许永成，丛艳国，魏立华

引言

公共领域里的话语会影响公众对问题的认知，并用于争取公众的支持从而实现政策的合法化[1]。对于特定片区的城市更新规划这种实践性极强的公共政策类型，众多的利益主体常常出现激烈的争议。因此在更新规划的制定过程中，各利益主体便会在公众参与、媒体宣传、专家咨询等过程中，使用符合其利益的话语，在公共领域进行长时间的磋商和竞争，最终达成统一，形成规划成果。但目前，鲜有研究指出，在这一过程中，各方是如何商讨、让步、宣传并获取社会支持，以及最终各方的诉求是否充分表达，利益是否得到合理的保障。

因此，本文引入了话语分析理论对规划的制定过程进行分析。研究首先梳理了公共政策的话语分析理论，回顾了城市规划的合法性与公众参与的关系，认为城市规划结果也是各方话语竞争推导出的“选择”，对多方参与的城市规划制定过程进行话语分析，能更加清楚的暴露当前城市规划公众参与存在的问题与局限。本文以广受关注的深圳市湖贝片区城市更新方案制定过程为例，引入话语分析的视角，审视规划方案的争议平息过程。从开发商和政府共同优化的规划方案话语、以及民间团体话语、公共媒体话语三方面入手，分析争议是如何在话语的互动和竞争中逐渐平息。从各方的话语中，挖掘各方的诉求是否充分表达，多方商讨的机制是否完善，并就此提出改善建议。

1 基于话语分析的城市规划公众参与

1.1 公共政策的话语分析理论

话语分析在20 世纪50 年代产生于语言学研究，随后被社会学、政治学等社会科学所应用，并逐渐被公共政策研究者纳入思考范围[1，2]。话语分析否认存在社会客观性，注重话语和观念的作用，强调权力关系、结构以及行为主体的互相建构[3]，其将各种语言、文本材料等不再视为纯粹描述客观世界的符号，而认为它们在根本上能构成、改变社会现实[4]。

目前，公共政策的话语分析存在批判和诠释两种研究取向，前者重点关注隐藏于特定话语背后的权力结构，揭露政治制度的现实局限性。并从批判的角度出发，指出话语与权力、意识形态之间的紧密关联。并对知识与权力的结合、话语霸权压制不同意见表现出高度鉴戒，并指出特权集团往往会通过建构一套符合自身利益的话语来操纵舆论或政策议题[5]。而后者从意义维度入手，阐释政策问题和政策现象，诠释政策形成、政策变迁、政策执行的关键在于意义的建构、分享、冲突以及演变，认为政策制定是一个围绕特定议题的话语构建、意义竞争的过程[4]。

费尔克拉夫提出了广泛应用于报纸、广播等文本的话语分析方法，从话语结果（文本维度）、文本互动过程（文本诠释过程条件），话语实践情景因素（文本产生的社会条件）构建话语分析的维度。并认为话语与社会结构是相互建构的辩证关系：阶级、教育等社会结构的构成了话语，而话语具有社会意义建构性，又协助社会关系的再建构[1]。因此，从诠释性话语分析的角度讲，作为一种公共政策的城市规划[6]，不是纯粹理性客观推导出来的所谓正确或最优的解决方案，也是话语竞争的结果，体现了话语竞争“胜利者”的价值导向。可以从规划文本、媒体报道、专家发言等方面进行话语分析，并结合特定的群体和社会场景，诠释各方在话语竞争中的角色和行为。

1.2 城市规划公众参与过程的话语分析

公共政策的践行必须有合法性作为基础，而城市规划的公众参与，正是为了使规划能够满足广大公众的切身利益，允许不同利益诉求的群体通过一定的程序参与规划活动、表达自身诉求，以此来实现规划合法性的制度[7]。现有研究认为，由于方式单一、制度建设不健全、公众力量过于微弱等原因，目前我国的公众参与仍主要以自上而下基于官方信息发布的被动式参与和自下而上的维权式申诉为主，甚至政府、技术专家主导或包办的决策过程会成为公共决策的唯一形式[7-9]。但现有研究却鲜有指出，地方政府、社会公众、媒体等是如何在公众参与中解决争议，最终制定城市规划方案的。

