何少华，马文涛，常 江，李 正，刘海强，梁 旭

（1.周口市农业综合行政执法支队，河南 周口 466000；2.河南省动物检疫总站）

动物产品到达目的地后，对其进行分销并依法换发检疫证，是《动物检疫管理办法》（以下简称“《检疫管理办法》”）赋予动物卫生监督机构的法定职责，是政府服务市场经济的应有之义，也是实施产品追溯、管控风险的有效措施。但在分销换证过程中，官方兽医面临着换证对象不清晰、换证风险大、程序违规等诸多问题和困惑，本文分析了当前的分销换证现状及存在问题，同时提出了一些对策建议以供参考。

动物卫生监督机构根据《动物防疫法》《检疫管理办法》等法律法规要求，依法对动物、动物产品实施检疫，检疫合格的出具动物检疫合格证明。动物出栏后一般作为再饲养和屠宰用，出具检疫证后，不存在分销换发检疫证问题。而动物产品不同，动物产品到达目的地后，往往需要在当地分销，因此为了保证证物相符、便于追溯管理，需要申请分销换证，动物卫生监督机构的官方兽医应当严格按照《检疫管理办法》要求，依法对动物产品实施分销换证行为，然而在实际执行过程中，由于制度设计及客观实际等原因，存在着诸多问题和换证隐患。笔者对当前分销换证现状、存在问题及风险隐患进行了梳理分析，同时提出了规范换证行为、严打违法行为、健全完善法律法规、创新方式方法等对策建议，以供同行参考借鉴。

1 分销换证现状

1.1 法律法规规定

动物卫生监督机构依法对动物产品实施分销换证行为，是《检疫管理办法》第四章明确规定的内容，需要明确的是对动物产品分销换证是一种行政行为，不属于行政许可，另外《动物防疫法》《检疫管理办法》等并没有对动物分销换证进行规定，因此，按照法无授权不可为的原则，不得对动物进行分销换证，否则属于违规行为，构成了管理越位。同时，换证行为要与检疫出证进行区别，检疫出证是动物防疫法规定的行政许可行为，只有经官方兽医检疫出证后，动物及动物产品才能进行运输、销售等环节，而分销换证是《检疫管理办法》规定的内容，按照《中华人民共和国行政许可法》规定，部门规章不能设定行政许可行为，因此，对动物产品分销换证是行政行为。具体换证程序要依据《检疫管理办法》第二十六条“经检疫合格的动物产品达到目的后，需要直接在当地分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构申请换证，换证不得收费，换证应当符合以下条件：提供原始有效《动物检疫合格证明》，证物相符；在有关国家标准规定的保质期内，且无腐败变质”。

在分销换证时，需要注意几点事项，一是首先该批动物产品事先已经取得动物产品检疫合格证明。二是换证后出证单位可以调整为实施换证的动物卫生监督机构，但是生产单位信息不能改变，保证源头信息真实。三是明确适用对象，动物产品达到目的后直接分销的属于换证，贮藏后再分销属于重新申报检疫。

1.2 分销换证情形

依据法律法规有关规定，目前各地对动物产品换证方式有很多种，有的合法合规，有的值得商榷、甚至涉嫌违法。比如有些地方指定专门的换证地点，所有进入本地的动物产品必须进行换证，并且以地方立法形式强制要求换证，笔者认为，分销换证行为应当是自愿行为，此处强制要求换证，其实相当于是设定了一种行政许可。有的地方对进入本地市场要求备案，不予备案的不准进入当地市场，其实也是一种违法行为，此处将备案作为了一种行政许可行为，也是不合法的。

2 分销换证环节存在的问题

2.1 换证对象不合法

部门企业从国外进口动物产品后，直接或分割后再销售，此时会以换证形式，申请当地动物卫生监督机构进行出具检疫证明，其实是一种违法行为，因为《动物防疫法》《检疫管理办法》调整的动物产品范围，仅限于国内的家畜家禽，不包括进口肉等，因此不得以任何形式对进口肉进行出证或换证。

2.2 分销换证不规范

一些知名大企业为了节省成本，自己不屠宰动物，会直接从中小型屠宰企业采购屠宰好的动物产品，然后以换证形式标注为本公司生产，实则是欺诈消费者行为，已经涉嫌违反了《消费者权益保护法》，包装上标注的产品信息与实际生产信息不一致，隐瞒信息，虚假宣传，属于违法行为。

2.3 换证隐患大

依据《检疫管理办法》有关规定，在实施换证时，要符合一定的条件，一是提供原始有效检疫合格证明，同时证物相符，但在换证实际操作中，官方兽医执行难度大，因为查验证物是否相符存在一定的难度，因为动物产品尤其是头蹄尾、内脏等很难区分，只能通过外包装，而外包装存在造假的可能性，此时官方兽医进行换证，存在很大的风险隐患。同时，一些企业采购进口肉后，冒充国内产品要求换证，官方兽医在不知情情况下进行换证，存在很大的履职风险。

3 思考与建议

3.1 严格换证程序

动物卫生监督机构在现有的《动物防疫法》《检疫管理办法》等法律法规框架下，要按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，严格动物产品分销换证程序，遵照换证有关条件，依法实施换证行为，不得超范围进行换证，为来源不明的动物产品换证。要定期开展业务学习、培训教育和警示震慑等活动，提升官方兽医工作能力和水平，增强其依法履职和自我防范意识，杜绝随意换证、违法换证、违规换证等行为。

3.2 打击违法换证行为

建议加强监管、强化巡查，加大对企业或个人违法申请分销换证行为打击力度，通过明察暗访、突击暗访、监督巡查、飞行检查等方式，加大对分销换证监管力度，严厉打击对进口肉分销换证、以其他企业动物产品冒充本公司产品的违法行为，切实保障群众消费安全。

3.3 健全完善法律法规

建议对现行的分销换证法律法规进行修订完善，对分销换证环节的程序漏洞和风险隐患进行科学研判，对换证的条件进行细化完善，堵塞换证漏洞，消除换证隐患，切实降低动物卫生监督机构的履职风险。明确违法申请分销换证行为的处罚条款，切实做到对违法行为人执法有据、有法可依、违法必究。同时有条件的地方可以大胆实践、积极创新，探索出适合当地情况的分销换证模式，在不违背国家现行法律法规规定下，创新方式方法，健全完善换证制度，切实做到换证行为规范高效、程序合法、操作便捷、风险可控、便民利民，建立起分销换证的长效管理制度。