中国民航大学 李汀，黄梓庭，陈宇新，陈文静

一、基层党组织社会治理现代化的困境

（一）基层党组织领导法治建设的能力不足

坚持以法治推进社会治理是实现社会治理现代化的必经之路，也是实现社会治理现代化的首要步骤。然而，由于基层群众自治组织缺乏一定的规范性、约束性，基层治理非法治化的现象尤为突出。因此，基层党组织作为党在最基层的组织，兼具作为执政党的领导作用，自然就承担起了将中央的思想贯彻到地方进而转化到基层实践中的重任。近年来，基层党组织遵循党中央的领导，不断以法治治理推进基层社会治理，取得了不小的成就。但受到多种现实因素的制约，基层党组织进行法治化治理依然存在一定的问题。

第一，基层党组织党员没有较为系统地学习法律知识，因而法治意识比较淡薄。法律知识的学习是形成法律思维的理论基础，对于推进基层治理法治化具有重要的价值。令人担忧的是，在基层治理中，多数党员仅以党自上而下发布的红色文件为依据，却忽视法律规范在基层治理中的重要性。此外，法律体系的庞杂性决定了基层党员需要耗费大量时间与精力进行学习，系统的学习方法能极大提升学习效率，但缺乏系统的学习方法成为一大阻碍，从而进一步降低了基层党组织的工作效率。

第二，部分基层党组织未将法治精神深度贯彻到治理实践当中。实践与运用是法律的重要价值。而当下，部分基层党组织习惯以常识理论和道德规范为依据，以按照惯例和请教上级为方法治理基层，缺乏法治治理的实践活动。

第三，治理可依据的法律法规和党内规范不健全。国家的法律体系日益完善不置可否，但是基层治理所处理的多为生活琐事，因而需要更为细致的规范来指导基层党组织进行治理。

第四，部分基层党组织党员的非法行为未得到惩治。虽然目前国家对公权力滥用的打击已取得一定成就，但仍有少部分基层党员存在贪污贿赂等违法犯罪行为。基层治理是重要的治理环节，亦是最薄弱的监管环节。之所以薄弱，是因为基层扎根于群众，部分群众对于党员干部的定位依旧是“官员”定位，对于党员干部的形象认识依旧是“官官相护”。基层党组织治理存在着类似“显业绩，可图利”的大事抢着做，群众刚需的服务却未到位的现象。对内，这不但不利于基础党组织的作风建设，对外，更会降低其在群众心中的威信。

（二）治理主体多元化背景下——基层党组织协同能力的薄弱

现代治理理论强调政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心[1]。近年来，我国社会治理理念相较于社会管理的转变，社会治理活动的主体不再单一化，而是更加强调治理主体的多元性，以及多元主体之间的协同作用。这就要求包括政府、社会组织及各部门、基层群众在内的各种社会治理主体共同参与、协同治理。因此，如何充分调动多元主体共同治理，以及在多元主体共治背景下基层党组织如何作为多元主体的“粘合点”，协调多个主体落实“共建共享共治”的基层治理理念，成为基层治理现代化建设的一大问题。

在常态化治理模式下，基层党组织协调治理能力有待提升。以天津市松风东里社区为例，在常态化治理模式下，当地基层党组织经常联合当地大学举办社区活动、联合律师事务所进行社区普法以及法律咨询，还领导创建社区志愿者团队，协同解决社区治理问题。但是在天津市松风东里社区这种多元化社会治理的体制下，依然存在多元主体协同能力有限的问题。由于基层党组织协调能力薄弱，导致诸如其与基层志愿者团队、大学、律师事务所等各主体以及这些主体之间沟通不够顺畅，其他主体与基层群众粘合度不够高，进而难以调动基层群众参与各项事务的积极性。群众作为基层治理的主体之一乃至对象之一，其参与基层治理的热情至关重要，长此以往，基层社会治理能力的提升将受到一定的影响和阻碍。

总之，现代化治理对基层党组织组织动员多元主体共治以及协调多元主体之间的资源配置、沟通交流提出了一定的要求。但现阶段，由于基层党组织协同能力的薄弱以及基层有效的工作制度的缺乏，导致其难以发挥“桥梁”的作用，难以达到联动各个治理主体的效果。