城市规划的公众参与，可理解为一个围绕特定议题展开的竞争性政策话语辩论过程。其一方面根植于文化、知识、权力结构等社会现实，且深刻的受到地方政府诉求的影响[10]，另一方面也如同其他公共政策，出台过程中充满了错误、风险与冲突，可以说并非是决策者制定的，而是“选择”的[11]。并且，公共的“话语”会扮演“中介”的作用，对公众认知和行为进行方向的引导[12]，从而推导出最终的政策文本内容。在此背景下，话语分析可作为剖析城市规划公众参与的重要方法，解释地方政府及社会公众、媒体等公众参与主体的立场与行为。

本文将对深圳湖贝地区城市更新规划的各参与方话语进行诠释性分析，尝试解构湖贝片区更新规划方案从争议缘起到平息过程中，规划方案修改如何与公共讨论相互反馈，以及各方如何博弈并最终消除争议。

2 湖贝片区城市更新争议始末

湖贝片区位于深圳市罗湖区东门街道，更新单元面积40 万m2，共涉及22.6 万m2国有已批用地、6.3 万m2国有未出让用地以及11.1 万m2的原农村用地。片区更新改造的重点为位于片区中部的湖贝村。湖贝村于1466 年开基立村，在20 世纪80 年代经历“三来一补”与土地国有化征收后，存留下东、西、南、北的四坊，被称为湖贝旧村。到了90 年代，村民将旧村的东、西、北坊以及湖贝新村改建为7 层，而南坊仍然保持着明成化年间形成的“三纵八横”格局和1-2 层的低矮建筑[13]，因此被称为湖贝古村1）（图1）。此后，随着城市发展以及旧村不断老化（图2），村民逐渐搬走，搬入的租户则大多是在东门市场工作的潮汕人，时至今日，大多数租户已居住了10 年以上，形成了稳固且富有地方特色的社会关系网络[14]（图3）。

图1 湖贝片区主要功能关系

图3 湖贝村租户的社会网络特征

由于湖贝旧村居住条件、市政设施严重滞后，从1992 年起，村民就不断呼吁对湖贝旧村进行更新改造。罗湖区政府在2011 年与A 地产公司签订了湖贝更新的合作框架协议，并于2012 年由湖贝股东大会表决确立了A地产公司作为湖贝旧村改造开发主体的合法地位。2013年，湖贝片区被列入《2013 年深圳市城市更新单元计划第一批计划》，各方开始加速推动湖贝的更新。

同时，湖贝村的价值也渐渐被社会所认可，2011 年，“都市实践”合伙人孟岩参观湖贝古村后，带领团队对湖贝古村的历史和现状进行公益性研究，获得了罗湖区政府的积极评价。2013 年的深圳两会上，也有代表了提出了整体保护湖贝古村的建议，引起诸多共鸣。2014 年，在A 地产公司的委托下，深圳大学团队、“都市实践”公司分别完成了湖贝古村详细调研评估报告和完整保留古村空间格局的方案，报告中建议原址保留湖贝村南坊，并划定15648m2为核心保护区（图4）。

图4 湖贝古村的建筑年代分析及建议保护范围

2016 年5 月，罗湖区人民政府与A 地产公司再次签署战略合作框架协议，湖贝片区全面改造正式启动。但在5 月27 日召开的第一次湖贝片区城市更新方案专家咨询会上，开发商提供的方案2）被认为名义上划定保护区进行保护，实则以“迁建、仿建、创建”的方式拆毁古村，引起与会专家争议，没有得到较多赞同。

