李宇闳，郑安光

(南京大学 国际关系研究院，江苏 南京 210000)

自中华人民共和国成立以来，南海地区一直是中国核心利益的一部分。随着中国影响力的上升，南海问题不断受到重视，尤其东盟对南海问题的介入，使南海问题逐渐朝“东盟化”方向发展，成为东盟共同利益。南海问题“东盟化”这个现象是指：“东盟正尝试通过加大介入南海问题的力度，特别是通过既避免南海问题国际化，又实现该问题的‘东盟化’，提升东盟在地区事务中的影响力，提升东盟的集体行动能力。”(1)赵国军：《试论南海问题“东盟化”的发展——东盟政策演变及中国应对》，《国际瞭望》，2013年第3期。东盟作为一个地区组织，一方面宣称在南海问题上保持中立，一方面又必须考虑整体的地区利益，因而东盟试图以“规范性力量”在南海问题上推动两面性策略。东盟在南海问题上既试图与中国就和平解决争端达成共识，却又试图扩大“规范性力量”，并引进域外大国的支持。

首先，目前对于东盟和南海问题的研究，多数学者聚焦在中国与东盟的关系及对东盟介入南海问题做历史脉络的梳理。葛红亮从东盟历史发展变化来说明东盟如何影响南海问题，并认为随着域外大国不断介入，东盟逐渐沦为部分国家推行南海政策的工具(2)葛红亮：《东盟在南海问题上的政策评析》，《外交评论》，2014年第4期。。聂文娟梳理了从20世纪90年代至2012年东盟立场的变化(3)聂文娟：《东盟在南海岛礁主权争端上的立场分析》，《国际关系研究》，2013年第2期。。而在东盟逐渐推动南海问题“东盟化”方面，赵国军检视了东盟一方面“客观中立”一方面又“东盟化”的矛盾态度，这主要源于部分成员国破坏求同存异的方式及域外大国干涉的结果(4)赵国军：《试论南海问题“东盟化”的发展——东盟政策演变及中国应对》，《国际瞭望》，2013年第3期。。其次，有些学者也从地区安全机制和大国平衡的角度对东盟与南海问题之间的关系进行考察。李文良、张晓华等认为东盟作为一种多边安全机制，为各国在南海问题上达成共识，维护南海地区的稳定提供了一种互动平台(5)李文良：《东盟安全机制及其特点研究》，《国际安全研究》，2013年第3期；张晓华：《从东盟峰会看东盟南海政策》，《中国边疆史地研究》，2016年第2期。。王森、李国逵则认为东盟在南海问题上有效地利用了“大国平衡”，并“抑制”中国力量兴起，从而主导南海地区的事务(6)王森：《东盟“大国平衡外交”在南海问题上的运用》，《当代亚太》，2014年第1期；李国逵：《南海安全合作进程中的中国情感投入》，《南洋问题研究》，2019年第4期。。国外学者有的从“均势”理论出发，认为中国解决领土争端受到西方大国掣肘，若要在南海争端上站稳脚跟，中国就必须对东盟国家做出更多让步(7)Albert B. Wolf，Correspondence: Structural Sources of China’s Territoria Compromises，International Security ，2006，vol.31，no.2.。然而，这些研究对中国与东盟在认知和互动不信任方面的考察不多。总之，从东盟、大国平衡或者安全机制的角度而言，这些研究都没有较好地解释东盟的南海政策与中国、美国等国之间的关联，鉴于此，本文将在两个层次进行分析。一是通过弗兰克·席梅尔芬尼希(Frank Schimmelfenning)所提出的“差异性一体化”理论来检视东盟是如何跨越内部主权国家藩篱将南海问题“东盟化”的。二是通过布兰特利·沃马克(Brantly Womack)的非对称理论来检视东盟是如何以一个弱共同体，与美国、中国等国进行互动，由此形成东盟内部“差异性一体化”进程与外部地缘政治的相互作用。

一、“差异性一体化”理论与“非对称误会结构假设”逻辑

“差异性一体化”是弗兰克·席梅尔芬尼希根据欧盟一体化的历史经验所提出的理论，他认为“差异性一体化”是欧盟能够整合内部不同国家的重要原因。主权国家在一体化进程中总是会遇到利益上的分歧，然而随着一体化程度的提高，一体化的效益会逐渐高于利益分歧，产生“差异性一体化”现象。

“差异性一体化”的动力来自区域与国家互动的三个方面。首先是政府间主义。政府间主义认为“国家偏好”“国家间的议价能力”以及“制度选择”是决定区域是否能形成一体化的重要指标。“国家偏好”是指在一体化进程中，国家如何保留自身的主权、安全及影响力的能力，而“国家的议价能力”是指在每一次的合作中，不同国家由于付出的成本不一样，所分配到的收益也不一样。一体化的过程对于政府而言总是有着重大物质基础的变化，因此国家会在一体化进程中对合作的议程进行议价，期望达到较好的结果(8)Frank Schimmelfennig，The Community Trap: Liberal Norms Rhetorical Action,and the Eatern Enlargement of the European Union，International Organization,2001,vol.55, no.1.。“制度选择”则是指国家如何在国际制度推进一体化的过程中，保持自己的利益偏好，并通过国际制度分配利益(9)Frank Schimmelfennig, Strategic Action in a Community Environment，Comparative political Study,2003,vol.36, no.1-2.。其次是超国家主义。超国家主义认为跨国贸易程度是决定国家间一体化的重要条件，跨国贸易程度越高，国家间越容易达成共识形成共同体。同时超国家主义也重视超国家行为者的能力与偏好；超国家主义认为非政府间的跨国社群是一体化进程中的重要力量，它们会推动政治上、利益上的整合。当跨国贸易程度越高时，超国家行为者就会与非政府间的跨国社群在能力与偏好上逐渐形成一致(10)Frank Schimmel fennig ，Entrapped Again :The Way to EU Membership Negotiations with Turkey,International Politics,2009，vol.46,no.4.。再者是建构主义。第一，建构主义认为“观念会影响国家偏好”，当国家间的观念逐渐一致时，“国家偏好”不会再局限于自身的物质利益。第二，随着共同观念的深化，观念、偏好会进而形塑一体化的环境，并开始协调彼此的利益(11)Dirk Leuffen，Berthold Rittberger，Frank Schimmelfennig,Differentiated Integration Explaining Variation in the European Union，Basinstke: Palgrave Macmillan，2013，pp.213-265.。第三，建构主义认为一体化是由政府间与非政府间群体共同创造的，不仅是政府决策者愿意配合一体化，更需要跨国群体(人民)愿意接受一体化的观念(12)同②：pp.40-102.。“差异性一体化”理论所检视的这三个方面，实际上说明了地区一体化从开始到完成的过程。

