中共东阳市委党校 徐摇萍

一、诉源治理内涵解读

随着立案登记制和法官员额制等司法改革的实施，案多人少的矛盾成为长期困扰法院工作的老大难问题，司法作为“最后一道防线”的功能逐渐前移转变成“第一道防线”。在这一背景下，习近平总书记提出健全完善非诉纠纷解决机制，从根源上减少诉讼案件数量。诉源治理随即进入大众视野，并最终被最高人民法院吸纳进其“五五改革纲要”。

诉源治理，意指对诉讼案件开展源头治理，即在矛盾纠纷递交到法院启动诉讼程序前就将其化解。它是对新时代“枫桥经验”的继承与发展，其核心在于利用非诉纠纷解决机制开展矛盾纠纷的诉前分流与调解，把矛盾纠纷化解在前端，扼杀在萌芽阶段，从源头上控制进入法院的诉讼案件数量，减少诉讼增量。

二、D市诉源治理实践图谱

诉源治理最直接的影响是减少法院立案数量，但其根本目的在于提升社会治理现代化水平。因此，诉源治理并不是法院一个单位的任务，也绝不是凭借法院一己之力就能完成的，要将其置于党委领导、政府主导、法治保障的工作机制下，构筑多元化、立体式的纠纷化解体系。近年来，D市信访数量虽呈逐年递减态势，但在全省排名位次仍然靠前，且信访积案、重复访、越级访等问题层出不穷，D市法院每年的立案量和人均办案量高居全省前列，平安建设水平落后。为改变这一现状，2020年以来，在D市市委的科学决策、统一领导下，D市采取了一系列举措，推动诉源治理工作打开新局面。

（一）坚持党委领导，统筹全局

（1）战略引领。2020年，D市市委创新性地作出开展“五大会战”的战略部署，通过这一载体，把D市重点工作和重点任务进行分类、分解、分工，明确职责范围，由相应职能部门、单位、乡镇（街道）认领任务、开展工作。“五大会战”中包括基层治理大会战，诉源治理工作被纳入该会战当中。依托基层治理大会战，D市充分调动司法局、信访局、综治中心、公检法、“老娘舅”、网格员等多方面力量，形成了以党委政法委牵头，政法各单位为主体，其他行政机关、社会组织、基层自治组织等各方参与的诉源治理大格局，充分发挥党委领导核心作用。

（2）政策落实。在基层治理大会战总体战略布局下，D市政府相继出台了一系列政策来具体落实工作。2020年，D市大力开展基层矛盾纠纷和重大风险隐患排查化解行动、“最多访一次”专项行动等。2021年，在总结前期基层治理大会战做法的经验与不足的基础上，D市市委进一步提出基层治理大会战2.0版的“现代治理大会战”，深入开展“最多访一次”活动和“大走访、大排查、大化解、大提升”专项活动，出台《D市构建“136”社会矛盾纠纷化解工作体系的实施办法》《D市矛盾纠纷调处化解中心重大疑难矛盾纠纷揭榜化解工作实施办法》等，构建长效机制，进一步增强了诉源治理制度化、规范化、法治化水平。

（二）加强平台建设，数字赋能

（1）深化“矛调中心”建设。习总书记指出，要让老百姓遇到事情能有地方“找个说法”，矛调中心就是这样的“地方”，也是“基层治理四平台”发挥作用的重要一环。D市于2019年建成市级社会矛盾纠纷调处化解中心，镇、村级综治中心建设也紧跟其后。市级矛调中心投入使用后，法院诉讼服务中心便整体入驻，2020年共诉前成功调解各类纠纷2853件，基本形成“信访打头、调解在先、诉讼断后”的模式。同时，矛调中心集合了社会治理综合指挥中心、12345（8890）话务平台、视频监控、视联网等各类线上资源，畅通群众举报投诉渠道，促进“矛盾纠纷早预防、早发现、早化解”。

（2）加强“ODR”等线上平台的利用。2019年以来，D市人民法院充分运用互联网、大数据等新技术、新手段，通过购买智能化终端设备、推广使用在线矛盾纠纷化解平台、浙里调等网上平台，实行“线上调”“掌上办”，大批案件通过网上立案、网上调解顺利解决。2019年线上调解纠纷1239件，2020年线上调解纠纷1100件。此外，2020年开始，D市公安局开始实施“一警情三推送”工作模式，公安接处警系统将矛盾纠纷类警情上传至“一警情三推送”智能管理平台，一推送处警民警、村官义警，现场调解无果情况下二推送派出所综合指挥室，由责任领导确定责任民警、责任村官，仍无法化解的情况下，通过“基层治理四平台”三推送政府职能部门，进行联动联调，从源头上化解矛盾。此举实现了公安接处警系统与“基层治理四平台”的无缝对接，2020年公安涉警信访总量大幅下降。

（三）实行分类治理、协同治理

（1）建立矛盾纠纷分类处理机制。按照分类处置原则，D市矛调中心内除了设有一个“无差别受理窗口”，还设有18个部门窗口，无差别受理后分流到部门窗口予以处理，跨部门事项则进行联调联处，极大地提高了矛盾化解的效率。针对交通事故、物业、金融纠纷等多发易发的类型化纠纷，D市法院还分别创设交通事故、物业、金融纠纷调解委员会，推动这三类纠纷在诉前化解，避免进入诉讼程序。