6 月23 日起，《深圳商报》等多家本地媒体开始密集的对湖贝更新与保护进行专题报道，讨论湖贝古村的历史价值、保护意义、以及当前的方案是否合理。而此前已经开始为保护湖贝而呼吁的各界专家学者，发起了“湖贝古村120 城市公共计划”（后文简称“湖贝120”）来组织活动、发布观点。并于7 月2、3 日，在深圳有方空间举办了“共赢的可能：湖贝古村保护与罗湖复兴设计工作坊”，邀请了深圳各界专家上百人以及同济大学的“古城卫士”阮仪三教授参与研讨建言，工作坊结束时发布《湖贝呼吁共识：拯救我们的历史记忆》，提出了完整保护并活化湖贝古村的原则性呼吁，将湖贝保护推上新的舆论高潮。

随后，媒体开始报道政府和开发商的回应和对方案的修改。根据报道，7 月12 日，湖贝片区规划方案专家研讨会后，方案基本确定“对湖贝旧村在较大范围进行保护，…对‘三纵八横’旧村格局进行完整保留”[15]。随着7 月29 日媒体报道方案获得了吴良镛等专家的肯定，湖贝更新方案基本盖棺定论，争议逐渐平息，但实际上，修改方案及后续公示方案3）（图5）确定的10016m2原址保护范围与“湖贝120”在《公开信：致深圳市建环艺委委员》提出的15648 平方米原址保留仍有较大差距。争议仍未解决，只是并未出现在公共讨论中。

图5 2017 年2 月公示方案

3 话语分析视角下的湖贝更新规划争议过程分析

话语主体可以通过重塑语言结构、转移注意力等方式，去重构一个符合自身利益的话语[16]。在湖贝更新规划的争议过程中，可以明显的识别出3 个话语主体：一是由积极推动更新的开发商和更新主管部门组成的增长联盟，通过新闻发布会、接受采访、方案文本传递信息；二是由一群关注历史保护、文化传承、空间正义的专家学者、民间团体组成的反增长联盟，通过组织论坛、自媒体等发声；三是角色从“反增长联盟”成员转换到“增长联盟”成员的本地公共媒体，通过报纸和网站新闻主导公共舆论。

3.1 增长联盟：使用模糊的规划语言，强调保护并回避争议

国内外众多研究指出，开发商以及受益于土地价值增长的地方政府之间会形成促进城市增长的联盟[17，18]。在湖贝片区的规划中，结成增长联盟的开发商和更新主管部门，采用了根植于更新规划专业知识的“规划语言”，而普通市民则对“规划语言”较为陌生，难以准确的理解其中蕴涵的意义。正是因为这样的话语体系差距，增长联盟在面对争议时，能够以“规划语言”中通俗易懂的部分——即共同认可的价值观为宣传导向，利用“规划语言”中相对模糊的示意图、和不易察觉的语义偷换等方式，回避具体争议，化解民间团体反对，平息公众舆论，推动规划深化与报批。

首先，相比于5 月27 日引起争议的初步方案，7 月12 日提交专家研讨会的修改方案尽管“核心保护区域”仍然是6000m2，保护方法仍然是从“核心保护区域”到“研究区域”再到外部的开放空间逐步采用“保护→修复→重建→改造→新建→拆除”，但去掉了饱受争议的“迁建、仿建、创建”这一说法。虽然从保护的范围和手法上，前后两版方案几乎毫无变化（图6、7），但平面图和效果图有了巨大的改变（图8～11），展现出古村保护面积相比原先的6000m2有了巨大的增长，似乎是研究区域的13500m2范围都得到了较好的保护。但实质上，平面图和效果图上画示的核心保护区外的古村部分，极有可能在最终执行中变成了仿建的迎合商业需求的“假古董”。这种模棱两可的方案能简单的向公众及媒体传递出几乎完整保护古村的信息，但又给未来的改造甚至拆除留下一定的操作空间。