笔者试图将“差异性一体化”理论与非对称理论进行融合。假定中国与东盟间存在一种“一体化非对称误会结构假设”模式。“一体化非对称误会结构假设”主要来自布兰特利·沃马克(Brantly Womack)的《非对称与国际关系》一书，书中他将这种结构称为“非对称关注”。他认为当某两国实力差距过大且地缘上接壤，会使两国国家在互动思维上形成“强对弱”“弱对强”两种不可调和的思维(13)刘洋：《非对称理论视角下中越关系研究(1991—2017)》，广西民族大学硕士学位论文，2019年，第11-13页。。这种系统性差异会导致彼此错误知觉的出现，进而形塑和影响彼此的认知与行为。随着这种“非对称关注”所推进的差异会进一步导致中国和东盟双方在互动上的“消极推论”。

在“一体化非对称误会结构假设”中，假定A和B在能力上存在巨大差异，A因为有其他更为重要的关系要处理，对B的依赖度小，因此对B的关注度不够；相反，B由于实力弱，对A依赖度较大，因此对A的关注度极大。A对B的影响远胜B对A的影响，A的动作(不论大小)都可能引起B的强烈反应(14)布兰特利·沃马克：《非对称与国际关系》，李晓燕译，上海：上海人民出版社，2020年，第43-55页。。另外，对A而言，A并非受B致命威胁，但可能受B野心威胁。A必须确信B不会利用自主权(自身的选择权)索取超出其应得的条件，或试图获得对等关系与A竞争。在利益互动上，顺从不等于投降，当A相信B会对其顺从，A就能关注其他更重要的事物；于B而言，B确信和A双方的不一致是可以协商解决的，前提是B的利益、身份必须得到A的尊重，B就会预期双方的关系是有益。若B无法预期A尊重B的关键利益，B就会通过制约双方关系并与他方关系交好以平衡A的影响，B从而能保持更灵活的外交选择使本国不受到A的制约(15)Brantly Womack，Misperception Negative Complementary, Asymmetry and International Relationships,New York: Cambridge University Press, 2015, pp.75-77.。

在相互认知上，A将B视为缩小版的A，虽然B实力不足，但是有着和A一样的地缘战略考量，因此B若是和第三方结盟绝非自卫行为，而是希望将自身纳入第三方地区或全球战略的一部分。同样，B也将A设想为放大版的B，在B看来A也会这样做。在A处理与B的关系时，总是认为B和其他大国联系在一起。A对于B+C这种情形会视为巨大威胁，而忽略B的现实处境(自身实力)。对于B而言，A之所以被B极度关注，除了A对B的影响较大外，还因为A对B的态度与政策在B眼里是互相矛盾的。亦即，尽管A对B的态度一直是友好的，但是A却采取损害B的政策，这使B全盘怀疑A的内政外交(16)Brantly Womack ,China and Southeast Asia: Asymmetry, Leadership and Normalcy，Pacific Affairs,2003, vol.76，no.4.。

“差异性一体化”和非对称结构都勾勒出了部分事实，在因果机制方面，我们假定中国和东盟在南海问题上存在一个这样的情况：当东盟逐渐成为一个整体，中国与东盟的关系在南海问题上的“一体化与非对称误会结构假设”程度就会增强。若东盟内部的“差异性一体化”程度高，中国与东盟的“一体化与非对称误会结构假设”程度降低时，中国与东盟就会采取合作战略。相反，若东盟“差异性一体化”程度低，中国与东盟“一体化与非对称误会结构假设”程度高时，中国将与东盟国家个别合作、个别制衡。而当东盟“差异性一体化”程度低，中国与东盟“一体化与非对称误会结构假设”程度也低时，中国则与东盟国家不以东盟为平台，单独进行双边合作(见表1)。

表1 一体化与非对称误会结构假设

二、一体化进程影响下的南海问题“东盟化”

为了检验假设，本文接下来将说明东盟一体化与南海问题的关系。在东盟成立之前，东盟各国间的利益并不一致，与中国在南海问题上的误会也不大。二战结束后，中国根据《波茨坦公告》和《开罗宣言》开始恢复行使南海诸岛主权，并获得周边国家的承认。然而，1967年后，随着东盟的建立和不断加强的共同体建设，使原本属于中国与各声索国之间的南海问题，逐渐成为中国与东盟的问题，进而使中国与东盟的误会程度上升。