（三）信息化治理背景下——基层党组织智慧治理能力的缺乏

时代的不断进步以及科技的迅猛发展，对基层党组织的智慧治理能力提出了更高的要求。新科技譬如大数据、互联网、云计算的出现为基层党组织提供了一定的智慧治理的基础，然而现阶段却较为缺乏系统的运用这些新科技解决基层党组织治理社问题的能力，使得智慧治理的推进受到阻碍。

譬如数据基础设施的建设问题。目前我们正由信息时代迈向数据时代，数据是开展基层治理工作的基石，如何获取和存储数据就成了亟须解决的问题。当前依靠宽带网络、物联网、云计算等构建的公共服务平台已经无法满足需要。加之对于数据的抓取不全面、不精确会导致结果的谬以千里，而且我国数据处理技术发展较晚，目前仍处于追赶和模仿的阶段，没有更加先进的数据分析手段，在和别国的较量中难以获得上风。如何能不满足于现有的智慧治理结果，利用互联网开源优势，专注于开发更加先进的软件平台和算法，满足大数据大规模运用的需求，是数据时代给我们的另一个挑战。

在信息交流方面，也存在一些问题迫切需要借助“智慧治理”予以解决。基层党组织需要将上级党组织所发布的信息及时传递给人民群众。另一方面，对于群众普遍反映并且仅靠基层力量无法解决的问题，基层党组织又需要及时将群众反映的问题向上级组织进行反馈，进而解决基层问题，达到凝聚民心、有效治理的目的。然而，由于信息建设系统的缺乏，信息不对称、信息获取以及信息反馈滞后的现象频频发生，对基层党组织信息建设造成了一定的冲击。最后，智慧治理大背景下，信息数据的使用也会在一定程度上带来道德伦理上的冲击，给原有治理体系提出了问题。在大数据时代，每个人都像是透明的，一点看似微不足道的小信息都会暴露公民的私人信息。隐私权和知情权该怎样保障、数据共享该怎样实现就成为需要思考的问题。

二、基层党组织社会治理现代化的策略

（一）提升法治能力

1.推选具有法治能力的党员充实基层党组织

党员是基层党组织的重要组成部分，推选党员则是基层党组织法治建设的重要环节之一。因此，民主科学地推选党员显得尤为重要。基层法治建设工作离不开人民群众的支持与配合，而推选党员时让群众参与其中，能够让群众切实感受到党组织对于人民权利的保护、对于法律制度的维护，让推选成为民主推选，进而增强群众对党的信赖程度，推进基层党组织的法律治理。

同时，科学推选也是提升基层党组织法治能力的一大法宝，是提升基层党组织法治能力的重要推力。科学推选党员具体表现为对被推选的党员各方面素质的考察，其中考察的重点是被推选者的法治思维。通过科学推选，可以提高党内人员的科学素质与法律素养的平均水平。进而让这些被推选成为干部的党员在基层治理过程中可以提出有效的法治建议，供其他基层党员思考法治问题、进行法治实践，也能够在党内营造法治学习的浓厚氛围，达到提升基层党组织法治能力的良好效果。

民主推选与科学推选并行，让基层党组织成为以群众信任为基石、以法律治理为阶梯的基层法治治理的主体。

2.于党内开设法律课堂

法治思维是可以通过后天的学习培养和发展的学习型思维。在党内开设法律课堂宣讲，鼓励基层党员积极参与以培养其法治思维。

在课堂模式上，为使所有基层党员都可接受法律知识教育，可以开设线上线下两种课堂模式，既可以考虑路途的远近，也可以解决师资不平衡的问题。在授课内容上，以经过实践检验并在基层中实用性较强的法律规范为主要内容，保障宣讲法律条文的实用质量，合理减少基层党员在法律体系中需要掌握的篇幅。在授课形式上，将法律规范和基础实践相结合，列举全国基层法治的成功案例，采取视频、实地考察等方式增强基层党员对法治的理解和认同，学习依法治理的服务方法，树立以法服众的作风。

