河北正坤城乡规划设计有限公司 刘广宁

对相关部门来说，城市规划实施评估工作有着一定的困难，由于城市总体规划涉及内容较多，侧重点有所差异，无法保证评估结论的客观性，有关部门要针对城市总体规划对实施评估内容进行分析，为城市总体规划管理工作奠定基础。

一、城市总体规划内容概述

城市规划工作主要涉及规划范围、发展目标、人口规模等方面内容，规划范围包括主城、市域、都市发展区三个层次，要划分好这三个部分的面积，城市发展目标要参考城市性质，人口规模可分为外来人口与城镇人口，需要对主城人口做好控制管理。还要对综合交通体系、景观风貌格局等方面进行合理规划。完善城市基础设施，提升市民生活质量，在开展总体规划过程中，还应制定近期发展方案，提升综合竞争力。

二、城市规划实施评估的要点

（一）规划技术

城市规划要经过政府的批准，当地政府在各项政策性文件中进行规划，显示政策要义。因此，在实行审批之前，要聘请专家与多部门进行协调。一般情况下，既要评估规划技术内容的正确性，还应明确空间布置位置。在评判公共设施位置过程中，即使设施布置无法真正落实规划一致，但要在合理服务半径内，便可确定规划得到了落实。所以，要重视规划技术的重点内容，而不是定量评估[1]。

（二）规划政策

在评估规划政策过程中，政策被分为直接性与间接性两种，直接性政策一般是根据规划内容而制定的，由规划管理部门负责，包括年度实施计划与编制控规等。间接性政策能够起到辅助目标实现的作用。

结合城市规划管理的特征，评估近期建设规划与各类规划推进政策，因为是根据总规具体规划内容分解所得，通过评估可以更好地掌握总规内容的落实情况。间接性政策拥有专项政策的特征，这部分政策的施行也可对总规目标造成影响。按照评估内容，能够对交通、环境、公共设施几个层面进行评估。分析人力资源政策，可以对城市人口规模规划管理工作的落实情况有足够的了解，评估产业发展策略，明确建设用地的使用状况。评估土地政策，反映出规划实施对空间拓展方面的影响，还掌握交通网络与环保目标的落实情况，在评估阶段，无须对政策的全部方面进行评估，要抓住重点。比如，在对人口政策评估时，只评估户籍制度、人才引进制度即可。

（三）规划实施效果

要集中反映出规划方案的落实情况，在评估市域城镇体系规划时，要对市域人口职能分布、规模进行评估，构建可以反映出自然能源、水资源使用情况的综合目标。要做好城镇发展定位，明确建设用地控制范围，同时，应对主要服务设施等相关基础设施的分布情况进行调研。在评估中心城区规划时，设计内容较为复杂，比如，建设控制标准、建设用地安排、公共服务设施布局等方面内容。其中既有规划强制性内容，还有规划非强制性内容。非强制性内容同样可以反映出公共政策属性的落实情况，有一定的客观评估特点。

经过系统的分类与整理，创建了一个有着较强逻辑性的评估体系。根据总规特性与建设活动的进展情况，把内容归纳成三类，分别是公共空间、建设用地与发展战略目标。分析完各类非建设用地空间落实情况后，体现出生态基础，评估发展战略目标的落实情况，反映出目标的是否真正实现，保障人文空间的发展[2]。

（四）总规修改实施

若总规仍需要进行改进，需明确技术思路与规划目标。因此，通常将总规实施评估的问题当作评估结论，再调整城市整体规划。以目前情况看，多数城市规划在实施阶段都存在原本规划无法实现的问题，通过深入分析能够得出，缺乏统筹协调。为有效解决上述问题，还应制定评估修改政策，保证总体规划的权威性。

三、城市规划实施评估的方法

（一）制定绩效体系

在规划实施阶段，要将绩效和成就效果相统一，要根据规划设施的建设情况，对评价规划目标的执行情况作出客观评价，反映出实施结果和规划目标的一致性。基于规划实施的成绩效果，将实施影响和社会效果、城市空间效果建立关联，分析社会效益与空间效益变化，体现空间协同性与社会有效性，形成评估框架，涉及空间匹配度、规划实施满意度等方面，因为分级与分类复杂，在评估过程中，总体性评估与分级评估要同时进行。

要对建设现状和规划目标进行比较，包括规模实现程度、空间实现程度，评估公共设施的完成度，按照评估年份，利用插值法将目标年规划指标变为评估年份指标，可以直接反映出实现程度。在实际评估中，不仅要评估总体指标，还需评估设施用地的级配关系。实现度评估只能体现出目标一致性，难以反映出实施过程与协调发展状况。