在经济一体化方面，20世纪70年代东盟进行了一系列的合作，1976年东盟首脑会议签署了三个重要文件，即《东南亚友好合作条约》《东南亚国家联盟协调一致宣言》和《最后公报》，并在会后加强政治经济一体化进程(17)鲁道夫·C. 赛韦里诺：《东南亚共同体建设探源：来自东盟前任秘书长的洞见》，王玉主等译，北京：社会科学文献出版社，2012年，第178页；王子昌：《东盟外交共同体：主体与表现》，北京：时事出版社，2011年，第138-141页。。1992年签订自由贸易区协定(AFTA)(18)周玉渊：《从东盟自由贸易区到东盟经济共同体：东盟经济一体化再认识》，《当代亚太》，2015年第3期。阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅等译，上海：上海人民出版社，2004年，第68-69页。，并借1997年亚洲金融危机进一步推动东盟各国在经济与金融上的整合，为彼此更紧密的合作打下基础。随着东盟经济一体化的发展，东盟内部的相互依赖加大，尽管东盟各国存在资源、经济发展上的差异，但依然能稳定地推动一体化发展。其次，东盟在2009年通过《东盟商品贸易协定》，加大了经贸方面的整合力度，截至2010年，东盟6个老成员国已实现贸易零关税，区内贸易近90%的货物实现了零关税并设立了东盟单一窗口，东盟贸易对自身的依存度从2004年的64.75%上升到2014年的70.93%(19)赵春明：《东盟国家间的贸易政策演变及趋势——基于全球与区域经济一体化进程的回顾与分析》，《学术前沿》，2014年第11期。。总体而言，东盟自2005年以来经济增长率维持在5%以上，贸易额从1993年的4 300亿美元增长到2013年的25 000亿美元，区内贸易额从690亿美元上升到6 090亿美元(20)ASEAN Secretariat，ASEAN Community in Figure-Sprcial Edition 2014 :A Closer Look at Trade Performance and Dependency，Investment，Indonesia：Jakarta，2014，p.8.，这些都表明东盟逐步跨越了内部经济间的分歧并迈向紧密的共同体。根据2020年东盟秘书处发布的《东盟经济一体化通报》第9期内容来看，2020年东盟的内部国民生产总值约3万亿美元，占全球GDP的3.5%。东盟整体的经济一体化虽呈现差距但仍持续上升，象征东盟经济一体化进入新阶段(21)中国驻东盟使团：《东盟经济共同体建设最新进展》(2021年7月5日)，https:∥xw.qq.com/cmsid/20210709A0AAW700。。然而，东盟在经济一体化方面的成果并未使各国差距缩小，经济一体化的成果仍凸显各国间收益不均的问题，因此东盟需要借助外部矛盾来试图加强内部团结，使经济方面的一体化能出现功能外溢。

在安全一体化方面，1971年，东盟特别部长会议通过《东南亚自由、和平中立区宣言》，宣称“将东南亚建设成为一个不受外部强国任何形式和方式干涉的和平、自由中立区”，并表明扩大成员国合作关系的愿望。同时，东盟也表示重视《联合国宪章》原则，如“放弃使用武力解决威胁”“和平解决争端”(22)王子昌、郭又新：《国家利益还是区域利益——东盟合作的政治经济学》，北京：世界知识出版社，2005年，第192页。。20世纪90年代，东盟逐渐作为一个整体发声，将南海问题纳入议程。1992年，东盟为了防止中国和东盟双方关系因南海争端恶化，开始呼吁各成员国关注南海地区的事务，发表《东盟南海宣言》。《东盟南海宣言》的发表象征东盟确立了南海政策的基本方针，开始以集团方式介入南海问题。然而，在东盟框架下东盟各国对南海问题的立场又不尽相同，越南、菲律宾对南海有强烈的“主权”诉求，同中国的矛盾较多。1992年6月，越南与马来西亚达成在南海共同开发油气的协议(23)任远喆：《东南亚国家的南海问题研究：现状与走向》，《东南亚研究》，2013年第3期；《东南亚国家南海政策的走向》，《海洋世界》，2008年第1期。，1995年9月菲律宾外长与印尼外长会晤时共同表示“欢迎域外国家共同合作开发南沙群岛，以促进争端的解决”。1995年11 月，菲律宾与越南达成了“行为准则”协议，目的是在他们占领的南沙争议地区(即南沙群岛的大部分地区)保持稳定。“行为准则”包括以国际法为依据，通过谈判促成南沙争端的和平解决(24)郭渊：《地缘政治与南海争端》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第101页。。围绕南海问题，东南亚国家一方面以东盟作为争夺南海的力量，一方面又各自以正式或非正式合作的方式对该地区进行开发。有些成员国虽然与中国不存在南海争端，但这些成员国需要在经济上得到其他成员国的帮助，因此它们一方面无法坚定表达自身的立场，一方面却不愿意与中国在此问题上有过多的纠纷，因此很少对南海问题发表公开的看法和评论，如缅甸、泰国。然而，这些国家支持1992年《东盟南海宣言》的原则和精神，希望争端各方保持克制和平解决南海问题(25)陈鸿瑜：《台湾与附近岛屿的领土主权问题》，台北：台湾学生书局，2018年，第559页。，并试图在东盟的框架下，保护自己在南海的利益。但东盟成员国在南海问题和对华政策方面始终存在较大分歧，导致东盟只能在南海问题达成较低程度的共识，维系东盟在南海问题上的影响力。例如1995年东盟发表联合声明强调“必须以和平的手段解决南中国海的主权和管辖权问题”(26)柯山：《东盟国家的安全合作及影响》，《南洋问题研究》，2002年第2期。，并要求以《东南亚友好合作条约》《联合国海洋法公约》寻求解决途径。

冷战结束后东盟框架使成员国在南海问题上逐渐形成一个整体，使东盟的南海政策逐渐迈向“东盟化”方向。这符合建构主义所指出的“观念会影响国家偏好”，也与“差异性一体化”趋势与理论吻合。随着东盟一体化建设日益成熟，东盟的南海政策逐渐获得大多数成员国的认可与支持，使南海问题逐渐“东盟化”，东盟和中国的误会程度也逐渐上升，东盟逐渐将中国视为一种南海争端上的“威胁”。由于东盟的一体化打破了原来东南亚国家彼此不信任的状态，使其认识到一体化的效果，可以使其影响力外溢至南海问题。进入21世纪后，东盟开始积极介入南海问题，多次在正式场合表示要以和平的方式处理南海问题。例如，2002年中国和东盟在柬埔寨金边签订《南海各方行为宣言》，其内容包含四个基本原则：航行自由、自我克制、建立信任和海上合作(27)聂文娟：《东盟在南海岛礁主权争端上的立场分析》，《国际安全与地区合作》，2013年第12期。。同时，东盟强调以《南海各方行为宣言》《联合国宪章》《东南亚友好合作组织》《联合国海洋法公约》及和平共处五原则为基础，由直接有关的主权国家通过友好协商及谈判，以和平的方式解决领土与管辖权争议(28)雷东瑞：《中国与东盟国家外长声明强调南海各方行为宣言》(2016年7月25日)，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnJWHMx。。2011年东盟秘书长素林·比素万宣称“东盟作为一个集体，希望各方能和平解决争端”。同时，素林·比素万表示“鉴于东盟和中国间密切的贸易关系，为了确保南海问题不会破坏这一关系，双方不仅必须自己解决南海争议，而且也要向世界展示，双方能够处理好这一争议”(29)郭文静：《东盟秘书长：勿让南海纠纷影响东盟与中国的经济关系》(2012年6月1日)，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnJvFjZ。。

