华东政法大学 吴家康

2013年中国的外汇储备达到了顶峰，拥有数字极其夸张的3.9万亿美元。在“一带一路”倡议下，中国正在对全球的基础设施项目进行大量投资。2015年3月28日，国家三部委联合发布了“推动共建一带一路愿景与行动”。该文件提到“一带一路”的主体框架是“六廊六路多国多港”，共同建设通畅安全高校的运输大通道。近年来它们取得了巨大的实质性进展。基础设施互联互通是串联各地区经济交往的重点内容，其中“六路”所指的高速铁路，“中老”“中泰”“雅万”等项目的进展直接影响了丝绸之路经济带陆上交通乃至经济贸易等主要环节的收益。

“一带一路”倡议获得了许多伙伴国家的支持，其中大部分的合作伙伴是发展中国家，它们在综合国力上远远落后于中国。权力的不对称也许会导致一些小型国家，例如东南亚邻国等屈服于中国而满足一些优先建设项目。例如：斯里兰卡未能向中国支付80亿美元的债务，只能被迫将汉班托塔港租给中国的港口控股公司长达99年，以减轻债务负担。虽然中国政府承诺会减轻债务风险，不会将“一带一路”打造成地缘政治工具，但仍被视为中国利用当代“债务外交”的手段对斯里兰卡主权造成了威胁。不少国外学者认为中国全球的基础设施投资项目中都无疑强调了地缘政治和经济性的影响力。“高铁外交”中的地域性和经济性因素也较为相似。艾兰通过研究中国在印尼和泰国的铁路投资影响后发现；高铁项目本质是一种铁路政治，其有助于中国扩大对东道国的政治控制，不是一种传统意义上的帝国殖民主义，而是通过其他手段实现地缘政治野心的工具。

实则不然，第一，从“一带一路”倡议的理念和精神来看，中国从未想依靠基础设施建设来在某一地区搞地缘政治战略。相反，中国提出的“共商共建共享”原则体现了包容、开放和公正的特点，是新时代中国国际秩序观的重要思想，也是一种新型全球治理观。中国自加入世贸组织后，不能始终在全球自由贸易体系中“搭便车”，或受制于与西方国家外贸交易中的不平等规则。因此，中国为发展中国家提供全球公共性产品等行为，可能会在未来动摇或打破西方大国主导地位。这一现象不能被单方面解读为中国挑战区域或全球现行秩序，而应是一种中国文化和经验的良性输出行为。

第二，从“一带一路”倡议下“高铁外交”谈判的结果出发，中国强大的国家能力并没有使其在基础设施项目中走得一帆风顺，即使达成了协议也并非如最初所愿。在国际关系中，较小的国家尽管面临外交局限，但在与大国的关系中仍具有一定的权力，权力不对称并不总是决定外交政策有利于大国这一方。一个拥有主导权力的大国，不能总是将其单方面的偏好强加给较弱的国家，因为其中不乏一些特殊的互动条件起到了牵制作用，这是由于基础设施领域的特征所决定。中国的基础设施项目不经意地让东道国成了地区代理国。即使较小的国家通常无法抵御来自较大国各领域的压力，也还是存在某些领域比其他领域更适合谈判和周旋。其次，中国基础设施发展计划的战略和商业用途，容易为较弱的国家提供议价的杠杆作用。尽管基础设施投资从概念上看对中国和东道国都是双赢的战略，但潜在的地缘战略和产业政策目的可能会导致与东道国之间的发展失调。

2009年，中国正式提出高铁“走出去”战略。次年，铁道部针对不同国家成立了十几个工作小组，这一战略正式落地运行。其中计划从昆明出发，经由越南、柬埔寨、泰国、马来西亚等东南亚国家，抵达新加坡的铁道命名为泛亚高铁。这些跨国高铁的建设都有共同原则，那就是由中方出资金、出技术、出设备去建设，建成后也会由途经国家来参与运营。在此过程中，中方将与相关国家洽谈，用修建高铁来置换当地资源，如中亚和欧洲的油、气资源，缅甸的钾矿等，由此建立一个长效合作机制，以保障中国资源的使用。随着2013年“一带一路”倡议的提出，东南亚的部分高铁项目也正式被纳入框架有序推进。

高铁业务谈判是一个高透明度和高风险的事项。乐观地来看，各国本应慎重选择，最终结果趋同。然而，在不同东南亚国家与中方的高铁建设谈判过程中竟然产生了截然不同的结果。东道国在高铁建设项目中与中国的议价能力不一致，其原因主要受制于各方的耐心、外部选择以及国内制约因素的影响。这些原因结合起来所决定的谈判筹码与中国提供的项目条款相互作用，产生了最终的议价结果。以下，将简要概述中国在东南亚地区“高铁外交”谈判中所面临的优势与困境，并结合老挝、泰国、印度尼西亚的案例做进一步的分析，探讨中方“让步”的原因。

