中共茂名市委党校 宋秀波

俗话说：“九层之台，起于垒土”“基础不牢,地动山摇”。如何才能促进乡镇安定和谐，从现时情况来看，仍是一个严峻挑战。乡镇社会矛盾乃至全社会深层矛盾，就是“官权”与“民权”的冲突，“强权”与“弱势”的对垒，传统基层治理机制难以缓解这些矛盾的激化。

近年来，我国网络电信诈骗犯罪猖獗。经济繁荣刺激了人们的欲望，使人们误认为可以自行其是，从而引起失范的风险（科塞，1989）[1]。网络电信诈骗就是一种典型的社会失范行为。“魔高一尺，道高一丈”在全国上下共同营造共建共治共享的社会治理新格局的大背景下，各地各级政府在预防和打击网络电信诈骗上也下了大气力，并取得了明显成效。

一、既有研究的检视

从概念上来看，“社会治理”是一个舶来品，于20世纪80年代引入我国，90年代提出“乡村社会治理”。2004年，党的十六届四中全会提出，建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2012年党中央提出：要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。紧接着，十八届三中全会通过的《决定》提出，要“创新社会治理体制”。党的十九大提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。”不仅要将“社会管理体制”修改为“社会治理体制”，而且要求完善社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。从“社会管理格局”到“社会管理体制”，再到“社会治理体制”，说明我们在不断地进行探索创新，从“管”到“治”，不仅是主体在变化，“理”的目标、导向、战略、方法都产生了关键性的变化。

根据全球治理委员会1995年提出的定义，俞可平（2001）将“治理”界定为个人和各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[2]本文研究的基层社会治理，主要是指在农村场域内，不同主体协同起来运用不同机制共同解决村民的生活和经济活动问题的过程。[3]关于基层治理的研究，徐勇（2000）认为，乡村治理必然涉及公共权力的配置[4]；张润泽（2006）认为治理的内容主要是农村的政治、经济、文化、社会等综合元素。[5]那么谁来治理呢？关于基层治理的主体，学界有单一主体说，有双主体说，也有多元主体说。李建兴（2015）认为乡村治理应至少包含三个主体：基层政府、村“两委”以及广大村民。[6]本文在其观点的基础上，认为基层治理需要政府、社会组织、村民的共同参与，才能推动基层社会良性运行与协调发展。

目前关于电信网络诈骗防治的研究，多是政法系统集中于从法治层面开展研究，主要是总结经验为以后的电信网络诈骗防治给予启示。本文站在社会治理的框架中，从系统治理、综合治理、依法治理和源头治理的角度，对D区的电信网络诈骗防治进行梳理，在理论上是一个突破。

二、“四个治理”维度下的网络电信诈骗防治

社会秩序构建如何成为可能？帕森斯有著名的AGIL理论，认为任何行动系统都必须满足适应（Adaptation）、目标达成（GoalAttainment）、整合（Integration）和模式维持（LatencyPatterMaintenance）四个功能要求。[7]这意味着，即便专门化治理机构能够很好地实现社会治理功能，但要解决社会问题，构建良好的社会秩序，必须由不同子系统之间复合发力，尤其是要进行社会整合，即合作治理。合作治理有三种常见模式：政府主导、社会协助；政府主导、社会自主；社会主导、政府协助。[8]在网络电信诈骗的治理过程中，国家与社会形成了一种立体的治理体系。

D区之所以曾经成为网络电信诈骗的“重灾区”，有外界原因，更多的是由自身地域环境和经济、文化背景造成的，在操作上既有类似于其他地区的特点，又有本地的独特性，仅凭国家从顶层设计去干预，无法将更全面的触角伸及至基层。同样，仅凭基层公安系统的打击，也无法达到有效治理的目的。