尽管中国在南海岛礁主权上有历史和法理依据，然而，一方面，美国等西方大国为削弱中国在南海上日益增长的合法性与影响力，试图利用其在国际法及国际舆论上的话语权优势偏袒东盟相关国家；另一方面，东盟为确保其整体利益，开始以集体的形式呼吁和平解决南海问题。这二者使东盟的“规范性力量”加大。就东盟内部而言，这种情况很大原因是越南、菲律宾不断借“规范性力量”推动东盟介入南海问题，使立场较为中立的成员国在南海问题上选择偏向东盟的共同立场。例如，2012年缅甸外长吴温纳貌伦针对南海问题表示：“缅甸希望南海争端能够通过对话和接触和平解决；应强调《南海各方行为宣言》在争议各方间建立互信和要求争议各方用和平方式解决争议的重要性；缅甸全力支持落实《南海各方行为宣言》并欢迎中国和东盟在南海推进合作项目。”(30)Carlyle A. Thayer, ASEAN’S Code of Conduct in South China Sea：A Litmus Test for Community-Building? The Asia-Pacific Journal, 2012,vol. 10,no.4.2014年，缅甸首次担任东盟主席国，缅甸试图以此提升国际形象，并获得东盟国家对缅甸的认可，因此开始重视东盟南海主权声索国的感受(31)邵建平、马晓东：《现实利益与身份认同：缅甸对南海争端的态度和反应》，《印度洋经济体研究》，2020年第2期，第48页。，尤其是越南和菲律宾。同年，中越发生“981钻井平台冲突”事件，缅甸外长吴温纳貌伦代表东盟发表《东盟外长关于南海最近形势的声明》，表示“我们希望用和平方式解决争端”(32)同⑤。。2016年民盟上台后的缅甸政府更积极推行“东盟优先”的政策，在东盟第49届外长会议上，缅甸外长昂山素季表示重视东盟声誉和对国际法的支持(33)Elina Noor, ASEAN not so Divided on South China Sea，East Asia Forum，17 August，2016.。这些都足见由于越南、菲律宾在东盟内部的影响，缅甸在南海问题上转向东盟立场。可以说，东盟成员国在“制度选择”方面认为东盟这一国际机制可以满足自身部分的利益分配，进而不断推进东盟在南海问题上的影响力。尽管部分国家顾虑同中国的关系，但在南海问题上基本达成一定程度的共识，如共同开发油气资源、签订“行为准则”协议等。与中国互动的部分，东盟均强调以《东南亚友好合作条约》《联合国海洋法公约》寻求解决途径，表明中国与东盟的关系并没有不可调和。2017年第十一届东盟国防部长会议(ADMM)公布 《海洋互动指南的概念文件》，旨在协调政策层面推动制定“南海行为准则”(COC) 的努力和未来落实过程中东盟军队和海岸警卫队的介入原则(34)贺嘉洁：《东盟海洋合作的“安全化”与“去安全化”》，《东南亚研究》，2020年第4期；ADMM，Chairman’s Statement of the 3rd ADMM-Plus，Kuala Lumpur(November 4，2015)，https:∥admm.asean.org/dmdocuments/Chairman’s%20Statement% 20of% 20the% 203rd% 20ADMM-Plus； ADMM，Chairman’s Statement of the 4th ADMM-Plus(October 24，2017)，https:∥admm. asean. org /dmdocuments/2017_ October _ 4th% 20ADMM-Plus _ Clark _ 24% 20October% 202017 _ % 20Chairman’s%20Statement%20on%20the%204th%20ADMM-Plus．。

中国的国家实力及体量使中国许多政策上的变化都会引起东盟的关注，这种关注会加大东盟的不安全感，甚至带来恐惧。例如，自1990年起为了应对多变的后冷战国际环境，中国持续增加国防预算，具体从1990年的60亿美元上升至2021年的2 090亿美元(35)James Walsh，China: The World’s Next Superpower，Times(Asia Edition)，May 10，1993，pp15-39；丁梦硕：《增长6.8%：2021年中国军费预算为13 553.43亿元》(2021年3月9日)，https:∥mil.news.sina.com.cn/china/2021-03-05/doc-ikftssaq1530132.shtml。，中国加快军事现代化建设让东盟国家认为虽然中国并无具体行动，但逐渐成为东盟一个潜在的威胁。在南海问题上，东盟更认为自1992年开始中国虽不断宣称“搁置争议，共同开发”，但是在主权方面丝毫不肯让步(36)林若雩：《东协共同体的建构与成立：4C安全文化之理论与实践》，台北：三民书局，2016年，第218-220页。。对于东盟而言，尽管东盟与中国有着密切的经济与政治合作，但是这不代表在“一体化非对称误会结构假设”中，强弱双方可以在关键利益上改变对方。这样的“一体化非对称误会结构假设”更易导致双方产生摩擦。2018年马来西亚总理马哈蒂尔访华期间，中马发表联合声明，其中关于南海问题，双方强调维护南海和平、安全与稳定及航行自由和安全的重要性，认为各直接有关主权国家应根据包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法原则，通过友好磋商和谈判以和平方式解决争议。但马哈蒂尔也表示，马来西亚将保持在南海的存在，并保留对声索范围内岛礁的主权，“在南海和马六甲海峡水域最好没有军舰出现”。马哈蒂尔的上述表态，显示马来西亚在南海岛礁主权问题上不会退缩，将继续巩固对既占岛礁的控制(37)刘琳：《东盟国家：合作与对冲》(2019年4月8日)，http:∥www.scspi.org/zh/dtfx/1554681600。。

