中国消防救援学院 武俊峰

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失重、灾害风险高。21世纪以来，我国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失超过3000亿元，每年大约有3亿人次受灾[1]。当前我国自然灾害防治能力总体还比较弱，做好应急物资保障十分必要。我国已成为“世界工厂”，物资生产能力有充分保障，如何将所需物资及时输送到指定地点成为关键。构建基于重大自然灾害背景的高效可靠的应急物流体系，可以为有效应对自然灾害提供有力保障，助推我国应急管理体系和能力现代化。

一、应急物流的概念及特征

（一）应急物流的概念

应急物流是指针对可能出现的突发事件做好预案，并在事件发生时能够迅速付诸实施的物流活动[2]。这个定义存在一定的局限性，即限定了有预案和突发事件发生后。实际上，近年来非常规突发事件的发生率呈现明显的上升趋势[3]，应急预案并不能覆盖突发事件灾情的全部要素。因此，应急物流很可能在无预案或无完善预案的情况下进行。其次，应急物流并非只限于突发事件发生后。随着科技的进步，已可以做到对部分突发事件进行较为精准的预警预报。在此情况下，应急物流可在预警预报的同时展开。综上，应急物流可以定义为，为避免或减轻已经发生或可能发生的突发事件造成的损害而展开的紧急物流活动。

（二）应急物流的特征

应急物流的核心任务是及时向突发事件影响区域或潜在受影响区域提供充足的应急资源。应急物流围绕突发事件而展开，因此自身特点与突发事件的特征紧密相关，主要具有以下特征：

（1）突发性。突发事件通常是风险积累达到一定程度、由量变转向质变的突然爆发，具有突发性的特征。应急物流亦然。

（2）紧急性。突发事件发生后或经分析研判突发事件即将发生时，应急物流活动即随之展开，力求尽快将所需物资运输到指定地点，以尽可能降低突发事件造成的危害或潜在风险。

（3）不确定性。与一般的物流活动具有计划性的特征相比，应急物流的时间、地点、路线、物资种类与数量等都需要根据突发事件的具体情况和发展演化趋势来确定，具有极大的不确定性。

（4）主体多元化。应急物流的参与主体不仅包括政府部门、企业、事业单位，通常还有武装力量、志愿者组织，甚至还有外国政府和国际组织。

（5）社会效益优先。应急物流以尽可能降低突发事件的危害和风险为优先目标，应坚持“人民至上、生命至上”的理念，突出社会效益，适当兼顾经济效益，这也是其与一般的物流活动的重要区别。

（6）复杂性。应急物流的上述几个特征导致应急物流活动极其复杂，保证其高效率运转的难度极大。同时，重特大自然灾害发生后，交通基础设施通常会遭受破坏，导致物流能力不同程度下降，可靠性降低。

二、我国应急物流体系的短板和不足

针对2003年SARS疫情暴露出的我国应急管理体系存在的问题，国家开始着手加强以“一案三制”（应急预案、应急管理体制、应急管理机制、应急法制）为核心的应急管理体系建设[4]。学术界也开始对应急物流体系建设进行深入研究。经过多年发展，我国应急物流体系建设取得了显著成效，为有效应对历次重大突发事件提供了重要保障。在肯定成绩的同时，也应清醒认识到当前我国应急物流体系建设尚存在一些短板和不足，主要表现在应急物流理论研究不够深入全面、人才数量不足、组织体系不够健全、协调联动机制不完善、法律法规衔接不畅、标准体系滞后、应急预案可操作性不强等。

（一）应急物流理论研究不够深入全面

我国应急物流研究起步较晚，学术界对应急物流的研究定性研究多、定量研究少，宏观层面多、微观层面少，系统性研究不足，研究成果转化不够明显[5]。

（二）应急物流管理人才数量不足

我国有一百多所院校开设物流管理专业，但人才培养方向绝大多数是面向常规物流管理，对应急物流的人才培养重视程度不足，适应应急物流管理的人才数量远远不够。

（三）组织体系不够健全

应急物流涉及多个层级的政府及交通运输部门、应急管理部门、工业和信息化部门、粮食和物资储备部门等众多政府部门和武装力量、企事业单位以及志愿者组织甚至国际组织，层次广、类型多，但目前缺少统筹应急物流的常设性组织机构，重大自然灾害发生后，应急物流通常从属于各级应急指挥机构的物资保障组，应急物流的受重视程度与其地位难以匹配。