综观国内外，网络电信诈骗犯罪有共性原因、表现、治理策略，D区的此类违法犯罪又有当地的民俗民风特征。经过不断的实践和摸索，D区逐渐探索出了一套适合当地民情社情而又卓有成效的社会治理经验，形成了以“省市联合”为基础、“共同经营”为保证、“异地侦控”为手段、“辦别团伙”为关键、“各个击破”为目标的治理体系，“四个治理”在网络电信诈骗防治中进行了有效实践。

（一）系统治理维度

从系统观念出发去谋划与解决社会问题，是“全周期管理”意识在社会治理方面的体现。“全周期管理”，既要求把社会事务的前因后果看成一个有机整体，也要求时刻坚持问题导向，深化防范意识，整合社会资源，形成多元主体、协同治理的新型格局。

（1）三级公安机关自上而下联合侦控。“联合动态”是系统治理的基本特征[9]，联合开展异地侦控是一项颇具广东特色的全链条侦查打击网络电信诈骗的工作机制。具体是指在开展异地侦控过程中，往往是由省公安厅统一部署，在广东全省范围内开展行动监控、证据调取和统一抓捕。当需要赴外省取证或抓捕时，同样由省公安厅统一协调、沟通、部署。之所以这样处理，原因在于网络电信诈骗犯罪团伙往往会流窜在多地实施犯罪活动，受害人也遍及全国各地，仅依赖犯罪嫌疑人输出地公安机关开展侦查，往往无从下手或有心无力。

（2）与外地公安机关合作，全链条防治。网络电信诈骗属于非接触性犯罪，具有较强的跨区犯罪特征。而且，由于M市D区本地的打击力度大、防范措施有效，犯罪分子不敢在本地打电话，在本地也打不出诈骗电话，所以绝大多数都流窜到外地作案。作为该区域的公安机关应具有大局意识和整体思维，审视网络电信诈骗犯罪活动，积极做好协外任务，给予人财物方面的支持，最大限度地系统治理网络电信诈骗犯罪行为。D区应加强与全国其他电信诈骗犯罪突出省市的沟通协作，并签订一批警务合作协议，让全国帮M市一起防、一起打，走全省、全国打防一盘棋的路子。为此，D区所在市的公安局于2017年初，通过整合区两级公安刑侦力量，在D区网络电信诈骗犯罪腹地树仔镇设立公安局直属侦查一大队及专门协外中队，借全国公安机关的强力共同打击D区网络电信诈骗犯罪。如开辟打击网络电信诈骗交流驿站、播放反映D区创新侦查方式及综合治理影像资料等，供协外单位同行们参阅，使其直观感受D区网络电信诈骗重点整治工作成效；外地公安机关到D区侦查办案实行一次性登记备案，避免“多龙治水”，最大程度简化各类衔接手续。

（二）依法治理维度

依法治理贯穿于D区电信诈骗防治的整个过程中。诸多公共政策未能发挥应有的功效，可能产生了公共政策过程中的“立交桥”[10]，依法治理是解决这一难题的关键保障。自2013年以来，国家相关部门陆续出台了《电话用户真实身份信息登记工作方案》（2013年9月1日起施行）、《电话“黑卡”治理专项行动工作方案》（2015年1月1日起施行）、《关于进一步防范和打击通讯信息诈骗工作的实施意见》（2016年11月起施行）等。D区还组织专业人员编撰《办理D区冒充熟人网络电信诈骗案件工作指引》。同时在反诈队伍建设方面，D区将整治指挥部下移到电诈犯罪重点镇的麻岗镇那笈村，成立了粤西地区第一支反电信诈骗犯罪大队，出台了《关于加强公安队伍建设的意见》和《D区公安派出所绩效考核方案》，强化专业打击力量。并且严格奖惩，D区区委成立两个督导组，定期通报网络电信诈骗防治工作情况。

（三）综合治理维度

（1）发挥社会组织的枢纽作用。“反诈同盟会”是由当地村干部、党员和乡贤自发组成的反诈骗社会组织。如今，D区麻岗镇已先后成立了21个“反诈同盟会”。除了管控，反诈骗联盟还积极主动帮扶曾因网络电信而迷途的人员，使他们知返并步入正轨，也为改过自新的电诈人员提供就业帮扶。

