方心 陈光

摘要：从人类历史发展进程来看，社会保障的出现与进步伴随着经济发展与人类物质、文明水平的提升，但与后者相比，社会保障机制的形成与完善相对滞后。伴随经济发展与人口增长的不同阶段，人们对社会保障的需求不断提高，从片面性、低覆盖社会保障逐渐向全民性、高覆盖社会保障演化。目前，我国全面推行“三孩”政策，主要背景是育龄人口的生育率和生育诉求不高，深层原因是相关社会保障制度发展滞后，对生育的扶助、保障力度不够，以及二元户籍制度下的城乡社会公平很难权衡。彻底解决相关困境任重而道远，现阶段提出四方面对策建议，一是优化社会保障结构，推进前、后端均衡发展;二是加大教育投入，强化教育公平;三是多措并举，扩大收入来源，强化资金运作能力，做大社保资金增量;四是加强宣传引导。

关键词：社会保障;生育率;人口增长;二元户籍制度;三孩政策

一、人口增长与社会保障

（一）人口增长的不同阶段

经典人口转变理论认为，人口再生产模式通常会经历三个发展阶段：一是高出生率、高死亡率、低自然增长率的原始阶段，二是高出生率、低死亡率、高自然增长率的过渡阶段，三是低出生率、低死亡率、低自然增长率的现代阶段。

原始阶段主要存在于低收入、欠发达的国家或地区（例如当今非洲、东南亚一些国家或部落地区），经济活动通常以传统农牧和手工业为主，仅具备初级工业化、机械化雏形，社会发展水平较为落后。随着工业化、现代化革命的出现，以及更加重视教育投入，生产力得到一定释放，经济活力提升，医疗救治水平显著改善，死亡率明显下降，人口增长模式向高出生率、低死亡率的过渡阶段转变。随后，在科技进步的驱动下，生产力得到进一步释放，传统劳动力需求下降，教育和性别平等程度提升，生育率持续下降，人口增长模式进入低出生率、低死亡率的现代阶段。当前，欧美主要发达国家（尤其是西欧、北欧各国）均进入到了人口增长的现代阶段。

（二）社会保障的配套发展

伴随着人口增长的不同阶段，社会保障制度从无至有，并与人口增长模式及人口结构特征相适应，形成不同的配套机制。

在高出生率、高死亡率的原始人口增长阶段，物质和科技水平薄弱，通常未建立起社会保障制度，或仅有针对特殊弱势个体的救助措施。此时，人们通常通过不断生育来维持更高的婴儿存活量，建立大家族部落，通过子女和家族照护，获得生存及养老保障。

随着经济和医疗水平的提升，死亡率降低，人们的平均寿命延长，青壮年人口比例大幅提高，进入经济增长的人口红利期，老年人口数量逐渐升高，未来老龄化趋势初现。社会保障制度初步建立，通常以养老和医疗为最主要的保险类型，重点惠及退休和工龄人员，可称之为“后保障”模式，其伦理内涵为“先付出、再回报”“多交多得、少交少得”，对维系社会公平作用有限，甚至通过财富的“逆向再分配”效应，造成了更多的不公。同时，由于社会保障制度的不均衡、不完善，以及人们观念的滞后性，出生率依旧较高，依靠子女和家庭提供保障仍然占据主流。

随着经济发展、科技进步以及教育水平的提高，尤其是女性社会地位的不断提升，人口增长进入低出生率、低死亡率的现代阶段。在迈过生育率降低、人口老龄化严重的初期难关后，人口年龄结构趋于均衡，社会保障也向更加均衡的模式发展，从主要惠及退休和工龄阶层，逐渐提高对儿童、学生等低龄群体以及失业人员的补助力度，可称之为“全保障”模式，其内涵也更加突出维护社会公平、创造平等机会。例如，丹麦政府为全日制学生提供无偿的教育补助，帮助学生顺利完成学业。

二、我国生育现状与社会保障困境

当前，我国人口发展面临的突出挑战即鼓励生育与应对人口老龄化。一方面，两者存在一定的内在关联，通过扩大生育，提高子女数量、工龄人口与社保基金储备，从而应对老龄化问题。而实际上，人们的生育水平持续低迷，继2016年实施“全面二孩”政策仅过5年，我国便推出了三孩政策，足见当前人口增长形势依旧严峻，社会保障恐将面临长期的资金压力与风险。

