联，诉讼类型制度不具有拓展受案范围的功能；就完善诉权保护而言，虽然可以引入无效性确认之诉、继续确认之诉与预防性诉讼三种诉讼类型，但意义不可高估。“是否明文规定诉讼类型仅具有形式意义上的区别，不会对行政诉讼制度的具体构造形成实质影响。”〔11〕

（二）2014年《行政诉讼法》修订之后的论争

2014年修订的《行政诉讼法》并未对行政诉讼类型作出明确规定，参与修法工作的权威实务专家表示，行政诉讼类型化与我国当下的实际情况并不吻合，无助于原告合法权益的保护和行政诉讼监督功能的实现；解决行政争议目标的增加和行政判决方式的丰富与完善，实际上已经部分实现了诉讼类型化的主张。〔12〕一些研究者则对《行政诉讼法》修订的相关内容进行了类型化的正面阐释。梁凤云认为：“从某种意义上讲，本次修法确立了中国特色的行政诉讼类型体系，为今后行政诉讼法典的精细化、科学化奠定了一个坚实的制度基础。”〔13〕笔者指出，司法解释激活了现行行政诉讼法“隐形类型化”的思路，开启了中国特色行政诉讼类型化新时代。“这种‘国家法律隐形表达在先、司法解释显性表达在后’的诉讼类型化生长路径，彰显了司法机关对于诉讼类型化的不懈探索和大胆创新，是对世界范围内行政诉讼类型规范模式的新发展。”〔14〕龙非指出，应当区分“诉讼类型化”与“诉讼类型的法定化”，诉讼类型化的基础是诉讼目标、请求权以及诉讼标的多元化，但这些原因均非诉讼类型应当法定化的理由。“诉讼类型的法定化，尤其是诉讼类型法定化模式中列举主义并非行政诉讼类型化的必经之路。以原告的诉讼目标为导向，通过法官续造和完善才是诉讼类型化的应然路径。”〔15〕

否定论者则为立法机关未采纳行政诉讼类型化主张进行辩解，认为从制度设计者的视角观察，类型化修法建议存在可操作性的疑问：一是我国并不具备概括性的诉权保护条款和能动的司法系统，缺乏行政诉讼类型制度得以运行的前提条件；二是各个诉讼类型之间并不存在等量齐观的个性化规则，类型化建议转化为具体的法规范存在技术困难；三是诉讼类型化意味着专业化，有限制民众诉权之嫌，与域外国家简化诉讼类型的发展趋势相悖。〔16〕

就方法论而言，2014年《行政诉讼法》修订前后有关是否需要通过立法明确规定行政诉讼类型制度的学术争论，实则为“立法论”与“解释论”之争。立法论强调法律规范依据的明确性，解释论更强调法律规范解释的适用性。鉴于修法的主要任务在于着力解决“立案难”“审理难”“执行难”问题，诉讼类型化的本土实践经验准备不足，加之各类诉讼的具体规则较为复杂，短期内无法通过立法作出妥善的制度安排，只能留待行政审判实践继续进行探索。

二、域外行政诉讼类型代表模式的绍介

笔者立足功能主义立场，将世界范围内行政诉讼类型化的基本模式归纳为“主观之诉与客观之诉”“事后补救之诉与事前预防之诉”“形成之诉、给付之诉与确认之诉”“有名之诉与无名之诉”四种形态。〔17〕总体上看，行政诉讼类型化外国法研究主要针对德国、日本、意大利等大陆法系国家展开，这些域外经验为我国行政诉讼类型的制度设计提供了有益借鉴。

（一）行政诉讼类型法定化的日本模式

日本是全球范围内行政诉讼类型法定化最为彻底的国家，其诉讼类型制度构造和法定化经验引起了我国行政法学者的关注。王天华撰文针对2004年日本《行政事件诉讼法》修改的重要内容之一——公法上的当事人诉讼进行了剖析。公法上的当事人诉讼能够突破行政诉讼对象范围上的壁垒，在一定条件下将行政规范行为、行政计划、行政指导等行政活动全部纳入行政诉讼范围之中。当事人诉讼是日本正统的行政诉讼类型，抗告诉讼最终将被当事人诉讼所吸收。当事人诉讼的积极运用，将促进传统行政诉讼模式的重大变革。〔18〕王丹红认为，日本的行政诉讼法是具有代表性的诉讼类型法定化形态，以诉讼类型为纲、以具体类型的诉讼规则程序为目，形成行政诉讼法自身特有的结构体系，有助于通过所有诉讼类型的有机整合确定行政诉讼受案范围。〔19〕

