季 军

（淮安市洪泽区河湖管理所，江苏 淮安 223001）

淮安市洪泽区地处江苏省中部， 位于第四大淡水湖洪泽湖东畔，1956年建县，2016年撤县设区，国土面积1394km2，人口38.8万，辖3个街道、6个镇、1个省级经济开发区。水域面积约780.64km2，占全区总面积的56.88%。境内河流统属淮河水系，具体来说又可分为洪泽湖水系、白马湖水系、宝应湖水系，在布局上形成了以洪泽湖为调蓄水中心的西注东泄顺向格局。由于自然因素及水系布局规划，洪泽区各水体基本由洪泽湖（淮水）补给，淮水不足时通过“江水北调”补给。 境内的主要河流有淮河入江水道、苏北灌溉总渠、老三河、草泽河、张福河、洪金排涝河、花河等过境河流以及浔河、大荡河、往良河、山阳河、桃园河等境内河流。境内河流互相交汇贯通，有众多水工建筑分别控制调度［1-2］。

河长制推行以来，洪泽以“两违三乱”整治、样本河道建设、黑臭水体治理等为抓手，以河长制与“五位一体”管护深度融合为切入点，河湖管理的力度不断攀升，河湖环境显著改变，水体污染得到有效遏制。 但河长制体制机制还需完善，存在问题亟需解决［3］。

1 河长制工作成效

自全面推行河长制湖长制工作以来， 洪泽在完成部、省、市相关工作任务的同时，积极探索工作路径，走出一条拥有洪泽河长制湖长制特点的道路。

1.1 河长履职

1.1.1 做好记录河长制湖长制工作开展之初，河长知河、巡河到治河的过程首先要有迹可循，区河长办自制了《淮安市洪泽区河长制工作河长工作手册》，内容包括河长姓名、单位职务、河湖名称、淮安市洪泽区河长制工作配套制度，河长在巡河后需要记录的内容包括：巡河日期、星期、天气及巡河情况等信息。 区、镇、村三级河长人手一本。 区镇两级河长办， 每月统计河长巡、交办问题整改情况等。

1.1.2 强化考核

区河长办每半年对各镇河长制工作进行量化考核，考核内容包括：河长履职、交办问题整改、河长制工作人员经费办公场所落实等，考核结果排名，以督查通报形式报区级河长，在政府OA系统发各镇及成员单位。

1.1.3 优秀河长评选

每年年底组织河长述职，填报河长履职表，对优秀河长以全面推进河长制工作领导小组的名义表彰。

1.2 创新融合

2014年， 洪泽区被国家13部委联合批准为全国第二批农村改革试验区，试验的项目是“农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点”。在改革试点过程中，整合水利、交通、绿化、村庄环境、活动场所等部门资源，建立了农村公共服务“五位一体”管护模式。 2018年，洪泽区创新将河长制工作与“五位一体”村庄环境长效管护工作相融合，充分发挥区级河长的牵头整合作用，化解河湖巡查人手不够、管理效果不优等问题。

1.2.1 强化顶层融合，注重协调统筹

融合河湖健康生态理念， 全面统筹农村小型水利管护和河湖常态管理，在“五位一体”管护模式的基础上与河长制“嫁接”，构建河湖长效管理机制，保障河湖沟渠监管责任落实到位。

1.2.2 强化资源整合，提升管护实效

区级河长办与农村公共服务“五位一体”管护办公室（简称五管办）进行整合，抽调环保、卫生、规划、交通、水利等部门12名人员集中办公，镇级河长办也与镇级“五管办”进行整合，稳步推进河长制与“五位一体”管护资源统筹。 每年区财政多渠道整合和筹集管护资金约1700万元， 公开招聘管护人员，将其纳入河长制管理范畴， 兼具河长制巡查职责。成立2个巡查组，一个巡查组安排2辆专车每天巡查河道日常保洁情况， 另一巡查组安排1辆专车每月一个轮回巡查区内重要河道，开展水质分析，以便掌握河道水质变化情况， 发挥两办的协作互补作用，确保督查强度。