3.健全涉及基层党组织的国家法律法规、党内法规

有法可依是基层党组织法治的前提。有关基层党组织的国家法律法规、党内规范是指导基层法治的科学依据。而今我国关于基层党组织的国家法律法规、党内法规还有待完善，需采取必要措施进行进一步完善。

首先，健全涉及基层党组织的国家法律法规。在国家根本法、基本法和其他法律规定中，需进一步明确规定基层党组织的权利和义务，规范基层党组织治理行为和活动的原则和程序[2]。其次，完善涉及基层党组织的党内法规。党内法规体现党的意志和要求，现今需在党内法规规范中增加基层党组织的工作、活动和党员行为的行为规矩[3]，方可更好地约束基层党员干部，整顿基层党组织。再次，在健全涉及基层党组织的国家法律法规、党内法规的过程中，还需倾听党员的基层立法建议，提高立法民主性。最后，在规范制定后普及的形式上，可以编辑基层党规党纪和法律法规手册，并发放至基层党员手中，以方便党员集中学习和查找。

4.完善党内外基层监督体系

监督是检验党组织是否贯彻实施法治建设的一大利器。完善党内外基层监督体系，将党内监督和党外监督有机结合，进而能够全面从严治党。在党外监督上，成立人民、政府、民主党派监督基层工作的领导小组，围绕法治进行日常监督，对基层党组织法治建设进行评价，对于不足之处提出建议。在党内监督上，则要重点落实上级党组织对违反纪律问题和法律问题的党员干部的教育和处理，及时惩戒违法违纪的党员干部。在党内会议上，要批评怠于服务群众的党员，揭发检举党员的违法违纪和腐败行为并严厉打击。由内而外完善基层党组织监督体系，能够更好地促进其法治建设。

（二）健全多元联动机制

基于基层党组织在社会治理中协同能力的薄弱，我们提出构建基层社会治理的联动机制，即坚持党的领导，吸纳基层力量，联动各基层治理主体共同治理，最终实现基层治理一加一大于二的治理效果。

1.坚持基层党组织的领导地位

首先，党的领导是当代中国基层社会治理最显著的特征，党领导基层社会治理是巩固党的执政基础的客观需要，是推进基层治理现代化的根本保障。而基层党组织本身就是党在基层的核心力量，因此，在基层社会治理中，有必要坚持基层党组织的领导核心地位。

其次，坚持基层党组织的领导是让党的力量深入到基层、使党的思想贯彻至基层、使党的政策有效落实在基层的有效途径之一。党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。依靠基层党组织充分发挥领导指挥以及模范先锋的作用，不仅从政治上、思想上，更是从外化的行动上引领基层治理。除此之外，基层党组织还能依托受其思想指导的基层政府执行的事务，强化其领导地位，以确保对基层社会的领导地位。

2.倡导其他治理主体共同参与

建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是我们基层党组织的目标，对基层社会治理就提出了“包括基层党组织、基层政府、社会组织及其部门、基层自治组织、基层群众在内的全部主体”共同参与治理的要求。在这些主体之中，基层党组织和基层政府是基层社会的治理主体，吸纳其他主体共同参与治理则成为基层党组织治理时需要思考的问题。

第一，吸纳社会组织参与共治，基于基层党组织的动员有效性、组织吸纳性和政治性[4]，吸纳动员社会组织及其部门参与社会共治本身就是基层党组织潜在的优势之一。另外，基层党组织还能协同基层政府共同吸纳社会组织和参与共治。

第二，吸纳基层群众自治组织参与自治、调动基层群众自治积极性。群众不仅要成为社会治理的参与者，也要在社会治理中积极成为自治者。首先，基层党组织作为基层社会的战斗堡垒，应当充分发挥其深入农村和社区凝聚民心、汇聚力量的作用，积极宣传和调动群众自治积极性。其次，基层党组织要坚持以人民为中心，为人民谋幸福。目前，我们存在着人民日益增长对美好生活的需求与不平衡、不充分的发展之间的矛盾。基层党组织应该完善网状化的群众诉求表达机制，即不是自下而上的表达机制，而是没有权利中心、平等协商的机制。通过倾听群众的需求，组织开展满足人民更高生活需求的活动，进而增强群众对“共治”的心理认同感。最后，建立相应的激励机制也是动员群众共治的方法之一。