个案1：麻岗镇M村委会邵某2006年因诈骗被上海警方逮捕。在结束了8年的牢狱生涯后，邵某回到了家乡，在镇村“反诈同盟会”提供的10万元免息贷款的支持下，开了一家玻璃店铺，“雇了2个工人，每个工人的月薪为3500元，玻璃店每月可赚8000元左右。”邵某说，当初自己因为贪图“快钱”而付出了沉重的代价，现在开玻璃店虽然没有赚大钱，但觉得挺安心踏实，很有幸福感。他也申请加入了“反诈骗同盟会”，尽自己的力量去帮助失足人员迷途知返。

（2）全面摸排登记。区直机关单位抽调精兵强将组建工作队与村（居）委会挂靠帮扶，自2014年5月起就对辖区进行地毯式的排查摸底工作，把16至50岁的村民全部登记在册，并逐一弄清其从事的职业，居住的场所，排查出重点线索和重点嫌疑对象，对涉嫌重点人员进行全面细致的梳理，确定嫌疑对象，逐一造册登记，将嫌疑对象纳入数据库，积极动员逃犯自首。镇、村干部一一走访网逃人员对象户，多次召开在逃人员家属座谈会，通过做其家属的思想工作，间接劝导在逃人员早日投案自首，争取从宽处理。目前，经麻岗镇政府人员、村干部做出大量思想动员工作后，已有多名在逃人员投案自首。

个案2：D区村民蔡某，33岁，已婚，育有两子一女，2014年因在河南省新野县伙同他人诈骗4万元被列为“扑克牌通缉犯方块Q”。后在村干部的劝说下投案自首，因其犯罪情节较轻，并主动赔偿被诈骗对象的所有经济损失，获得了被诈骗对象的谅解，通过一系列的司法程序后，蔡某被释放回村。村干部立即通过多方了解其家庭的实际困难，为防止其在家无所事事重蹈覆辙，便主动推荐他到某饲料厂工作。目前蔡某在厂中主要负责过地磅事务，月收入3000元左右，工作比较稳定，家庭和谐。

在后来的回访工作中，蔡某主动说出心声：“电信诈骗害人害己，终归没有好下场。当初不懂事，以为来钱快，便跟着其他人一起做诈骗，现在回想起来后悔莫及。现在在镇、村领导尤其是村干部的帮扶下，我重新获得了工作的机会，非常感激在这件事中帮过我的所有人。今后我一定洗心革面，重新做人，努力工作，养家糊口，绝不再从事电信诈骗。”

（3）激发公众参与。可圈可点的是认真开展“无诈户”“无诈村”评定活动，实行黑名单制度。在认真全面排查的基础上，每家每户都签订了远离网络电信诈骗的承诺书，还以户或村为单位开展“无诈户”“无诈村”评定，并设有专用宣传栏公示出来，使涉诈人员众叛亲离，无地自容。同时，实行黑名单制度，对于涉嫌网络电信诈骗的人员，相关职能部门对其实行公共事务和出行否决办理制度，以此压缩黑名单人员活动空间，进行多方惩罚；实施后台“黑名单”制度，对全区涉嫌电信诈骗犯罪人员录入后台“黑名单”，在办理证照、参选村干部、评定低保、办理信用卡及手机卡等业务时严格审核把关。

（四）源头治理维度

（1）发挥基层党组织的管控作用。软弱涣散的基层党组织是无法维持当地的稳定与发展的，甚至可能造成一些突出的治安问题。坚强有力基层党组织，在经济发展和社会和谐方面能够起到引领作用。D区通过建立党员分片联系户来实现村“两委”干部联系、帮扶重点户，以此实现联系重点户工作，并完善了“每周一见面”规范化工作制度，对重点人员进行点对点联系。除此之外，还实行党员分片联系无诈户，防止新的人员加入电诈行列。