东南亚的基础设施需求巨大，基础设施不足是该地区经济增长的主要障碍。亚洲开发银行估计，从2016年到2030年，东南亚将需要多个部门的基础设施建设项目，包括电力，交通，水和卫生设施，以实现可持续的经济发展，每年需要3.1万亿美元。东南亚地区作为中低收入国家的集聚地，面临的普遍困境是融资难，没有大规模投资就意味着无法启动工业化进程，铁路的建设便是其中之一。东南亚对基础设施投资的迫切需求为中国的“高铁外交”创造了良好的机会。值得注意的是，虽然在技术层面上，中国与东道国合作有共同利益。但在实际的合作方式上却存在着利益冲突。

在美国亚太再平衡战略紧逼态势下，中国的崛起需要东南亚的海洋优势地位。南海争端的态度，让东南亚国家明白了中方决心将该地区置于其影响范围之内。中国宣称和平崛起，因此想要成为区域大国从而在全球确立声望和影响力的方式就受到了限制。东南亚是中国基础设施外交的重点地区之一，发展铁路运输，建立与中国联系的跨区域运输网络可以直接增加中方的区域影响力。高铁出口意味着高附加值的出口，从而增强了中国作为高科技工业强国的国际形象，显然这一点东南亚国家早已心知肚明。那么就产生了许多小国从权力不平衡的弱势方转变为谈判桌上具有一定议价能力的主动方。

截至2020年，中国高铁需求基本饱和，产能过剩已是不争的事实。从经济学上来看，东南亚无疑是中国资本上升的黄金宝地。相较于竞争对手的日本，中国是东南亚最大的贸易伙伴。因此，在理论上东南亚作为主要的海外市场之一，可以有效缓解中国工业产能过剩问题，日本作为潜在的竞争对手似乎并不能构成威胁。另外，中国在国内西南省份的高铁项目中积累了丰富的经验，能够克服险峻的地势和海拔高度。中国还有着极具吸引力的技术转让，高铁业务的总价往往比其他国家低了三分之一。看似各方条件的完美匹配，却没有能够带来一帆风顺的高铁谈判结果，其中还存在着许多障碍。

另外，高铁是高成本和新兴技术的运输系统，并非所有东南亚国家都或有能力发展。经济水平较差的国家无法进行融资，这其中就产生了中国与东道国之间优先发展权的矛盾。由于权力不对称，即使这些项目不是东南亚某国的优先考虑事项，中方也可能成功地迫使该国积极讨论此事宜。那么在这种环境下开展的谈判，在一定程度上会导致东道国议价能力的显著提升。

一、印度尼西亚（雅万铁路）

印尼的雅加达—万隆高铁项目是中国在东南亚“高铁外交”中早期成就之一。2015年，中国铁路集团有限公司在雅加达与印度尼西亚4家国有企业签署协议，组建中印高铁合资公司。雅万铁路是中国企业参与投资建设印尼的首条高速铁路，该项目耗资55亿美元，预计2019年完工。线路从该国首都雅加达至第四大城市万隆，全长150公里，设计时速为每小时250至300公里，耗时约40分钟。

印尼对基础设施建设需求巨大，是政府的最高经济优先事项。根据《2015-2016年全球竞争报告》显示，该国在基础设施建设的140个国家中排名第81位。国内民众普遍认为，几乎所有基础设施部门（航空、铁路等）的条件都不足以满足该国经济发展速度。于是，中日不约而同地成了高铁竞争对手。中国愿意承担一半以上的费用，国家开发银行将提供四分之三的资金且印尼政府不需要提供贷款担保等。如此慷慨的出手，成功地让中方击败了日本财团得以中标，但细数本事件，其中的让步程度远超想象。

印尼是东南亚海洋大国，该地区最大经济体必然也是“一带一路”倡议中“海上丝绸之路”中不能缺少的关键国家之一。它精确预估了自身战略地位，在谈判过程中成功试探了中国的底线。从外部、国内因素来看：第一，日本的竞标成了对中方构成威胁的外部选择之一。第二，中国高铁在“一带一路”倡议中的战略地位以及项目的重要性和紧迫性不言而喻。两者成了印尼政府从中方手中提取优惠条件的杠杆。第三，有资料显示印尼政府受到了来自国内的强大经济压力。印尼作为东南亚最大的民主国家，有着严格的财政纪律。2015年的印尼由于税收基础薄弱、管理不善等原因，导致税收收入减少，财政空间十分有限。因此，国内政界很难或主动愿意提供资金和贷款担保。2015年印尼的财政赤字达到GDP的2.5%，在谈判中印尼充分利用了自身的财政危机为高铁项目铺平了道路，从而赢得了有力的融资机会。