随着东盟“规范性力量”在南海问题上逐渐统一成员国立场，南海问题成为东盟的关键利益。例如，东盟各国外长在2020年1月非正式会议上讨论了相关问题，包括对南海“填海、近期事态发展和严重事件的关切”，有必要制定“符合国际法”的行为准则——这些国际法包括1982年《联合国海洋法公约》。然而，东盟并不想以此造成与中国关系的恶化，因为这样做在“一体化—非对称误会结构假设”下将给东盟带来更大的伤害。东盟不断表明以国际法作为解决问题的途径，最主要的原因在于希望能以有约束力的方式，使中国愿意在南海问题上尊重东盟的利益。例如，《东盟南海宣言》强调南海争端必须以和平方式解决，但是双方在南海问题上并未进行有效的协调、沟通，使东盟认为中国在南海问题上不会尊重其关键利益，因而对中国的南海政策有不安全感。

在这种情况下，为了维护自身利益，东盟选择借助美国等域外大国的力量以确保安全。2012年东亚峰会时，菲律宾总统阿基诺三世和日本首相野田佳彦不断炒作南海问题，东盟轮值主席国文莱也不顾中国的反对将南海问题写入会议主席声明(38)高丽萍：《中国力阻东亚峰会声明提南海》(2014年1月4日)，http:∥china.cankaoxiaoxi.com/2013/1104/296026.shtml。。东盟与域外大国在南海问题上的交流一方面可以制约中国在南海的诉求，但另一方面却也牺牲东盟的利益，将南海公海化，损害东盟的关键利益。例如，2020年7月美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)重申，美国将与东盟站在同一阵线，透过法律途径给予协助，但他暗示美国将以外交而非军事手段支持。美国的声明在南海“仲裁”四周年之际出炉，也是美国在“仲裁”后首次就南海领土争议公开表明立场(39)海国图智研究院：《解读蓬佩奥涉南海声明：内涵、动因及影响》(2020年9月25日)，https://user.guancha.cn/main/content?id=385581。。

综上所述，进入21世纪的东盟不论是在“国家偏好”还是在“制度原则”上，能够逐步整合多数成员国的利益，推进一体化的进程，传播“规范性力量”。这也间接说明了建构主义的观点，“观念会影响国家偏好”。东盟“差异性一体化”使东盟在南海问题上的共识也逐步往“东盟化”方向前进，虽然东盟已然成为一个共同体，但其“规范性力量”仍较弱，无法以强制的手段巩固内部团结。此外，东盟与中国在南海问题上的互动符合“一体化非对称误会结构”假设。东盟的行为在内部“差异性一体化”程度不高时，更倾向由声索国与中国以双边方式处理该问题。在内部“差异性一体化”上升后，东盟则更倾向以共同体的方式与中国处理该问题。然而，由于不安全感加剧的误会程度上升，东盟试图拉拢域外大国介入南海问题，以更好地维护自身利益。

三、南海问题“东盟化”对印太地缘政治结构的影响

随着“差异性一体化”逐渐稳定，东盟对南海问题影响力日益增大，但在与中美大国互动时，总是表现出矛盾的态度：一方面交好中国，一方面为防范中国又与美国交好；一方面接近美国，一方面为防范美国又与中国交好。这种矛盾的态度除了学界主流论述是东盟的地缘政治“大国平衡”战略使然外，更多的时候是一种“非对称平衡”的常态。然而，东南亚与域外大国的关系很长一段时间是正常且持续的非对称结构,寻求“非对称平衡”战略，目的是在中美之间寻求利益最大化。东盟与中美间的矛盾心态是否与“差异性一体化”有关联，接下来要检验东盟这种行为与“一体化非对称误会结构”假设是否吻合。

尽管东盟的“差异性一体化”在政治、经济方面的“规范性力量”增强，但是各国间的国情仍有一定的差异。东盟政治共同体的原则主要体现在东盟宪章(ASEAN Chart)关于实施和程序的第 21 条，但内容极为简单，只是规定共同体理事会应该遵守其程序规则。在 《东盟政治安全共同体愿景》(APSC)和《东盟政治安全共同体2025愿景》两个文件里规定了东盟政治安全共同体的特点，即规则为基础，人民为中心，和平安全与稳定，加强东盟的组织能力。而在实施机制上则强调与 《东盟政治安全共同体2025 愿景》的协调与一致，加强东盟三个共同体及其内部诸多机构的合作。 在《实施东盟人权合作宣言》里，只是强调了权利，如民事和政治权利、经济社会和文化权利、发展权、和平权利以及促进保护人权领域的合作，至于如何实施的硬法规则几乎没有(40)杨丽艳：《东盟政治共同体的形成与作用》，《南海法学》，2017年第2期。，这些说明在“差异性一体化”方面东盟并无强制性机制，导致东盟在政治、经济、观念三方面无法有效推进一体化进程。这个瓶颈促使东盟若要扩展自身“规范性力量”并推进一体化的进程就需要在域外大国间取得平衡。

在规范方面，自2012年起东盟在东亚峰会的《主席声明》中就不断强化海洋合作、海洋安全等议题，尤其自2015年起海洋安全成为主要议题并不断凸显其重要性(见表2)。

表2 2015—2019年东亚峰会《主席声明》中有关海洋安全的内容

资料来源：贺嘉洁：《东盟海洋合作的“安全化”与“去安全化”》，《东南亚研究》，2020年第4期。

随着东盟“差异性一体化”在各方面的巩固，并试图加大对南海问题影响力，以此获得该问题上的“安全感”，部分成员国开始利用南海问题“东盟化”的策略。自2012年南海问题升温后，东盟开始寻求与美国的合作。例如2014年美国奥巴马政府表示，“我们不能无视我国以外的事态，在南海地区的侵略行为如果得不到制止，最终将影响我国的盟国”(41)粟广：《2009年以来美国对南海争端的政策——兼论中国的因应之策》，《广东第二师范学院学报》，2019年第2期。。菲律宾总统阿基诺三世就表示在南海问题上美国必须保持其支配地位、道德优势及对盟友的信心(42)马建英：《美国与南海问题》，台北：翰卢图书出版社，2019年，第125-127页。。2020年7月美国国务卿蓬佩奥发表关于南海的政策声明，他表示：“美国将与我们的东南亚盟国和合作伙伴一起，维护他们海洋资源的主权权利。”他还强调：“我们将支持那些认识到中国违反了其合法领土和海洋主张的国家……我们将为他们提供帮助，无论是在多边机构还是在东盟内，或是通过法律回应。我们将使用所有可能的工具。”(43)Kurt M. Campbell and Ali Wyne，The Growing Risk of Inadvertent Escalation Between Washington and Beijing，Lawfare(August 16，2020),https:∥www.lawfareblog.com/growing-risk-inadvertent-escalation-between-washington-and-beijing.可以说在东盟寻求美国介入后，美国的态度日益积极，甚至将南海问题视为制衡中国战略的一环。