1.2.3 强化职能聚合，化解现实难题

两办整合前，五管办只负责开展河道的日常管护工作，“两办”整合后，对河道保洁等常规问题，由“五位一体”管护人员现场整改，对河道沿线违章种植、违章建筑、河道范围内污染源等问题，及时通知相关河长、单位开展整改，形成巡、护一体化长效机制。

1.3 开展试点

洪泽区河湖水系较为发达， 区级以上河道有40条，包括2个省管湖泊、3条流域性河道、6条城区骨干河道、29条重要区域性河道（含省级骨干河道），有国考断面2个、省考断面3个。周边与金湖、盱眙等5个县（区）接壤，境内外往往因上下游、左右岸、干支流涉及不同行政区划、部门，存在权责不清、推诿扯皮的现象，不能形成共管、共治、共享合力，是河湖管理的薄弱环节。 2019年淮安市在洪泽区开展三级跨界河道联防共治精准管护试点工作，经过一年试点，取得了积极成效。

1.3.1 创新模式，增加管护效能

（1）落实管护范围、人员安排、保障机制等，年投入管护经费累计17.69万元， 落实管护人员13人，确保合作协议上各项工作的落地见效。

（2）主动与相邻县（区）联系，邀请一起巡查，协商管理机制，协调处置措施。

（3）共同解决问题。针对河道不同情况提出不同解决方案，对于上下游河道保洁问题，采取共同打捞方式，对于左右岸管理的河道，采取轮流管理机制，轮流保洁，周期一年。

1.3.2 强化支撑，化解监管难题

投资30万元，实施“天眼”工程，安装数字式视频摄像头和水质监控设备， 其中区级跨镇河道一条、27.9km2，布置13个点位；镇级跨村河道一条、8.01km，布置4个点位；2条村内河道、4km，布置6个点位。视频信号接入智慧河长数据中心并安装手机APP， 做到全天候实时查询。平台由承建方提供3年质保及运维服务。 后期由系统建管方负责日常运行维护管理工作，采用“政府购买服务方式”，委托具备承担能力的第三方单位进行系统运维，以保障系统的可靠稳定运行。

1.3.3 加强督考，健全工作机制

成立由区镇两级河长办、 五管办及相关部门单位组成跨界河道督查考核专班，认真开展督查考核，发现问题及时下达整改通知书， 全年共下发整改通知86份，整改问题292个，发布督查通报11期。

2 存在问题

2.1 基层河长履职意识不强，缺乏管理知识

2017年以来， 推进河长履职一直是河长制工作重中之重。“三级”河长从认河、知河到治河逐步实现常态化，但基层河长思想认识还有不足，履职能力有待提高。

（1）交办问题少。 从日常督查中发现，基层河道仍然存在部分“两违三乱”问题，往往上级交办才处理，缺乏积极性和主动性，

（2）缺乏相关知识。部分基层河长主动学习不足，对涉及河道管理的相关知识不甚了解，对涉及的“两违三乱”界定、管理范围线等模糊不清，不能有效处置相关问题。

（3）对河长制办公室认识有偏差。部分基层河长因河长制办公室设立在部门， 潜意识认为河长制是部门工作，弱化河长制影响力。

2.2 联合执法机制不完善，基层执法缺失

河长制工作成员单位在常态化管理中， 仍然存在各自为政的局面，在涉及重大问题处理过程中，相互之间缺少沟通，部门之间相互配合不足；基层河长协调区管相关部门联合执法难度大， 基层管理执法权限有限， 全区没有真正形成常态化的联动监管机制，影响治理效果。

2.3 农村污染治理不足，污水收集有“盲区”

在日常检查中发现， 一些河道水质仍然有水体污染事件，仍需加强管理。

（1）农田面源污染严重。农作物秸秆回收利用率不高，秸秆还田经过农田灌溉水浸泡，多项指标严重超标。 生态环境部门实验表明，泡水2d后氨氮、总磷和化学需氧量分析值均急剧上升； 相同量的稻草泡水水质中污染物浓度值高于麦秆泡水；秸秆量越大，对水质的影响越大；秸秆泡水时间越久，对水质的影响越大，水色由黄变黑、发臭。 随着农田退水排入河道，影响河道水质［2］。