评估公共设施的空间效能，要分析人口密度和公共设施的空间联系性，测出设施的常住人口覆盖率与居住用地覆盖率，还要考虑到城市发展方向、城市空间结构等内容。组织进行问卷调查，对使用便捷度进行打分，以公众的视角评判设施的社会有效性。现有的基础设施规划往往不够关注居民的实际生活需求，要借助社会调查，找出公众的真实诉求与隐性问题，真正达到让基础设施使用便捷、为民服务[3]。

（二）完善评估机制

规划实施主要涉及三方面的问题：一，实施不到位；二，没有按照规划实施；三，没有充足的准备。有很多原因导致这几方面的问题，对比刚性指标，忽视问题出现原因，任何评价都离不开价值问题，关键在于评价背后的机制与解决方向。各种空间政策体制之间互相连接，与城市规划的主要内容相对应，生态环境、自然资源、发改等部门均对空间规划有一定的要求。要分析空间政策与冲突问题，找出限制实施的原因。

城市规划属于对未来空间发展进行战略部署，是一项公共政策，引导城市建设与管理纲领。城市发展战略包括发展方向、整体布局与城市定位。

（三）控规实施评估方法

控制性规划实施评估和评价规划方案有所区别，规划实施结果评价侧重于已经实施完成的评价，研究规划实施效果与编制成果，要深入分析整体规划运作过程，进行全方位评价。城市规划实施的关键在于当规划被采纳后，政府应整合各方面资源，沿着规划所设定的方向进行落实。这种情况下，要将环境条件和各组分之间的相互关系在现实环境中进行还原，要重新组合各种不确定因素，资源调配程度与协调性决定了规划是否可被顺利实施，还会受到其他各种因素变化影响，变化通常是长期积累形成，难以被察觉，需要经过一段时间后才能显现，最终导致规划实施结果和预期存在较大差距。当上述情形出现时，不可将全部问题都归结于编制方案的不足，所有问题不会全部体现在方案之中，若实施阶段超过了规定范围，则问题出在实施过程。

借助PPIP评价模型展开评估，这个模型改变了结果决定一切的传统观念，注重规划过程与决策条件的评价合理性，本质是对规划过程进行不同选择的评价，为免于受到不确定性因素影响，要把规划理解置于较为广阔的背景当中，规划运作是连接目标与行动的纽带，借助这种方式，可以将各项要素进行融合，设立独特的规划思想方法，构建规划和政策评价的框架体系，再进行仔细分析，最后确定实施效应。在此模型当中，能够对规划实施过程做出完整评价。

评价分析过程较为烦琐，但可有效避免价值观的偏见，评估对象就是控规实施自身，对于评估PPIP评价模型的“一致性”问题，要根据控规的各项要素入手，了解各项指标的落实情况，在其中寻找不同点，有利于后续分析。关于“适用性”问题，要在决策环境与决策者两个层面加以考虑，通过分析变化可以很好解释，考虑指标的合理性。探究引起实施结果和规划方案不一致的问题，以访谈的方式，让地方政府、开发商、各分管部门提出意见建议，作为合理性分析的依据。“事前分析”是在方案制订阶段筛查问题，“事后分析”是检查当前的外部环境、目标价值与可能的后果。

整理每个地块的地基信息，有利于后续分析的开展，利用现状开发建设动态反映实施情况，让规划最终实施方案和控规方案进行融合，分地块逐个对比，制作出控规实施状况表格。

比较一致性之后，再从规划实施程序的角度进行评估，检查没有根据规划方案实施的程序。在编审阶段，分析设定目标和实施手段之间的联系，考察是否可以达到设定目标，实施程序是否完成，考虑相关利益团体的诉求，并且需要当地规划管理部门予以配合，或假定实施程序符合规定的同时展开评估。

最后阶段的评估，要开展“事后最优性”评估与“适用性”评估。前者主要包括规划目标体现、规划指标执行、未来发展可能等内容，利用“特尔非法”构建评分体系，让相关部门与利益团体做出评判，主要目的是要检查是否体现出规划的目的，分析能否对后续的实施形成阻碍。政策可能同现行控规编制存在较大出入，造成现行控规难以准确预判土地发展，致使使用者与社会效益出现利益损失，若土地使用者明确，矛盾的焦点在于公共服务设置，若土地使用者潜在，主要矛盾在于土地使用功能与开发指标方面，所以，要评估规控的“适用性”。

四、结论

进行规划实施评估的目的是为监测规划实施状况与区域发展情况，以便制定优化调整措施，构建年度评估体系，制作反馈报告，保证规划方案可以更好地作为城市建设的指导，并能根据实际需求，有针对性地选择评估内容。