然而，在东盟过度偏向美国后，美国的南海态度却使东盟对美国出现一定程度的“不安全感”，致使东盟逐渐与中国在南海问题上展开合作，并从务实方面出发降低双方关系的不确定性。从2012年开始，东盟和中国达成共识，避免过度依赖美国。比如，2019年东盟峰会上马来西亚总理表示，“相信中方会在南海问题上保持克制……问题是一些该地区以外的国家会试图挑唆其他东盟国家，因为他们(指外部国家)对中国不友好，并希望东盟成为中国的敌人……不希望在东盟水域看到美国第七舰队等大型军舰”(44)劳木：《南海问题 东盟国家都看得明白》(2019年11月7日)，https：∥opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKnEr2。。菲律宾总统杜特尔特曾表示，“为了避免各声索国间的冲突，南海问题应当先搁置……这个地方经受不起激烈的对抗”(45)同④。。文莱苏丹哈桑纳尔也表示，“不应该让南海问题影响东盟与中国的友好合作关系”(46)《习近平同文莱苏丹哈桑纳尔举行会谈》(2013年4月5日)，http：∥new.fmprc.gov.cn/ziliao_674904/zt_674979/ywzt_675099/2013nzt_675233/boao_675283/zxxx_675285/201304/t20130405_9283311.shtml。。其他东盟国家的领导人也相继表示在南海问题上应该保持东盟的中立态度，甚至认为不能在南海问题上过度依赖、偏袒美国的南海战略。

东盟不希望目前逐渐形成的四国机制使东南亚成为大国博弈的舞台，使东盟丧失“规范性力量”的选择。如2017年10月在第四届中国-东盟防长扩大会议，双方就开展联合演习达成一致，并于2018年8月和10月分别在新加坡和南海北部海域举行了桌面演练和海上联合演习。依据2014年达成的《海上意外相遇规则》，中国与东盟十国的八艘舰艇、五名观察员和1 200余名官兵开展了为期七天的联合演习(47)吴士存、陈相秒：《中国-东盟南海合作回顾与展望:基于规则构建的考量》，《亚太安全与海洋研究》，2019年第6期。。2019年东盟峰会时马来西亚总理马哈蒂尔表示，“我们希望，任何我们在南海可能遇到的问题都可以通过谈判解决，绝对不能通过暴力(冲突)和战争……如果发生战争或暴力(冲突)，遭受痛苦的将是东盟和中国……相信中方会在南海问题上保持克制，但问题是对中国‘不友好’的外部国家会试图挑衅”(48)劳木：《南海问题 东盟国家都看得明白》(2019年11月7日)，https：∥opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKnEr2。。另外，2016年9月7日,在第19次中国-东盟领导人会议上,双方领导人共同审议通过了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》,标志着作为管控危机的重要制度性安排——海上热线平台正式启动。该指导方针规定了外交高官热线平台的目的、适用范围、术语定义、联络点指定和使用程序等,为各国外交部高官之间直接就有关海上紧急事态进行沟通协调,以管控风险,共商对策,避免海上冲突升级，提供了即时、有效的联络渠道。2017年5月,《南海各方行为宣言》第14次高官会就推进落实其框架下的海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等领域合作进一步夯实了基础(49)同②。。2020年美国战略研究机构兰德公司发布的一份报告还发现，“(东南亚)地区国家认为美国的外交和军事影响力比中国的大，而中国的经济影响力更大”。受访者将经济发展排在安全问题之上，并认为中国的经济影响力拥有“削弱美国军事影响力”的能力，而没有证据表明美国的军事影响力能有相反的效果(50)扎克瑞·杜尔克：《美媒：若想有效地与中国竞争，Quad四国(美日印澳)必须亲亚洲而非反华》(2021年8月31日)，https:∥www.163.com/dy/article/GIKLIA620514R9OJ.html。。这都显示东盟希望自主而不希望选边站，避免过度依赖一方。