（二）行政诉讼类型形态论的德国模式

诉的类型研究向来是德国行政诉讼法学的重点，已经形成较为成熟的体系。刘飞撰文介绍了德国行政诉讼中的撤销之诉、义务之诉、确认之诉、一般给付之诉、规范审查程序、机构之诉和诉讼程序性形成之诉，分析了原告诉讼请求的目的、诉的标的、诉的提起针对国家给付的具体要求、针对产生不同法律效果的行政活动等行政诉讼类型划分的标准。〔20〕龙非针对德式概括主义和日式列举主义模式进行了比较分析，主张行政诉讼类型法定化是根据各国特殊的历史背景和不同的法治发展阶段产生的，日本列举主义的法定模式与其自身立法技术的路径依赖紧密相连，无法得出行政诉讼类型化必然需要法定化的结论。〔21〕

（三）行政诉讼预防性保护论的意大利模式

罗智敏介绍了意大利《行政诉讼法典》第二编第二章有关预防性保护程序的规定，认为在这一制度的发展过程中，司法判例起到了重要推动作用，很多最终形成的规范都是对司法判例的总结。在意大利行政诉讼预防性保护制度中，有关预防性保护裁定的司法审查标准、预防性保护措施的具体类型、预防性保护的裁定和执行、防止滥用该制度的手段等内容对我国都具有启示意义。〔22〕

就比较论而言，日本、德国和意大利三国不同的诉讼类型设计为我国行政审判实践探索提供了借鉴。不过，域外不同模式的背后都呈现一定的制度共性，如对公民权利有效且无漏洞的司法救济的基本理念、诉讼类型渐次扩展的基本趋势、诉讼类型划分标准的基本趋同，这些对我国行政诉讼类型实践探索更具启发。如果说各国行政诉讼类型的具体规则是“术”，那么各国行政诉讼类型的共性规律则是“道”，“术”与“道”的结合应当是诉讼类型比较论的方向。

三、行政诉讼具体类型的规则构建

尽管我国行政法学理提出过多种关于行政诉讼类型化划分的具体构想，但行政撤销诉讼、课予义务诉讼、行政给付诉讼和行政确认诉讼的“四分法”模式得到了广泛认同。聚焦对具体行政诉讼类型适用规则的构建，成为行政诉讼类型化研究的重要面向。

（一）传统行政撤销诉讼

撤销诉讼是一类最典型、最重要的传统行政诉讼形态，一些学者撰文专门研究了行政撤销诉讼的性质、适用对象和发展态势。马立群指出，1989年《行政诉讼法》制定时，由于对行政撤销诉讼的基本性质与诉讼规律认识不足，撤销诉讼的功能在立法与实践中并未得到充分彰显。就其本质而言，撤销诉讼属于形成诉讼，制度设计应遵循形成诉讼的一般程序规则；就其诉讼标的而言，是起诉人在诉讼中提出的行政行为违法并侵害其合法权益的具体权利主张；就其判决属性而言，诉讼判决具有形成力，既判力主观范围确定应遵循相对性原则。〔23〕熊勇先认为，我国行政诉讼呈现行政撤销诉讼中心主义的倾向，没有顾及其他具体诉讼类型的特殊性，但其产生具有一定的必然性和合理性。为适应给付行政日益兴起、行政权行使方式转变和权利无漏洞保护的客观需要，今后应通过建立行政诉讼类型制度、扩大行政给付诉讼范围以消解行政撤销诉讼中心主义的消极影响。〔24〕赵清林认为，行政撤销诉讼具有形成诉讼、主观诉讼和抗告诉讼的三重属性，仅适用于具体行政行为中的行政处理，尤其是可撤销的行政处理；基于有效权利司法救济的现实考虑，可以考虑行政撤销诉讼暂时对无效行政处理开放。论者主张我国行政诉讼法应当采取类型化改造思路，明确行政撤销诉讼与其他类型行政诉讼之间的关系，厘清行政撤销诉讼的适用对象。〔25〕

（二）其他新类型行政诉讼

关于课予义务诉讼，熊菁华认为其特殊程序合法要件是行政机关无充分理由在法定期间内没有作出任何实体决定；审理该类诉讼遵循从新兼从优原则，并且例外地适用从旧原则；判决该类诉讼应贯彻司法权尊重行政权原则，并对公民权益提供积极、直接的保障。〔26〕吴华指出，按照行政诉讼经济性原则的要求，对行政不作为的司法救济可以采用课予义务诉讼模式，具体包括不纯粹的不作为之诉和纯粹的不作为之诉两种亚类型诉讼，分别适用不同的行政诉讼要件、案件审理方式和举证责任。对课予义务诉讼法院可根据具体案情作出履行判决或驳回诉讼请求判决。〔27〕