“雅万铁路”高铁技术的输出，使得印尼政府实现了对于民众现代化基础项目建设的承诺。即使该项目并没有在2019年前完成，佐科·维多多总统在当年连任的原因也部分得益于此。然而，中方的企业却遇到了许多问题。第一，雅加达至万隆铁路沿线的土地收购过程中，当局政府的官僚作风和财务问题尤为凸显。第二，2017年12月，佐科政府要求中国增加所持铁路项目股权比例，由原先约定的40%升至90%。因为印尼政府的合作伙伴公司无法以市场价格购得铁路建设所需的土地。此外，中国政府和企业的让步，导致项目增加了额外的投入，却并没有最终实现预期效果。首先，雅加达的城市扩张意味着铁路终点站必须位于远离商业区，避免购买土地和施工活动而导致交通拥堵的加剧。其次，出于安全考虑，高铁列车的速度也被提议从中国承诺的350降低到250公里/小时。第三，雅万和雅泗两条高铁线路不会连接至境外，不负责运输货物。导致大部分的双边贸易仍通过海上运输，陆上交通并没有产生预期的飞跃，中国对于印尼自然资源等后续受益没有显著提升。简单地说，中国在“高铁外交”中的让步没有换来预期结果。

二、老挝（中老铁路）

2019年是中国与老挝建立全面战略合作伙伴关系的第十个年头。目前，中国是老挝第一大投资来源国、出口市场、第二大贸易伙伴。老挝北部与中国接壤，地处越南、缅甸与泰国之间，南部为柬埔寨，具有重要战略地位，是中国进入东南亚其他地区的媒介。多年来，老挝领导人曾在公开场合代表政府欢迎中国在公路、桥梁建设方面提供发展援助。因此中老铁路就这样在2014年被提上了议事日程，云南昆明是中国境内段的起点也是境外部分的起点，途径老挝北部城市博腾至老挝与泰国南部城市万象为止，全程414公里，设计速度为每小时160公里，预计2021年完工。

老挝是处在政治和经济转型期的低收入国家，国内的交通基础设施极为薄弱，主要的公路干线甚至都没有铺设完好。老挝道路质量较差，国内的铁道部形同虚设，全国只有一条连接万象和泰国边境的34公里铁道线。这也就意味着，中老铁路的建设比其他东南亚国家的高铁建设从一开始难度就提升了。因为如果有现有铁路线作为基础，升级为高铁的过程会让工程进度加快不少。但是在老挝，却要从头开始构建整个铁路网络。加之国内地形崎岖，大部分线路必须修建桥梁和隧道，并且国内重工业不足以支持铁路修建，工程难度和成本直线上升。因此，投资和改善基本道路网络要比修建高铁优先得多，带来的收益也会更大。

在中国政府的推动下，本次“高铁外交”依然作出了巨大让步，老挝也乘胜追击，一步步争取到了项目更大的利益。起初，该项目成本定为70亿美元，老挝将接受中国50亿美元贷款。由于债务负担巨大，加之国内媒体宣称这笔交易是由老挝亲中官员所推动，国内部反响剧烈。2014年老挝外债总额为60亿美元，占GDP的一半。那么额外增加的50亿美元中方贷款令其外债翻倍，必然引发不满情绪。通过谈判，老挝设法降低了该项目的中国贷款利率（从3%降至2.3%），并且有五年的宽限期以及就关于4.8亿美元贷款的35年长还款期限达成了协议。这是一次比印尼案例还更为巨大的让步。早在项目谈判开始，中方便允许老挝不用为贷款提供担保，并提供了分期付款服务和贷款。与之相对的是，中方获得了老挝自然资源的支持—五个钾盐矿，其价值是否对等已经不言而喻了。

中国在本次“高铁外交”谈判中再次表现出了巨大让步。老挝没有进一步提出过分的要求，其结果也并非无法接受。具体原因如下：第一，老挝铁路作为泛亚铁路的一部分，其地位无可替代。因为老挝铁路是所有预想的泛亚铁路方案中最可行的一条线路，也是第一个项目（作为起点）。由于中越南海问题争端，双边关系的恶化让东线的可能性在近几年中无法推行。西线缅甸的国内情况也十分复杂，短时间内无法推行。老挝在一开始就占有了外部优势，即中国无法选择。其次，老挝在国际地位中处于弱势，是主要的受援助国之一，争取优惠条款在国际社会看来是相对合理的。第三，日本或其他多边开发银行没有参与本次竞标的情况来看，老挝政府也意识到了国家过度负债已成了他国投资信心下降的关键原因。“高铁外交”既是获利的机会但也必须十分珍惜，有限的争取优惠条款才是明智之选。第四，老挝国内民众的反华暴力活动成了限制因素之一，据新华社报道，2016年中国企业和工人遭到了公共汽车炸弹袭击和射击，造成多人死伤。此类事件似乎成了老挝政府在两国外交中的软肋，反应在中老铁路谈判中老挝就本国国情提出适度有利的项目条款，而没有选择进一步施加压力。