在南海问题上，尽管主要博弈方是中国-东盟-美国三方，然而东盟考虑并不止于此。除了与中国改善关系外，更设法将其他亚太地区的国家力量也纳入其中，以此来寻求南海问题上的各方权力平衡。同时，东盟试图推广“东盟中心”“东盟领导”等规范，用以主导南海问题。从20世纪90年代开始，日本陆续通过的《周边事态发》《日美安全联合保障宣言》《日美防卫合作方针》几份文件都将南海地区划入“日本周边地区”，并且从2009年开始加强与东盟国家的军事、经济等各方面交流(51)鞠媚洁：《两岸南海维权中的域外大国因素影响研究》，曲阜师范大学硕士学位论文，2019年，第30-33页。。2015年，日本首相安倍在湄公河沿岸五国首脑会议上宣称，“在亚太地区安全保障环境日趋严峻的背景下，应当加强日本与越南的合作”(52)廉德瑰、金永明：《日本海洋战略研究》，北京：时事出版社，2016年，第158-160页；陈雪莲：《印度与东盟升级为“战略伙伴”》(2012年12月22日)，http:∥epaper.bjnews.com.cn/html/2012-12/22/content_398915.htm。。印度自冷战结束后，积极采取“东向”战略，1995年成为东盟正式对话伙伴，1996年加入东盟地区论坛并开始不断在政治上加强与东盟双边关系。进入21世纪，印度更是和东盟成员国在军事安全领域积极互动。2000年2月印度和新加坡在安达曼海进行军事演习，同年10月与日本、韩国在南海进行军事演习。2002年印度-东盟峰会和印度-东盟商业峰会召开，双方形成第四个10+1机制(53)宁胜男：《“印太”视角下东盟与印度关系》，《印度洋经济体研究》，2021年第2期。。2003年印度与越南签订《全面合作框架的联合宣言》，强化了双方的安全机制，意在抵消中国的影响力。2012 年 12 月，东盟与印度纪念峰会在柬埔寨举行， 此次峰会发表的声明将东盟与印度伙伴关系 “提高至战略水平”，并重申支持《联合国海洋法公约》，认为航行自由对海上交通航线安全具有决定性影响。2014年印度莫迪政府进一步加强与东盟的关系，双方发表《德里宣言》，加深了印度与东盟在海洋安全、经济、反恐等方面的合作，并宣称支持东盟在南海问题上的立场(54)文朱、辛斌、林鹏飞等：《印度拉东盟十国“深耕海洋” 双方合作能否同步进行？》(2018年1月26日)，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnK6uat。。2019年，印度配合美国“印太”战略，与太平洋周边国家形成美日印澳四国同盟机制。该机制主要功能是均势、规制、遏制战略的混合，以此应对中国日益渐增的影响力(55)刘雪莲、范为：《中美在东北亚的战略博弈：间接路线与类型混合》，《东北亚论坛》，2018年第6期。。印度政府不遗余力支持东盟应对南海问题的立场，推进东盟“规范性力量”的实施，既顾及东盟集体利益又顾及南海当事国的个别利益。澳大利亚政府从冷战结束后就将南太平洋地区视为自身的势力范围，并试图增加对周边的影响。2005年开始，澳大利亚逐渐加深与东盟的合作，参与地区经济、政治等事务。在美国推行“印太战略”后，澳大利亚一直紧跟美国。2016年7月12日，澳大利亚政府不再将自己视为南海争端的局外方，开始公开介入南海争端，一方面声援菲律宾、越南等东盟国家的南海主权诉求，另一方面公开反对中国的南海主张和行为，对华态度趋于强硬。尤其是澳大利亚与美日发表联合声明，公开谴责中国在南海的行为和主张，要求中国确保南海水域“航行自由”，遵守“南海仲裁案”的最终结果。2018年澳大利亚出台《国防战略更新》(2018Defence Strategic Update)文件，指责中国将“南海军事化”且随时对该地投送兵力。为制衡中国，澳大利亚2017年的《海军造舰计划》称未来将建造12艘潜艇、9艘护卫舰、12艘近海巡洋舰，以此支援美国在印太的行动(56)Australia Should Develop Indian Ocean Strategy(April 7，2019),https:∥ipdefenseforum.com/2019/04/report-australia-should-develop-indian-ocean-strategy/ .。总的来说，这一时期澳大利亚的南海政策集中体现在2016年版的《国防白皮书》中，即“澳大利亚在南海争端上不选边站，但关注岛礁建设，反对为军事目的对南海岛礁进行填海改造，也反对与《联合国海洋法公约》相违背的领土声索与海洋权利，对中国以前所未有的速度与规模进行的陆地建设活动表示担忧”(57)刘昌明、孙通：《南海争端中的澳大利亚：政策、动因与趋向》，《国际观察》，2018年第2期；White Paper 2016：Australian Department of Defense(February 25，2016)，https:∥www.defence.gov.au/about/publications/2016-defence-white-paper.。

综上所述，自2012年南海问题逐渐成为热点后，虽然东盟与中国冲突升高了，但并非一直处于高点，而是随着美国介入南海的态度变得积极后，东盟与中国间的误会有所下降，双方开始在南海问题上进行合作，东盟也希望利用中国对冲美国的影响力，这些都符合“一体化—非对称误会结构假设”。同时，东盟也在中美间试图引入其他国家来平衡两国在南海的影响，提升“东盟中心”的影响力。2015至2019年的东亚峰会《主席声明》可以被视为东盟拉拢其他力量介入南海的尝试，也可以看作是“东盟中心”规范的外溢。东盟这样的做法造成了南海问题“国际化”“东盟化”，并将自身置于多方力量的中心，借此获得最大利益。然而，南海问题并非完全按照东盟与域外大国的战略安排，中国在南海有完整的主权依据，下文将接着说明中国的应对战略。

四、中国对南海问题“东盟化”的应对

分析东盟与中美两国的关系符合“一体化—非对称误会结构假设”后，面对这样的局势中国如何处理与东盟的关系是解决南海问题的关键。因此接下来将分析中国在“一体化—非对称误会结构假设”中的位置以及中国能够选择的应对方式。

由于南海问题“东盟化”的“规范性力量”逐渐增强，中国采取了“双轨思路”，因此需要先检视中国与东盟双方的关系。

首先，从中国与东盟的经济互动情况审视双方相互依赖的程度。中国对东盟的依赖度较小，影响力较大，中国关注的重点是东盟是否会挑战中国南海岛礁主权。例如，自1991年中国和东盟建立起对话关系以来，中国与东盟的贸易量持续上升，截至2015年中国已连续8年成为东盟的第一大贸易伙伴，东盟仅连续6年是中国第三大贸易伙伴(58)阮建平、陆广济：《深化中国-东盟合作：从“利益共同体”到“命运共同体”的路径探析》，《南洋问题研究》，2018年第1期。。从中国与东盟双边贸易额对双方的国民生产总值(GDP)贡献影响来看，1992年双边贸易额对中国GDP的贡献度为1.82%，2010 年为 5.1%，增长2.8 倍；1992年双边贸易额对东盟国民生产总值的贡献度为1.97%，2010年为15.72%，增长近8倍(59)张彦：《中国东盟贸易的依赖度与不对称度分析》，《商贸流通》，2013年第29期。。可以说尽管互相依赖在加深，但东盟更依赖与中国的贸易。因而面对南海问题时，中国更有能力对东盟施加影响力，也因此造成东盟的“不安全感”。