（四）协调联动机制不完善

应急物流包括生产企业、商贸企业、物流企业、配送中心、货运场站、应急物资储备库、指定交付点等物流节点和公路、铁路、航空、水运、管道等物流通道，管理部门多，分布地域广，隶属关系复杂。当前，各相关单位的协调联动机制仍不够完善，各自为战的现象较为普遍，政策的协调性、信息的互联互通方面问题尤为突出。

（五）法律法规衔接不畅

应急物流体系的顺利运作，需要各参与主体的有效配合，需要基础设施和人员等多重保障，易受人员管控、交通管制等政策的影响。目前我国应急物流方面缺乏综合性的法律法规，相关规定“碎片化”现象严重，彼此之间缺乏统筹衔接，空白与冲突并存[6]。

（六）标准体系滞后

应急物流尚无国家标准，相关的标准体系建设存在明显的滞后，在一定程度上制约了应急物流体系的标准化建设。

（七）应急预案可操作性不强

目前，涉及自然灾害的国家级专项应急预案主要有《国家自然灾害救助应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》《国家地震应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》《国家森林草原火灾应急预案》[7]等。各级地方政府也编制了相应的专项预案和部门预案。这些应急预案分门别类编制，对极端情况（如多灾种耦合）考虑不足，对应急物资保障只有笼统的规定，对自然灾害应急物流的实施指导作用微弱，导致重大自然灾害发生初期，应急物流乱象丛生。

三、加强我国重大自然灾害应急物流体系的对策建议

针对当前我国重大自然灾害应急物流体系存在的短板和不足，要坚持问题导向与目标导向相结合，采取综合措施，补短板，强弱项，提升应急物流体系的现代化程度。

（一）加强重大自然灾害应急物流的理论研究

科学技术是第一生产力。通过国家自然科学和社会科学研究重大专项等方式，引导高校、科研院所、企业等深入开展重大自然灾害应急物流的理论研究，积极学习借鉴国外先进经验，并立足我国国情，真正构建一套科学的理论体系。

（二）培养应急物流人才

应急物流不同于一般的物流管理，人才培养应纳入应急管理学科的大框架进行综合考量。培养的人才要既懂物流，又要懂应急。各级政府部门与应急物流相关的人员可通过学历教育和在职专题培训相结合的形式加强训练，定期开展重大自然灾害背景下的实战演练，增强其忧患意识，提高其实战能力。[8]

（三）明确主责机构，加强协调联动

基于各级严控新增编制和设置新的议事协调机构的现实，结合各部门职责，可考虑由各级政府应急管理部门或交通运输部门牵头负责重大自然灾害应急物流管理，明确主责部门和协作部门的各自职责及运行机制，特别是政策协调机制和信息共享机制，打造统一的应急物流信息平台并保持平台的开放性，增强政策的协同性，实现信息互联互通。

（四）完善应急物流立法和国家标准

对涉及应急物流的相关法律法规进行整合，消除条文相互抵触现象和覆盖盲区。鉴于我国应急管理体系尚在不断完善和应急物流涉及多部门的现实，可以由全国人大常委会授权国务院先行制定行政法规，待时机成熟时上升为法律。此外，国家标准化管理部门要及时制定完善应急物流相关国家标准，提升应急物流标准化水平，规范应急物流。

（五）完善重大自然灾害应急物流相关预案

抓住目前国家专项应急预案修订的契机，完善相关预案应急物流的规定，把成熟的经验做法纳入其中，提升应急预案可操作性。

四、结语

重大自然灾害背景下的应急物流体系建设是一项系统工程，地位重要，涉及范围广，需要相关各方齐心协力，精心谋划，稳步实施，并在实践中不断完善，助力国家应急管理体系和能力现代化。