关于行政给付诉讼，笔者认为其具有三个基本特征，即争讼对象的广泛性、诉讼功能的多重性和诉讼当事人两造的变动性；亚类型的诉讼则包括请求给付财产诉讼、请求作出事实行为诉讼、请求颁布规范诉讼和请求不得作出某种行为诉讼。就其特殊的起诉规则而言，一是给付因公法上的原因而发生；二是给付的对象必须是行政行为以外的财产或其他行为；三是原告应当主张给付义务损害其自身权益，且给付不能在行政撤销诉讼中一并请求。就其审查重心而言，应聚焦起诉人是否具有公法上的请求权，并强调调解方式的灵活运用和判决种类的正确选择。〔28〕杨东升针对2014年修订的《行政诉讼法》第73条进行了学理释义，认为一般给付诉讼的客体主要包括“直接”的财产性给付和行政行为之外的非财产性给付，从权利救济完整性角度上看，可将颁布行政规范之诉、预防性不作为之诉和结果除去请求权之诉一并纳入一般给付诉讼的客体范围之中。〔29〕解志勇专门研究了预防性诉讼，认为现行《行政诉讼法》所规定的亡羊补牢式的事后救济无法排除或修复行政行为对当事人造成的严重损害后果，导致原告合法权益得不到有效保护，直接威胁到行政诉讼救济的有效性和社会的稳定与和谐。论者主张应当构建以事前救济和事中救济为特征、意图对抗具有威胁性的行政行为和事实行为的预防性行政诉讼，实现对行政相对人权利有效的司法保障。〔30〕

在整个行政诉讼类型的体系中，行政确认诉讼被认为是“最棘手的”和“令人头疼的”，因为“在确认之诉这一概念背后隐藏着许多不同的诉讼种类”〔31〕。金伟峰指出，行政行为无效确认判决价值的实现，应当以行政行为无效确认诉讼与一般行政诉讼的程序分离为前提，具体包括确认无效诉讼不受起诉期限的限制、确认无效诉讼应以行政确认程序为前置条件、在确认无效诉讼中原告负有举证责任。在行政行为无效确认诉讼与行政撤销诉讼的关系上，宜把行政行为无效确认诉讼看成行政撤销诉讼的补充诉讼类型。〔32〕张浪针对2014年修订的《行政诉讼法》第75条进行了学理释义，认为确认无效之诉是我国行政诉讼制度中独立的诉讼类型，其与撤销之诉在诉讼类型上的转换与合并，有利于实现当事人权利的救济保障和诉讼经济。对行政行为宣告无效的后果，应审慎进行利益衡量区别对待。基于现行法律规定、法理念及权利救济实效性考量，无效之诉应受起诉期限的限制。〔33〕

就建构论而言，行政撤销诉讼规则的完善与其他行政诉讼类型的丰富具有同等重要的地位。一方面，行政行为合法性审查是行政诉讼法所确立的基本原则，各类行政案件的处理无法绕开这一基本原则；另一方面，给付行政任务的兴起也导致了相关行政争议的滋生，需要建构新的关系之诉规则。只有坚持行政撤销诉讼与行政给付诉讼并重的发展思路，才能回应时代发展的现实需求。除设置履行判决、给付判决、确认判决之外，2014年修订的《行政诉讼法》还增加了“协议”之诉，为撤销诉讼之外的新类型诉讼发展提供了广阔空间。

四、新时代行政诉讼类型理论的发展展望

相比较域外行政诉讼类型化理论、立法及制度实施资源的参照而言，今后的行政诉讼类型化研究进路则更多需要转向对我国本土行政审判实践发展、行政审判司法政策变迁的关注，通过“规范—个案”的体系解释，进一步激活法律文本和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称“行诉解释”）对行政诉讼类型化的隐含表达，努力发展行政诉讼类型化的中国规范模式。具体来说，可从如下三个方面进行努力：