其次，在南海问题磋商方面，中国于2002年签署《南海各方行为宣言》，2003年加入《东南亚友好合作条约》，并于2011年与越南达成共同开发南海、维持南海稳定的《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》，甚至在2014年中越爆发“981钻井平台事件”后，中国都尽量保持沟通管道的畅通。2018年中国和菲律宾达成《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发的合作谅解备忘录》，并重申和平解决南海争议。中国试图和东盟建立全方位的合作。例如，2009年中国与东盟制定《中国-东盟环境保护合作战略(2009—2015)》和2011年中国和东盟签署的《〈落实南海各方行为宣言〉指导方针》都提出加强海洋环境保护合作(60)张相君：《区域合作保护南海海洋环境法律制度建构研究》，《中国海洋法学评论》，2011年第2期。。这都象征中国希望以和平的方式解决南海争端。

东盟在南海问题上意图拉拢美国，使中国不可避免地将东盟与美国联系在一起。东盟拉拢美国制衡中国的行为，导致中国误解东盟与美国在南海问题上的立场，并将东盟和美国的行为视为主权安全“威胁”。例如，2016年中国发表《南海领土主权和海洋权利声明》，其中就有针对美国不断提及的“航行自由”以及对包括菲律宾在内的东盟国家侵权的论述，“中国一向坚决反对一些国家对中国南沙群岛部分岛礁的非法侵占及在中国相关管辖海域的侵权行为……中国尊重和支持各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由，愿与其他沿岸国和国际社会合作，维护南海国际航运通道的安全和畅通……菲律宾单方面提起仲裁，目的是恶意的，不是为了解决与中国的争议，也不是为了维护南海的和平与稳定，而是为了否定中国在南海的领土主权和海洋权益”(61)《关于中国在南海的领土主权和海洋权益 中国政府严正声明》(2016年7月12日)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2016-07/12/content_5090628.htm。。

为了应对南海问题“东盟化”，在2014年东盟(10+1)外长会议，中国外长王毅提倡以“双轨思路”应对南海问题。“双轨思路”意即“双边加多边”，在处理领土争端时，中国将采取“双边主义”立场；而在南海事务上，中国则欢迎更为开放的多边主义(62)燕磊：《王毅: 以 “双轨思路”处理南海问题》(2014年8月9日)，http:∥www. xinhuanet. com∥word / 2014 - 08 /09 /c_ 1112007229. htm。。这不仅反映中国处理南海问题是灵活的，更象征中国试图以更适当的方式降低双方的误会程度。比如，2011年10月中越签订了两国海上问题原则协议，两国同意在南海低敏感领域开展合作(63)张尚初：《中越签署指导两国解决海上问题基本原则协议(全文)》(2011年10月11日)，http: ∥politics. people com. cn /GB/1026 /15865969.html。。2016年在老挝举行的中国-东盟领导人会议上，中国与东盟建立《中国与东盟国家关于在南海适用海上意外相遇规则的联合声明》和《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》两项沟通机制。中国通过规则制定、风险管控和分歧协商等方法树立起地区内负责任大国的形象，回应了非领土争端国希望地区和平稳定的关切，也为地区外的其他国家提供了某种维持秩序的范例(64)戴正、郑先武：《中国近年来南海争端安全战略“区别对待，双管齐下”》，《印度洋经济体研究》，2019年第5期。。简言之，中国的“双轨思路”，试图消除东盟的“规范性力量”，缓解双方的误会程度。

总体而言，中国期望中国与东盟能以合作的方式缓和南海问题，并以此降低彼此间的误会程度，因此采取更灵活的应对方式，在多个层面深化和东盟的合作关系。双方的误会程度下降也将有利于新的合作。然而，这种合作依然存在冲突的风险，使东盟引入美国等域外大国的力量，但双方仍极力避免这种情况发生，而这也符合“一体化—非对称误会结构假设”中的“合作中的冲突”定义。

从中国和东盟的南海互动可以看出，南海问题符合“一体化—非对称误会结构假设”。尤其是，整个南海问题的升温和东盟“差异性一体化”程度上升有很大的关联。由于东盟不断邀请美国，使中国在处理南海问题时基本将目光聚焦在美国上，而较少注意到南海问题本质上还是中国和东盟国家的双边问题。美国的南海政策日趋强硬，主要是由于东盟国家的支持才得以维持干预态势，然而随着美国的干涉有可能引发严重冲突风险，东盟又得不回头与中国合作降低误会。

五、结 论

综合“差异性一体化”理论和“非对称”理论可以发现，东盟在南海问题上共同立场的形成，并非如主流学界的观点所表明的那样，仅仅只是因为地缘政治关系或是美国等域外大国势力的介入。在南海问题上原本内部立场差异极大的东盟，通过不断加深彼此经济上的相互依赖，以及利用东盟作为一个整体框架整合内部分歧与矛盾使该框架逐渐发挥制度的影响力。这一框架也逐渐消除各国间“藩篱”和“零和博弈”的逻辑并使其作为一种重要的动力在内部推进一体化进程。就外部而言，美国介入南海问题很大程度是因为中国与东盟存在非对称“一体化—非对称误会结构假设”，导致东盟试图拉拢美国等域外大国介入南海问题，以降低自身在南海问题上的“恐惧”。然而，这一行为却被中国视为“威胁”，导致双方陷入“非对称结构下的误会”，美国等域外大国势力才能以此为机会介入南海问题。简言之，南海地区秩序的变化主要还是由中国和东盟的互动所决定，东盟内部逐渐走向全方位不同程度的相互依赖，使东盟能在南海问题上的立场形成一致。

同时，由于中国与东盟存在“非对称一体化假设”，成为东盟在南海问题上引入第三方势力的主要驱动，美国等域外大国的作用类似于东盟的平衡器，只有在东盟有需要时才有介入的合理性。针对南海问题“东盟化”的问题，中国可在加深与东盟相互依赖的情势下与其形成安全保护机制，减少双方的信息不对称。首先，在南海问题上，中国可在《东南亚友好合作条约》的基础上建构中国与东盟成员国间的安全规范，并以此深化安全互信。其次，在与美、日、印、澳等国的交流方面，中国可采取适当战略避其利用东盟集体的需求介入南海问题。例如，中国可加深与南海声索国在军事、资源开发等方面的合作，以此来推进相互间的信任。