（2）壮大调解队伍力量。近年来D市十分重视加强专职调解员队伍建设，全市共有调解员近3000名、“老娘舅”400余名，各农村、规上企业都配备有“老娘舅”，实现了调解队伍的无死角覆盖。市级矛调中心也设立了专门调解区，吸收医调委、仲裁院、法院诉前调解、公安信访调解、消调委为常驻调解力量，其他物业、建筑业等行业性调委会按需要赴矛调中心配合调解。此外，D市还积极推动网格员队伍参与群防群治、矛盾化解等工作，网格员通过深入农户、企业完成日常信息采集工作，并及时发现问题，第一时间进行调解，调解不了的逐级上报矛调中心，充分发挥网格员队伍在维护社会和谐稳定中的头道防线作用。

三、D市诉源治理存在问题分析

（一）矛调中心运行机制不健全

市级矛调中心层面，虽然各大中心整体入驻，但其仅仅将各部门从空间上整合到了一起，管理上却没有进行整合。实际上它是一个部门集合的平台，缺乏行政管理职能。入驻部门管理职能交叉，平台由谁主管仍不明确，因此对于内部各个机构部门的考核管理也缺少了有效抓手，导致中心无法充分发挥各个部门的融合优势，难以形成合力。镇村级矛调中心层面，工作体系较为繁琐，内部运行机制和流程尚未理顺，并且缺少统一的考核评价体系。

（二）数据互联互通程度不高

D市矛调中心目前采用的是省级信访局统一开发的信访超市系统，因此数据共享还存在局限，造成了许多部门虽然业务已经入驻，但数据无法共享的情况，比如，智慧城管、消费投诉平台等，信息互联互通依然任重道远。同时，目前的数据缺少有效的开发利用，不能及时、准确地为民众提供服务，导致了大部分信息资源的浪费。

（三）矛调政策与途径宣传不到位

农村基层是矛盾纠纷产生的集中点，且矛盾纠纷往往较为尖锐，因此村民倾向于通过信访方式来向政府施压以达到自己的目的。加上村民年纪普遍偏大、文化程度不高，只知道信访这一途径来表达诉求，不知道还有8890、12345政务服务热线等问题反映渠道。许多群众甚至不知道当地成立了矛调中心，对社会治理“最多跑一地”“最多访一次”等相关改革政策也不了解。且大多数村民法治观念较为淡薄，不懂得依法理性表达诉求，本能地会对调解员产生抵触情绪而不配合调解工作，加大调解难度和信访压力。

（四）诉调对接平台未建立健全

按照省高院出台的《关于进一步推进诉源治理工作的意见》相关规定，法院诉讼服务中心整体入驻矛调中心后，应在矛调中心内建立诉调对接平台，由专门配置的诉调对接团队负责诉调对接等工作，法院不再保留诉前调解团队。但D市目前尚未建立诉调对接平台，法院及人民法庭诉前调解与诉讼服务中心诉前调解存在职能重复、分工不明确的问题，造成司法资源的浪费。

四、推进D市诉源治理路径思考

（一）优化完善矛调中心运行机制

需进一步做好矛调中心的功能提升工作。一方面，着力优化机构运行体制，健全完善部门联动、信息共享、督查考评等日常运行机制，推进系统、人员、职能、机制的大融合。理顺部门运行机制，精简人员编制，减少机构职能交叉，真正发挥资源整合优势。另一方面，建立自上而下的层级管理考核体系，由考核部门建立考核评优办法，进行统一的考核管理，积极推进调解组织和网络向下延伸，压实镇、村两级以及事权单位的公共服务、矛盾化解、社会治理等职能。大力推行矛盾纠纷解决在基层，鼓励村干部、党员和调解员深入基层，一旦发现苗头主动调解，努力实现矛盾纠纷不出村、不上交。

（二）整合数据平台，加强系统集成

需进一步畅通线上线下各主体、各环节间的协调运行。一方面，借鉴丽水庆元“十台合一”模式，整合“社会治理综合指挥中心”“基层治理四平台”“情指行一体化合成作战中心”“12345政务服务热线”等各个大数据智能平台，实现一库式数据共享，以数字化改革解决部门之间和行业之间信息不对称、资源分散、数据利用率不高的问题，形成线上线下调处化解工作闭环。另一方面，建立诉调、警调、检调、专调、访调“五调联动”体系，避免出现纠纷多头受理、多头管辖等情况，理顺多元矛盾纠纷化解工作机制。

（三）强化法院诉前调解指导保障功能

需进一步打造法院诉前调解专门团队。一方面，法院诉讼服务中心整体进驻矛调中心后，要把诉前调解工作全部迁移至诉讼服务中心，并在各基层法庭设立诉讼服务分中心。纠纷由诉讼服务中心和各分中心统一分流调处，法院或人民法庭亲自调解或指导调解。另一方面，要为诉讼服务中心配备一支专门的诉讼服务团队。团队要深入基层、深入企业，主动加入网格员队伍和人民调解员队伍，第一时间了解辖区内矛盾纠纷发生情况，并为网格员、“老娘舅”的日常工作提供法律咨询，发挥法院诉前调解法治保障作用。

（四）加大宣传力度，提高群众法治意识

需进一步加大对群众多元化纠纷化解机制的宣传。一方面要加大政策宣传力度，通过村民微信群、网格员上门走访等方式对矛盾纠纷调处“最多跑一地”“最多访一次”等政策进行宣传，对矛调中心进行介绍和宣传。另一方面，加强普法宣传力度，常态化开展“普法入村”“普法进企”等活动，通过法律知识的普及，加强乡村基层民主法制建设，引导群众按照正常渠道反映诉求，运用法律手段解决纷争，抛弃信“访”不信“法”的不正常思维，并在依法进入调解程序后，正当、理性接受调解建议和调解结果，自觉维护调解秩序。