三、泰国（中泰铁路）

2014年泰国军事政变结束了国内长达十年的动荡形势，当局政府急需通过新建公共基础设施项目来争取经济增长并获得国内民众的政治支持以化解合法性危机。自2010年以来泰国经济就一直处于困境期，出口低迷与国内需求疲软是双重难关，此时发展铁路运输理所应当地成了重要的经济刺激手段。中泰两国就此事在2017年达成了协同，建立一条长达850公里的铁路线，连接泰国和老挝边境的廊开和曼谷，然后一直通往东部工业基地。本次“高铁外交”谈判并不顺利，由于中泰在项目条款上的分歧，几年的时间里经过了20轮会谈才达成一致。例如，中国在泰国的高铁项目曾陷入资金困境问题。两年间，曼谷与北京进行了九轮谈判，双方拒绝就贷款基本条件妥协。

呵叻府是连接泰国和老挝边境与首都曼谷的枢纽城镇，人口不到20万。泰国东北部，以呵叻府为起点至廊开府的线路作为中泰铁路第二阶段需要完成的任务。由于人口稀少和工业基础薄弱的原因，不足以支持对高铁的大量投资。因此中泰两国就融资和发展权问题产生了不少分歧，中方拒绝为泰国提供低利率，而泰国拒绝允许中方在铁路沿线拥有发展权。此后，中方愿提供部分项目的贷款，泰国铁路局则寻求政府预算支持或向国内金融机构寻求更多贷款。

本次“高铁外交”中方面临的压力存在于项目本身的重要性和泰国的外部选择，中泰铁路是泛亚铁路网中重要的组成部分，是连接昆明到新加坡的关键铁路线。中国发改委副主席是中泰铁路的首席谈判代表，泰国代表则是交通运输部部长，相较于其他案例，更能反映泰国项目的重要性。根据曼谷邮报报道，日本是潜在的竞争对手。泰国政府起初有将日本提供的替代路线作为外部选择，计划用日本的新干线技术，在曼谷和第二大城市清迈之间修建另一条高铁线路（全长672公里，耗资约122亿美元）。

中方做出让步的决策很少，基于泰国强烈拒绝了中方对铁路沿线房地产开发权的要求，因此没有提出更进一步的优惠条款。泰国基础设施建设是一个竞争激烈的市场，其主体既有国内私营企业的参与也有外国公司的介入。房地产开发是泰国具有政治影响力的产业之一，有资料显示，美国最大的房产开发集团也参与其中。泰国政府考虑到向中国提供沿途的土地开发权和商机，可能会疏远强大的跨国企业和本地私营企业。基于复杂的外部因素和国内限制因素考量，与中国达成了一定限度的合作伙伴关系，平衡了各方利益。

四、结论

不难发现，中国在“高铁外交”中做出让步时存在的许多共同点。首先，当某国地理位置处于“一带一路”倡议中的必经点具有重要战略地位价值时，会提升中方做出让步的可能性。其次，当某国存在其他外部选择时，例如日本的竞标和援助等，也会提高中方做出让步的可能性。第三，当中方在项目选址上面临有限的选择时（中缅铁路谈判失败），有可能会使中方在其他项目中做出让步。第四，东道国的国内因素是中方参考点之一，中方不会提出过分的让步来换取项目的进行，而是采取小范围合作或中断合作。第五，中国会考虑大国与小国外交时的自身形象，从谈判的一开始就有可能提出相对不利于自身的优惠条款，以至于谈判空间逐渐扩大。当想要破除这一困境时，就显得相当困难，中国是和平崛起的大国，绝不会和美国一样去选择使用军事威胁或经济制裁来限制在基础设施建设中的“不合作”国家。因此，目前存在的“以物换物”，即资源换高铁的方式，是值得推崇的。考虑到东南亚国家的经济发展水平，唯有此种方式可以大大减少中国在高铁外交中让步的损失。在未来，随着中泰铁路、中老铁路的顺利通车，铁路运输带来的福利让东南亚人民感到切实的收益后，情况会变得乐观起来。随着口碑的提升，中国一定能在“高铁外交”中收获更多的谈判筹码，占据更大的主动权，减少让步的可能性。