图6 5 月27 日方案保护区域划分

图7 7 月12 日方案保护区域划分

图8 5 月27 日方案规划总平面图叠加保护范围

并且，规划方案选择用各方均已认可的原则来回避“保护面积”和“保护手法”的核心争议。由于专家与民间团体呼吁、公共媒体报道，“古村落保护”这一话语以绝对正确的姿态成为了待细化和深化的公共决策。因此，核心争议并非是湖贝是否需要保护，而是在5 月27 日专家评审会上提出的“保护面积”和“保护手法”的争议。规划方案并未正视并回应的争议点，取而代之的是不断强调“保护与开发并重”“旧村采用原址保护与旧村活化”等原则性话语，以及“完整保护三纵八横的格局”等不包括准确面积，会导致各群体理解各异的话语，用回避讨论的方式平息舆论关注。

3.2 反增长联盟：保护理念和方法分歧大，逐渐走向沉默

增长并非是所有群体的利益诉求，例如对于部分本地居民而言，生活成本和空间品质才是核心，因此结成反增长联盟，反对部分造成环境恶化和成本上升的增长项目[19，20]。湖贝事件中，专家学者团体“湖贝120”，为了城市文化的保护与传承结成了反增长联盟。由于城市文化保护、更新规划这类话题相对专业，普通市民往往难以深度介入，讨论一般由相关领域的专家学者领衔，话语仍是相对专业和小众的。

在湖贝更新争议中，“湖贝120”虽然借助“古村落保护”的共同价值观结成了反增长联盟，但除了初始阶段众多专家学者齐聚的工作坊形成了合力，引起舆论较大反响，建立了“古村落保护”的主导性话语，其余时间话语主题相对分散。从微信群聊天记录来看，呈现三种不同的关注重点。第一种话语较关注城市更新规划方案中的古村保护面积，强调的主要是“完整保护古村三纵八横”、“面积15648m2”，坚持此类话语的一般为建筑规划学者；第二种话语在保护面积之上，还较为关注古村改造中的社会网络存续，强调的是“低收入人群”、“包容”、“多样性”、“传承”，主要以社会文化学者为主；第三种话语主要表达了对湖贝古村拆除的抗拒与不舍，对保护面积和保护对象的关注较少，表达的主要是“心怀感念”、“参与”“留下印记”，以艺术家为主。

在更深入的讨论如何组织湖贝保护行动、古村更新改造方案如何优化等实操性环节时，话语讨论更加原子化和碎片化。对于部分观点和行为，在微信群中往往产生激烈的争论。例如部分成员组织的公共艺术计划，其中一期的男性参与者在湖贝村采用“裸跑”方式，呼吁“湖贝不拆，把根留住”，便在微信群中引起了巨大的争议，损害了部分专家学者严肃的保护热情和尊严感，而这导致他们逐渐主动的走向沉默。

除了民间团体自身话语分散、凝聚力不强的原因以外，另一方面则是公共讨论的平台尚不完善，公共媒体和政府难以获取、或不愿公开民间团体的诉求，导致了民间团体被动的沉默。虽然“湖贝120”在7 月12 日专家研讨会时提交了能全面表达“湖贝120”保护诉求的《公开信：致深圳市建环艺委委员》，但由于缺乏接受公众意见的制度化流程，该“公开信”在专家研讨会上，是否完整呈现给了各参会者并经历讨论，均不得而知。专家研讨会后，“公开信”也未出现在相关的新闻发布会或报道中，仅仅依靠“湖贝120”等微信公众号发布，在朋友圈小范围的转发进行传播，难以在公共领域形成有效的影响。直到8 月6 号争议基本结束时，“公开信”才被公共媒体刊出。

另外，在很多报道中，民间团体的存在和坚持的观点，都被开发商、媒体等忽视。例如在7 月5 日的报道提到了开发商“呼吁（专家学者）对于文化的价值判断应秉承基本的理性和客观，强调保护和传承的恰当方法，而非不加分辨和判别地保留一切旧有建筑[21]”，却并未相应的提到民间团体坚持的是15648 平米核心保护区、社会网络延续、低收入群体保护等内容。