（一）低生育率成因

我国低生育率现状的成因主要有以下三个方面。一是计划生育的人为干预。自上世纪80年代，为控制人口膨胀，我国实行计划生育的基本国策，鼓励晚婚、晚育，少生、优生，直至2011年全面实施“双独二孩政策”共历经近30年时间，一孩生育观逐渐深入人心，成为大多数普通家庭的习惯和首选。二是配套措施乏力。尽管许多家庭只生育一孩，但家长对孩子的成长更加关注，育儿和教育成本持续攀升，相应的配套保障措施有限，很多家庭养育一孩已觉力不从心，无力承受二孩负担，甚至越来越多的年轻人选择单身或“丁克”生活。三是升学、就业压力大，学历和职业歧视仍然普遍。不同的学历、职业间的收入和社会地位差距依然存在，面对繁重的升学和就业压力，很难做到“佛系”对待。年轻夫妻结合自身能力和经济条件，不愿未来子女步其后尘，对生育持谨慎态度，对二孩、三孩更是望而却步。

（二）社会保障困境

在三孩政策发布后，不少专家学者和社会大众持审慎态度，主要原因是育儿成本高、压力大的问题并未根本解决，配套措施力度有限。因此，效仿欧洲福利国家的“全保障”模式、尤其是每月发放丰厚的育儿补助的呼声越来越高。然而，基于现阶段我国基本国情，该做法的现实性仍然有待商榷。

一方面，高福利保障模式不符合当前经济发展水平。尽管我国经济和科技实力已取得长足进步，在许多领域的技术革命与创新甚至走在世界前沿，但發展中国家的基本地位没有改变，人均GDP与可支配收入仍然不高。根据前文所述，现阶段我国发展程度所对应的人口增长模式本应为过渡阶段，而低生育率主要源于计划生育的政策干预，使人口增长提前步入“双低”的现代阶段。然而，社会保障的普惠程度主要受经济基础约束，因此现阶段仍然以“后保障”模式为主。

另一方面，区域不均衡发展不利于实现“全保障”模式。受区域经济落差和二元户籍制度的影响，社会保障水平的区域、城乡差异明显。以当前最主要的养老和医疗保险为例，差异主要通过不同的缴纳比例、累积缴纳金额、各地专项基金积累程度而定，符合“后保障”模式的基本逻辑。而“全保障”模式的内涵则要体现社会公平，尤其是青少年儿童、学生未来机会的平等。如果说中、老年保障的不平等是现阶段大众的默许，子女的先天不平等则是人们无法接受的。然而，绝对的公平忽视了区域发展水平的差异，浮动的公平又容易引起欠发达地区人们的不满，因此，公平的尺度很难把握。

三、应对措施和建议

综上而论，为应对我国当前低生育率困局，从优化社会保障机制、提高公共服务能力的角度，提出以下几点思考与建议。

一是优化社会保障结构，推进前、后端均衡发展。将育儿补贴、义务教育补贴等提上研究议程，先从养老、医疗等社保资金专户中适当划拨并加大财政支持力度，逐步探索建立专户。不谋求绝对平等，根据各地生活成本和物价差异，设定差别化的育儿和教育补贴金标准。发达省市通过转移支付手段，适当承担一部分欠发达地区的儿童、学生补贴义务。

二是加大教育投入，强化教育公平。加快探索延长义务教育年限，由9年增至12年（含公立高中和中职学校）。规范各地教材应用与课程设置，进一步落实省域统一的“小-初-高”教学内容和进度日程，严控各类收费名目、校外补课和超前教育。根据地区平均收入和物价水平，调节各地教师薪资待遇，将收入差异控制在合理范围内，适当提高欠发达和基层地区教师补贴力度，推动优秀师资力量均衡分布。

三是多措并举，扩大收入来源，强化资金运作能力，做大社保资金增量。央企、国企应承担更多义务，在不增加国内生产生活成本的前提下，通过提高经营水平、增加海外业务收入，收获并上缴更多利润，提高财政贡献。加强金融运作能力，支持鼓励优质企业和项目的证券化、基金化，通过稳健并多样的投资组合，做大社保资金池。

四是加强宣传引导。在以上措施的基础上，充分利用传统媒体和新媒体，宣传推广育儿补贴、教育补贴以及教育公平化等相关配套保障措施，弘扬积极的婚恋观、生育观，转变生育理念，打消育龄群体的顾虑。

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