（2）污水收集处理需提高。污水收集配套管网建设存在“盲区”，污水管网破损及错接、漏接、混接严重。乡镇污水管网“入户难”“进厂难”，污水处理设施低负荷运行，设施有效运行率偏低。秸秆泡水试验数据如表1。

表1 秸秆泡水试验

3 对策建议

洪泽区河长制工作目前仍处于起步阶段，对存在问题，需要从顶层设计，不断完善相关制度，充分发挥社会力量，形成河长主导、各界广泛参与的新格局。

3.1 综合施策，弥补不足

3.1.1 提高河长责任意识

提高各级河长的责任意识，严格落实区、镇、村三级河长水资源保护目标责任， 协调好不同级别河长之间的工作和职责，各级河长应成为责任主体，将任务细化、实化，上级对下级进行管理和监督，下级对上级进行汇报和反馈，做到责任明确，使工作由虚变实。 鼓励“五位一体”管护员争做“民间河长”，第一时间发现问题，并积极参与解决；完善区、镇、村三级河长考核激励机制，强化考核结果在人员提拔使用中运用；完善河长述职制度，河长制工作纳入年终考核［4-5］。

3.1.2 强化基层河长履职培训

结合新一轮基层换届选举工作成果， 对河长尤其基层河长组织业务培训，区镇（街道）河长办制定河湖长制培训方案，落实培训经费，增加培训频次，提高培训质量。

3.1.3 调整区镇河长办运行模式

在河长制制度设置中， 区级河长制办公室为常设机构，设在区水利局，成员单位容易将河长制办公室定位为部门单位，工作号召力削弱。应结合日常工作，由政府办分管的办公室主任（常务副主任）直接主持河长制日常工作；镇（街道）河长制日常工作，由各镇（街道）党政办公室分管负责人直接主持；研究落实镇级河长办专岗专编问题。

3.2 完善机制，加强引导

3.2.1 研究执法力量下沉

结合乡镇新一轮机构改革， 区级各职能部门思考对接乡镇综合执法机构， 统筹行政处罚、 行政强制、 行政征收等职权和执法资源， 合理划分执法职责，推动执法力量下沉。

3.2.2 提高基层执法能力

加强基层执法队伍能力建设， 推进执法制度化、规范化、专业化、标准化建设；各镇（街道）要完善执法装备，全面提升执法效能，要让乡镇综合执法机构，及时配合镇、村级河长工作，解决基层河湖交办问题整改过程中的执法问题，维护良好水事秩序。

3.2.3 引导群众参与

通过群众参与治理，可以把原来认为“政府该干的事”看作是“自己该干的事”，从旁观者转换为参与者，形成“大家治河为大家”的良好氛围，从而营造全社会关爱河湖、珍惜河湖、保护河湖的浓厚氛围［6］。

3.3 强化治理，消除污染

3.3.1 实施农村污水治理

完善农村污水处理设施， 提高涉农行政村覆盖率和农户覆盖率， 争取重点断面汇水区范围内农村生活污水全收集、全处置。农村生活污水处理设施推行区级统一运行管理，杜绝空转现象。 开展清理“毛细血管”行动，加强水质监测，推动水系连通，及时解决阶段性污染问题，不断提升支流支浜水质。

3.3.2 加大企业偷排处理力度

坚持对偷排、漏排行为的“零容忍”，强化一体化智慧园区建设，通过智慧大数据平台及时锁定偷排、漏排企业， 加大对偷排漏排企业和重点污染企业环境违法行为的惩治力度，发现恶意偷排的，坚决依法追究相关人员法律责任。

3.3.3 推进秸秆离田

加强秸秆综合利用研究，全面推广新技术，促进秸秆离田再利用，在促进农民增收同时，减少对河道水质的影响。

4 结语

河长制推行是一个在实践中不断完善的过程。针对基层河长履职意识不强、 河湖长生态环境基层执法缺失及农村污染治理三方面问题， 有针对性地给出对策建议。不断完善现有机制，充分发挥河长制在洪泽区的管护作用， 做细抓实河湖生态环境保护工作，确保洪泽区河长制工作行稳致远。