3.3 公共媒体：从“强调保护“到“推动开发”的话语转变

公共媒体是社会舆论的主导，在湖贝事件中，其话语专业性较低，照顾了大众的认知水平。价值取向上，虽然不同媒体存在差异，但整体上呈现从“强调保护”到“推动开发”的转变，角色从反增长联盟成员逐渐转换为了增长联盟成员。也许正如摩根和莫罗奇所观察到的，媒体普遍热心的支持增长，因为增长能带来更多的发行量与广告收入[17]。

图9 7 月12 日方案规划总平面图叠加保护范围

图10 5 月27 日方案古村部分示意图

图11 7 月12 日方案古村部分示意图

争议初期，公共媒体话语导向偏重保护。通过采访、报道了社会各界的专家学者的观点，话题侧重于讨论价值观和更新改造的原则，具体可以分为三个方面。一是强调了文化保护的价值观，认为拥有500 多年历史的湖贝古村具有巨大的文化保护价值，承载了深圳人的乡愁，应该予以保护；二是关注湖贝古村更新是否依法依规；三是强调对于湖贝古村的更新应该多方讨论，慎重决策（表1）。

表1 第一阶段（2016 年6 月23 日～7 月4 日）本地公共媒体报道一览

在7 月5 日至8 月10 日，公共媒体尝试在第一阶段反思讨论的三方面话题上，进行深化和解答（表2）。但由于缺乏对湖贝争议始末的深入挖掘，视角相对片面，只关注了政府、开发商、村民等狭义的湖贝更新参与人，而忽略了“湖贝120”这一重要的城市公共利益相关者。在缺乏对各方观点的客观呈现的情况下，话语导向转向支持开发，并从政府、开发商、村民、专家四方视角，成功的重塑了更新的合理性。

表2 第二阶段（2016 年7 月5 日～8 月10 日）本地公共媒体报道一览

一是从政府视角看，媒体强调了深圳对文化保护已有制度安排，并且湖贝并非保护对象，但是目前已在着手进行保护范围划定。“深圳城市更新系统一名不愿具名的内部人士指出，深圳市城市更新办法与实施细则对于项目内的文化保护已经有制度上的安排，比如…”[21]，打消了大众对现存制度存在缺陷的怀疑。还提到“（深圳文物局）书面回函中明确表示，到目前为止，罗湖区湖贝旧村未纳入法定‘不可移动文物’中”[21]，为湖贝古村的部分拆除提供了法理上的依据。

二是以开发商的视角，传达出更新规划方案对湖贝村保护与传承的重视。尽管“相关法律法规对湖贝旧村并没有强制性保护要求…（但方案）从较大范围对湖贝旧村南坊三纵八横格局予以保留[22]”，开发商还认为“商业开发与历史文化并不存在必然的矛盾，相反，一个具有历史文化的建筑和地域更具备商业开发的潜力，而商业开发也作用于历史文化，对文化起到一个宣传、保护、发扬、传承和升华的作用[21]”。尽管其清晰的表达了将历史文化资本化和消费化的目的，但对于普通市民而言，由于专业知识欠缺，只能感受到开发商对文化保护和传承的一片赤诚，难以理解这种隐藏在保护名义下的破坏。

三是强调了湖贝村民的认可与期待。“为尊重村民意愿，此次专门邀请了3 名村民代表参会。他们表示，启动城市更新，湖贝村民期待已久”[22]。表达出了直接利益相关者对湖贝更新的期盼，以及规划决策过程的公正性。以及在程序合法和技术合理之外，该版湖贝更新方案已是众望所归：“对于最新的设计方案，（湖贝股份有限公司董事长）张齐心表示村民都比较满意。”[23]

四是传达出了专家对方案的认可。“（在7 月12号的规划方案专家研讨会上），对于湖贝片区城市更新新版方案强化旧村保护的做法，与会专家给予了充分肯定[22]”。以及“吴良镛院士充分肯定了湖贝片区规划方案，认为该方案体现了‘积极保护、整体创造’的思路”[24]。湖贝规划在本地参会专家与行业泰斗的双重肯定下，其合理性无可质疑。