3.建立“整合式”的治理机制

通过吸取社区治理“三社联动的治理机制”以及基层党组织应急管理中的“整合式危机管理体系”的经验，我们也提出在基层社会治理中建立一种“整合式”的治理机制，即以基层党组织为领导者，构建“政府、社会组织、基层群众自治组织”协同治理、基层群众广泛参与的机制。

想要达到整合式治理的效果，必须以一些机制的完善作为保障。首先，为了整合各类要素和资源，需要健全完善基层网格化组织架构，即建立基层“全科网格”[7]。在这种架构下，各个治理主体分类梳理、逐级分流、按责转办网格工作，使得基层工作效率得到明显的提高、治理范围也得到较为全面的覆盖。其次，为了提升各主体之间的关联性，主体间沟通交流、共享资源的平台建设也是不可或缺的，这部分问题的解决还要依靠智慧治理的方法，将科技“云网”与网格“人网”相结合。

（三）提高智慧治理能力

“科技支撑”助力社会治理体系的完善，在这一大方向下，智能治理之路迎来了新的契机。智能治理旨在保障民生、环保，维护公共安全，为群众创造更好的城市生活，是提高服务水平，打造服务型政府的必然选择。提高智慧治理能力可从以下思路入手：

1.加快建设数据基础设施

我们应加强对时代的认识，加大对数据这一领域的投入，运用5G、万物互联等技术，吸取Hadoop生态圈的优秀经验，打造属于自己的数据技术。基层党组织应合零为整，打造一个一体化的公共服务平台。此平台依靠大数据，应具有完整性、系统性。各部门加强协作，整合现在掌握的数据，对外进行适当程度的开放，对内互相交流。例如，健康码时期，个人信息的提取和调用就有多部门的协作，既便利了群众又节约了时间。我们应借鉴当前大数据应用方法，公开如人口、气象、地理、经济等原始数据，搭建属于我国的大数据基础设施平台，加速数据交流，优化公共服务。

2.加速建立信息交流平台

在信息交流方面，要建设合理有效的信息系统，达到上传下达零障碍、零延迟的目的。建立统一的政务信息平台，基层党组织产生和接收到的数据可以实时上传，高一级的管理机构也可以直接调用最原始的信息，最大限度地减少信息损失，避免层层传递过程中的二次解读和各自为政。也可以借助人工智能技术来解决信息传递“最后一公里”的问题，通过人工智能应用，可以衔接过程和结果，破解信息传播困境，解决基层党组织“有信息，无平台”和公民“有需求，无能力”的矛盾局面。使信息精准、快速投递。

3.加快立法以规范数据运用

在治理体系方面，我们应构建规范的、严格的数据管理制度，平衡安全和自由。随着透明化行政的不断发展，公民会对决策的方式和结果提出质疑，决策的合法性和正当性如何保证？

答案是立法先行。中国亟须一部可以通过对数据提出质疑甚至申诉的法律来规范数据的合理运用，加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络空间保护、互联网社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为，为网络这片“无法之地”套上法律的准绳。推动数据立法，建立符合中国特色社会主义现状的数据应用法律体系，构建数据管理制度。完善网络、技术、安全三方面的立法和规范，最终全方位地保障公民信息安全。加快制定数据从产生到利用这一链条的产业规范，明确拥有者，使用者、管理者，的权责，对于越线行为加以严惩。并以国家公信力为依托，对数据进行保密处理。

三、结语

推进国家治理体系和治理能力现代化是党和国家事业的重要目标，而基层党组织社会治理的现代化建设又是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求和体现。时代在变，人们的思想观念在变，社会治理现代化的要求也一直在革新。因此，推进基层党组织社会治理现代化，需要基于现代化治理的要求，顺应时代的发展、聚焦社会的协同、关注科技的进步，多方位、多角度进行建设。坚持以法治治理为本，坚持基层党组织的引领，吸纳多元主体参与社会共治，健全多元联动机制，融合智慧治理，使基层党组织社会治理现代化建设得以推进，为国家治理体系和治理能力现代化增添力量。