张成明

“十四五”规划明确，要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在双循环新发展格局背景下，推动县域经济实现高质量发展必须准确把握时代脉搏，抓住机遇直面挑战，顺应规律主动有为，找到县域经济发展的有效之路。

县域经济发展的时代背景

当前我国县域经济发展有着与以往任何时候不同的时代背景，即“四新”加持，就是中国特色社会主义新时代、新发展阶段、新发展理念和新发展格局。这决定了我们今后的县域经济发展方向、目标、着力点和基调。

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上，郑重宣示“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。这一重大判断给我国县域经济发展指明了方向，这是其一。

其二，“十四五”时期是中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，这就明确了我们县域经济发展是以“社会主义现代化”建设为目标。

其三，就是进一步深入贯彻以“创新、协调、绿色、开放、共享”为主要内容的新发展理念，明确了我国县域经济发展着力点的五个方面。

最后是新发展格局，这是“十四五”规划最大的亮点，这是对我国经济规模、经济结构、经济质量、经济形态等的总体概括，将对我国实现第二个百年奋斗目标发挥决定性作用，是我们县域经济在当前和今后相当长时期发展的基调。

基于对当前我国县域经济发展面临的“四新”时代背景的认知，今后县域经济发展的总体思路应当是：立足中国特色社会主义新时代，科学把握开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，深入贯彻以创新、协调、绿色、开放、共享为主要内容的新发展理念，统筹发展与安全，构建具有更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的“双循环”新发展格局，体现中国县域经济的时代责任、角色、担当与作为。

“双循环”下县域经济发展的机遇和挑战

“双循环”新发展格局理论是马克思主义经济循环和社会再生产理论的最新成果，它立足中国特色社会主义新时代，科学把握开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，发展了新发展理念，强调“更为安全”的发展。

——“双循环”为县域经济发展带来机遇。“双循环”新发展格局的“新”就是指我国已经由一度的国际循环为主、国际国内相互促进的双循环旧发展格局，转变为以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。因此，这里的“以国内大循环为主体”，就是我们县域经济发展最大的机遇。“以国内大循环为主体”的基调，明确了中国经济发展将改变以往以国际循环作为经济发展主动脉和主动力的做法，将以国内大循环为主体作为经济发展的新动力和新引擎。而作为中国经济最坚强的底部支撑的县域经济必将在这一新发展格局中肩负更大的责任和使命，也必将迎来更大的发展机遇。

一是从供给侧来看，县域经济将成为国民经济循环的新支撑，其地位将显著提高。中国的县级政府具有独立的资源配置权限，县域经济涵盖了生产、流通、交换、分配等各个环节，创造约占全国三分之一以上的生产总值，是国民经济循环的坚强支撑载体;与此同时，县域经济衔接农村与城市市场，是新型城镇化和乡村振兴及破解“三农”问题的重要纽带。

二是从需求侧来看，县域经济是推动中国消费的新战场，其潜力将有待激发和释放。目前，中国约3/4的人口生活在县域范围内，县域人口规模庞大，消费潜力巨大;县域范围零售商品总额占全国比重超过50%，集中了全国大部分的购买力。当下，我国大中城市消费力、购买力均优于县域，因此推动双循环，必须依靠县域消费的新战场开辟。

三是从经济增长来看，县域经济是中国经济增量的新空间，其作用将进一步提高和放大。目前，中国经济GDP的60%以上主要是由省会、都市圈、城市群所贡献，其经济发展水平与发达国家差距不大，而我国幅员辽阔、分散的县域经济发展绝大多数地方还处于较低水平。因此，在省会、都市圈、城市群经济承载能力逐渐饱和的情况下，从国民经济循环和发展的角度看，县域是中国经济增量的新空间。

四是从社会主要矛盾来看，县域经济是美好生活满足和共同富裕实现的新期待，其未来将有待更多关注。中国约3/4的人口生活在县域范围内，社会的主要矛盾解决，美好生活的追求和共同富裕的实现，没有县域的参与和支撑是不可能实现的。

这些机遇必将随着“双循环”新发展格局的推进，进一步增强、凸显，必将为我国县域经济发展“开新局、育新机、谋新篇”奠定坚实基础。

——在“双循环”新发展格局下，县域经济发展面临的挑战。由于国内外环境变化，我国县域经济发展面临着诸如“环保督导、双碳紧逼、市场过剩、出口受阻、非粮约束、要素奇缺、企业微利、园区低效、县域空心、消费不振、民生兜底、债务高企”等叠加挑战，县域发展环境恶化，发展经济的要求越来越高，政府收益越来越少，责任越来越大，增量难、存量难，基层政府运转举步维艰。

而诸多挑战中最大的挑战是“基于县域人口流失”的“县域空心化”。什么是“县域空心化”？以我國东部江西省和西部四川省为例，对比分析第六次和第七次全国人口普查10年间的数据变化，发现“县域空心化”的趋势明显。

一是常住人口城镇化，从乡村向城镇流动，使农村空心化。10年间江西常住人口城镇化率达到60.44%，比10年前提高了16.38个百分点，农村人口向城镇集中，农村常住人口减少了28%。