（一）中国特色行政诉讼类型化本土审判实践的观察

修订后的《行政诉讼法》实施七年来，最高人民法院在一些行政案件的裁判中尝试运用类型化思路，从阐释行政诉讼类型制度的价值、构建具体类型诉讼的审理规则、厘清不同类型诉讼之间的关系、扩展无名诉讼的范围上努力激活有限的文本规定。〔34〕特别是李广宇撰写的行政裁判文书，体现了以“对话式裁判”推动诉讼类型化的努力，为行政法学理提供了富有意义的研究素材。同时，一些地方法院零星的行政裁判文书也体现了对诉讼类型化的探索，这些本土实践理应纳入行政诉讼类型化的学理分析之中。从某种意义上来说，个案裁判贯彻诉讼类型化审理思路和“行诉解释”对诉讼类型化的间接回应之间相互促进，构成了新时代我国行政诉讼类型化的别样图景。就行政审判实践的探索依据而言，通过对《行政诉讼法》文本及“行诉解释”相关条款的整体性解释，可以寻找到创新的规范依据；就类型化援引的智识资源而言，我国行政法学的理论通说、行政诉讼实践经验、规范体系解释、域外行政诉讼类型理论构成了司法探索的智识基础；就积极意义而言，审判能力提升、诉权保障加强、矛盾及时化解和研究素材丰盈都是诉讼类型化本土司法探索的积极功能。从长远来看，这些努力所累积的实务经验在今后《行政诉讼法》再修改中应予以充分吸收。

（二）实质性解决行政争议理念的践行

追溯我国行政诉讼制度的实践发展史，“实质性解决行政争议”一语在2009年之后频频出现于一系列司法文件、工作报告、领导讲话和各级人民法院的行政审判白皮书之中，成为人民法院行政审判工作重要的指导思想。最高人民法院2020年6月印发的《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》中第11条第3款明确规定“行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见”，“实质性解决行政争议”概念首次被最高人民法院的司法解释明确认可。随后，“实质性解决行政争议”频频出现在最高人民法院《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等司法解释、司法文件以及《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等权威文件之中，进一步发展了2014年修订的《行政诉讼法》第1条新增的“解决行政争议”目标，开启了实质性解决行政争议具体路径的探索之旅。行政诉讼类型制度的目的在于打破行政撤销诉讼中心主义的诉讼格局，让人民法院不再拘泥表面的行政行为合法性审查，及时转向对当事人诉讼请求的全面审理，使行政争议以及案件涉及的民事争议能够在实质上而非在形式上获得彻底解决。行政诉讼类型的制度设计与实质性解决行政争议理念相贯通，为新时代人民法院司法能力的普遍提升提供了程序性保障。为此，行政诉讼类型化研究应当自觉坚持实质性解决行政争议理念的指导，使其成为行政诉讼实质性解决行政争议的经常性机制。

（三）多位阶法律规范体系解释的运用

立足行政法释义学的研究进路，可以对2014年修订的《行政诉讼法》第1、2、12条和“行诉解释”第68条及相关条款展开体系性解释，从而进一步夯实行政诉讼类型化的规范基础。一方面，《行政诉讼法》第1条新增“解决行政争议”的立法目的，第2条以“行政行为”概念取代“具体行政行为”，使行政诉讼受案范围得以拓展，为行政诉讼类型化预留了充足空间；第12条以“提起的下列诉讼”取代“对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，隐含表达了行政诉讼类型化构想。另一方面，“行诉解释”第68条除了列举“有具体的诉讼请求”之外，还规定如果当事人不能正确表达诉讼请求的，人民法院“应当要求其明确诉讼请求”，对行政诉讼类型的刚性约束更为凸显。如果起诉人在起诉时不能提出具体的诉讼请求，人民法院自然就无法确定具体的审查对象，司法救济大门对民众无法开启。“行诉解释”第81条的规定可以看作是对“继续确认诉讼”的肯定，第92、93条的规定可以看作是对一般给付诉讼和课予义务诉讼起诉条件和审查条件的肯定，第99、162条的规定可以看作是对行政行为无效确认诉讼适用范围以及不受法定起诉期限限制的肯定，第94条的规定可以看作是对行政撤销诉讼与行政行为无效确认诉讼相互转化关系的肯定。当然，考虑到我国行政诉讼当事人专业认知能力的有限性，人民法院在当事人诉讼请求类型的具体归属上应当承担相应的释明义务，避免一味采取裁定驳回的起诉方式阻碍行政争议的实体性审理。通过系统解释方法的运用，我国行政诉讼类型化的生长呈现出与德、日明定主义模式不同的“修法间接回应——司法解释隐含——法院判例释明——司法解释凝练”的建构进路，体现了巨大的包容性和开放性，彰显了中国特色行政审判的制度自信。