个案3：K村支部书记、村委会主任蔡某敢于担当，不惧报复，积极开展涉电信诈骗宣传教育、排查摸底、劝投、捉拿等工作。2015年农历正月初三，蔡某接到群众举报称K村涉电信诈骗在逃人员黄某某已潜回家中过春节，他第一时间致电所在镇派出所并及时组织村干部和派出所干警一起赶到黄某某家中将其围困，并最终将其捉拿。在防治电信诈骗工作中，蔡某这类坚决同犯罪分子做斗争的党员干部越来越多，在“治诈”过程中充分发挥了先锋模范作用。

除此之外，当地还建立了常规的党组织微信工作群及“微信党支部”，党员干部以多种形式向村民宣讲党和国家的政策和防诈防骗的相关专业知识，让人民群众有基本的辨别能力，营造群众不信诈且能防诈的基层治理良好氛围。

（2）扩大就业，实现依法致富。铲除滋生土壤、消除犯罪根源才是最根本的，从源头上减少电信诈骗犯罪代际相传尤为重要。D区把发展经济、促进就业作为源头上治理电信网络诈骗犯罪的一项重要举措来抓，在加强就业服务基础建设方面下了大功夫，建立村级公共就业服务平台，开展“送技下乡、便民培训”活动，培训青年劳动力，定期在电白区各镇举办招聘会，提高就业率。加强社区矫正服务也是重要措施，尤其是对有犯罪前科的人员进行帮扶，开展就业援助，防止他们重操旧业，再入歧途。利用本地资源大力发展特色种养基地和各类产业，加强就业培训服务，让当地人能依法致富。

（3）通过教育宣传阻断电信诈骗的横向传播和代际传递。强化镇政府、村委会及学校防控责任，并选派工作组进驻麻岗、树仔镇，选出全区最好的学校和重点镇的学校“一对一”挂钩帮扶。同时开展结对帮扶，安排优质的学校对重点整治地区的中小学校进行帮扶。在各中小学校开展反诈宣传大游行活动，宣传车每月巡回宣传，在村级播放反诈专题电影，开展法制教育公开课，举办反诈书法、征文、演讲比赛等，从文化上阻断电信诈骗的传递。

三、结语：将制度优势转化为治理效能

基层社会治理目前存在很多执行难的问题，如何把我国的制度优势转化为国家治理效能？什么样的社会治理才是有效的？至少要理清“治理的主体是谁”“治理的机制是什么”“要实现的治理目标是什么”三个问题。系统治理、依法治理、综合治理、源头治理就是最好的答案，这“四个治理”就是将制度优势转化为国家治理效能的金钥匙，同时也充分体现了其在乡村社会治理中的应然性与实然性的互动与统一，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的原则和方法。

D区成为网络电信诈骗重灾区的原因相当复杂，要治理网络电信诈骗并非易事。当前我国电信诈骗的总体态势是更加具有隐蔽性、复杂性及智能性，给社会治理带来了难度很大的挑战。比较凸显的问题主要有立法体系不够完善、政府机关监管缺位、侦查技术相对落后、多主体协同机制效应不明显几个方面。D区在电信诈骗防治过程中，基层政府在社会治理中所扮演的角色，不仅是中央政策的执行机构，还要根据本地的实际自主推动经济社会发展。为此，就必须善于利用各种社会资源和力量，促进公民社会发育与完善，形成合力而达到共治的目的，也就是通过社会治理共同体的建设来推动基层治理。这充分体现了我国坚持党的全面领导，坚持全面依法治国，坚持以人民为中心的发展思想，坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会始终充满生机活力等显著的制度优势。基层社会各有特色，因时而异、因地制宜地形成独特的治理思路，将制度优势转化为治理效能，D区网络电信诈骗的防治就是一个很好的基层治理样本。