二是人户分离现象，使镇乡甚至县城空心化。人户分离人口是指一个地级市所辖的区内和区与区之间，居住地和户口登记地不在同一乡镇（街道）的人口。全国人口“七普”数据显示，江西省市辖区内人户分离人口由10年前的83.19万增加至388.69万，增加305.50万，增长367.23%。省内流动人口由10年前的387.04万增加至835.50万，增加448.46万，增长115.87%。

三是持续跨省流出，向发达地区集中。2020年江西省跨省流出人口633.97万，跨省流入人口127.90万，跨省流出人口比流入人口多506.07万。

再看西部大省四川人口10年间的变化，2010年的第六次人口普查数据显示，全省共有19个县（市）常住人口超过100万。而第七次全国人口普查数据则显示出四川省百万人口大县发生了新变化：全省常住人口百万大县（区）有10个，其中成都市8个（区），其余两个百万人口大县分别为绵阳市涪城区和眉山市仁寿县。10年时间成都市常住人口增加了581万，年均增加58万，相当于每年增加一个中等规模的县。“七普”数据显示，“六普”时的百万人口大县安岳县10年间人口流出近65万、渠县与三台县分别流出56万、53万。

中国今天之所以对构建“以国内大循环为主体”的新发展格局充满自信，源于我们有超级完备的工业体系、超大规模的经济体量、超大空间的市场容量、超大基础的消费人群。其中，人口是最具有决定性的变量。人口大量流向中心城市，给我们的县域经济发展，尤其是乡村振兴带来了巨大的挑战。人口流动决定了供给侧的生产和需求侧的消费，也预示了县域经济的发展难点和重点，因此，我们在发展县域经济中要高度重视这一变量。

“双循环”下县域经济发展对策

“双循环”新发展格局下的县域经济突围之路在于“尊重规律、主动作为”。

——尊重大国经济发展的客观规律，主动依靠内循环发展县域经济，为重构更加安全的中国经济贡献力量。外因是条件、内因是根本，要想维持一个大国的经济可持续发展，国内循环仍然是内生性的决定因素。日本、德国、美国、英国等这些大国经济发展的规律表明，一旦发展到了一定阶段，必须逐步从外循环为主的双循环，演进成为内循环为主的双循环。改革开放以来，中国通过深度融入全球价值链，依托加工贸易使中国实现了经济的快速增长，居民消费水平和消费能力显著改善，但出口导向的外需拉动模式边际效应递减、负面效应递增的趋势日益明显，要实现可持续发展，必须“堤外损失堤内补”，以内循环为主，实现对内搞活对外开放的双循环新发展格局，为重构更加安全的中国经济贡献力量。

——尊重县域经济发展的客观规律，主动严控县域发展过程中的风险，尤其要积极化解县级政府债务高企的问题。隨着经济社会的进步和发展，国际上对我们施加压力，国家对我们提出更高要求，县域发展的难度会越来越大。作为一级政府，我们既要保县域民生，又要反哺国家财政，还要发展经济，这对我们县级“主官”来说，需要较高的政治觉悟和业务能力，压力之大，可想而知。但是，粗放式的经济发展方式，举债发展的方式已经到达了非常危险的地步，相当一些地方财政基本上无法维持组织的正常运转。因此，不管有多难，我们的县级政府都要千方百计盘存量、做增量，化解当前的债务风险，为县域乃至国家的经济社会安全贡献自身的力量。因为安全，是双循环追求的本质。

——尊重人口区域流动的客观规律，主动优化县域发展空间，按照人口需求来进行城镇和产业布局。从刚才四川和江西的人口普查数据，可以看出人口流向省会、都市圈、城市群、市区、县城和乡镇是客观规律。从西方发达国家的人口集聚和我国最近一次人口普查的结果来看，“胡焕庸现象”除了在我国南北有效，在省域、县域同样起作用，且这一规律有加速的趋势。因此，我们在发展县域经济、推进新型城镇化和乡村振兴的过程中，一定要尊重这一规律，按照老百姓（人口流向）的意愿，对我们的县域空间规划、城镇区划和乡村进行适当的调整，依据人口和城镇分布进行生产力布局。

——尊重人民美好生活需要和幸福生活需求的客观规律，主动满足居民高品质需求来发展县域经济和建设县城。人民日益增长的美好生活需要意味着需求更加广泛多样，品质要求不断提高。一方面，单纯依靠以出口导向和外循环为主的经济循环模式，不能够有效满足人民日益增长的美好生活需要;另一方面，“一方水土养一方人”，人民日益增长的美好生活诉求中有大量中国的、民族的、地方的元素和特质，本县人民的美好生活大都由本地市场满足。因此，县域城镇和经济建设的出发点和落脚点应当是以本地人民美好生活需要和幸福生活需求为目标。

——尊重产业发展客观规律，主动提升县域产业经济发展的竞争力。当前我国县域经济发展中，由于资源有限，资金、土地、人才等要素奇缺，而我们县域产业却存在多业并举、芝麻开花的局面，产业扶持存在撒胡椒面的情况相当普遍，故此，难以培育出有规模、有特色、有竞争力的产业。因此，在双循环发展格局下，县域经济应当立足于发挥比较优势，实施“一县一主业”的策略，打造具有全国知名度和美誉度的特色优势产业，增强县域经济能力。