4 话语竞争结果：从完整保护与活化古村到格局保留与旧建筑活化

随着公共媒体密集报道开发商、更新主管部门的发声，以及“湖贝120”主动及被动“沉默”，公共舆论逐渐被增长联盟所垄断，主导性话语内涵也逐渐改变，从反增长联盟坚持的完整保护并活化古村，变为了增长联盟提出的古村格局保护并活化旧建筑：以南坊三纵八横结构的完整性替换古村整体的完整性，并抛弃了民间团体极力呼吁的湖贝古村社会空间保育，代之以“旧瓶装新酒”的方式，对湖贝古村的社会空间进行彻底的嵌入式置换（表3）。

表3 湖贝古村保护的话语表达及内涵演迁过程

5 总结与讨论

对于城市更新而言，如何依托已有的历史文化、本土生活对城市空间进行传承与更新，是需要广泛充分的公共讨论的[18]，并且需要跳出项目尺度，站在城市视角进行考虑。通过话语分析发现，湖贝更新规划争议各参与方未能坦然、公正、充分的进行公共讨论，在不平等的话语竞争过程中，主导性话语悄然从完整保护与活化古村演变为了格局保留与旧建筑活化，最终公共舆论虽然平息，但争议点并未真正解决。

从理论方法上讲，话语分析理论为理解规划方案如何演变、各方如何通过话语竞争影响方案制定提供了一个新视角，通过话语分析，可以更加准确的挖掘规划争议中各参与方的角色、动机、以及话语竞争的手段，一定程度上揭示了规划争议、方案修改和最终决策的“黑箱”。

从规划实践上讲，作为一种实施性、外部性极强的公共政策，规划剧烈的影响着不同群体的利益[7]，一旦公开或公示，各利益群体必然持续的进行话语竞争，为不同的方案建构合理性。因此，对公众参与的话语进行分析、合理引导，真正的打通“话语”沟通的障碍，让不同知识背景、价值立场的话语体系间进行准确、全面的沟通，应成为未来城市规划公众参与领域的重要研究话题。

随着市民公共意识的不断崛起、公众参与制度的完善以及“第三方专业力量”的积极参与[8，25-27]，城市规划等公共政策面临争议的情况可能越发频繁。因此，建议城市管理者进一步优化政策制定中的公共讨论、公众参与流程，加强政策解释和话语表达，并使用通俗、规范的话语表达，发布更加详细、展现真实意图的政策解释，发挥市民、民间团体等多方智慧，推动城市空间的共建、共治、共享。

致谢：衷心感谢“湖贝古村在聊天”微信群中各位专家讨论时发表的真知灼见，为本文的构思、立论、资料收集提供了启发；感谢深圳市城市规划设计研究院有限公司《罗湖区东门街道湖贝城市更新统筹片区规划》项目组对资料搜集的大力帮助！

图、表来源

图1：作者绘制。

图2：作者根据《罗湖区东门街道湖贝城市更新统筹片区规划》（2016 年5 月27 版）绘制。

图3：作者根据参考文献[14]提供数据绘制。

图4：作者根据《罗湖区东门街道湖贝城市更新统筹片区规划》（2016 年5 月27 版）绘制。

图5：来自2017 年2 月24 日罗湖区东门湖贝城市更新统筹规划（草案）公示。

图6～11：根据《罗湖区东门街道湖贝城市更新统筹片区规划》汇报文件（2016 年5 月27 版、2016 年7 月12 日版）绘制。

表1～3：作者整理绘制。

注释

1）也称为旧村核心区。但在方案和新闻报道并未区分旧村与古村，统一称为旧村。

2）深圳的城市更新单元规划获批后，即代替原法定图则作为新的规划控制条件。

3）2018 年12 月再次公示的优化方案中，对于古村的核心保护范围划定仍然为10016 平方米。