朱 锐，王 玉

（水利部河湖保护中心，100038，北京）

一河（湖）一策”方案制定与实施是河湖长制精准施策的关键。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》中明确指出，要立足不同地区河湖实际，统筹上下游、左右岸，实施一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。

2017年，水利部办公厅印发《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》（以下简称《指南》），指导全国各地开展“一河（湖）一策”方案编制工作，并明确实施周期为2～3年。淮河流域安徽、江苏、河南、山东、湖北5省按照《指南》要求于2018年年底前完成了大江大河“一河（湖）一策”编制工作，并主要以2020年作为目标水平年提出了河湖长制相关工作目标、任务和措施，建立健全了河湖长制相关责任体系和协调机制。截至2021年，沿淮5省均编制并积极落实了“一河（湖）一策”方案，但方案编制过程、编制内容的结构和内容覆盖面有所差异，实施中存在河湖长制工作基础、信息共享等方面需进一步提升的问题。

通过文献查阅、现场调研、函询等方式，对淮河流域安徽、江苏、河南、山东、湖北5省典型河湖的“一河（湖）一策”方案编制和实施情况开展了调查研究，并就“一河（湖）一策”方案编制和实施提出意见建议，可为“一河（湖）一策”方案修编提供依据。

一、“一河（湖）一策”方案编制和实施情况

1.研究区域概况

淮河流域地处我国东中部腹地，是极具发展潜力的重要经济带，在经济社会发展大局和生态安全全局中具有十分重要的地位。淮河流域地跨安徽、江苏、河南、山东、湖北5省40个地级市，是我国重要的交通枢纽区域，区内铁路干线纵贯南北、横跨东西，高速公路四通八达，京杭运河、淮河等航道通江达海。

按照淮河流域5省全覆盖，包含大江大河、中小河流、跨界河湖的原则，选取淮河干流安徽段、竹竿河河南信阳段、竹竿河湖北大悟段、白马湖、泗河5个典型河湖开展现场调研。调研内容包括典型河湖“一河（湖）一策”方案、相关法律法规、规章制度、规范性文件、水资源公报、水功能区监测结果、统计年鉴、政府工作报告、工作总结、批复文件等资料，按照《指南》要求，围绕水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管六大任务，系统梳理分析淮河流域5省典型河湖“一河（湖）一策”方案编制与实施情况。

2.方案编制情况

依据《指南》，各地于2017—2018年完成了“一河（湖）一策”方案编制工作。具体而言，湖北省于2018年完成了淮河流域湖北省境内涉及的浉河、游河、竹竿河等支流“一河（湖）一策”方案编制工作；河南省于2018年完成了《河南省淮河干流“一河一策”方案》编制；安徽省于2017年10月印发了《安徽省淮河干流“一河一策”实施方案》，淮河干流安徽段涉及的阜阳市、六安市、淮南市、蚌埠市、滁州市也分别编制并印发了市级“一河一策”方案；江苏省于2018年10月编制完成了《淮河干流江苏段“一河一策”行动计划》，各地市也分别完成了市级“一河一策”河长手册方案编制工作；山东省于2018年5月完成了沂河、沭河、泗河“一河一策”方案编制工作，分别为《沂河综合整治方案》《沭河综合整治方案》《泗河综合整治方案》。

在方案编制过程中，河南省是由市县先编制市级县级方案，而后由编制承担单位汇总，形成省级方案；山东省、江苏省、湖北省和安徽省则先编制省级方案，市县在此基础上编制市级县级方案。

在方案编制内容上，山东省、江苏省、湖北省和安徽省均参考《指南》要求，在信息覆盖深度和广度上有所增加，并结合实际情况，对《指南》中目标清单表、目标分解表、问题清单、任务清单、措施及责任清单（分年度）进行了调整；河南省严格按《指南》格式编制“一河（湖）一策”方案。

3.方案实施成效

淮河流域湖北、河南、安徽、江苏和山东5省以“一河（湖）一策”方案实施作为落实全面推行河湖长制的重要抓手，围绕六大任务，实施并落实了淮河流域“一河（湖）一策”方案中的任务和措施清单，基本达到了目标任务控制性指标2020年目标值，完成了河湖管理保护目标阶段性治理要求，河湖长制工作取得显著成效。

（1）建立健全组织体系

全面实施河湖长制以来，淮河流域全面建成省、市、县、乡、村五级河长湖长体系，构建了党政领导负责、部门密切协作、社会广泛参与的治水护水新格局。

（2）创新管护体制机制

淮河流域5省出台河长会议、信息共享等制度，流域层面建立了跨省河湖市级联合机制，区域层面建立了“河长+警长”“河长+检察长”等协作机制，形成了淮河流域各省各地市协作共治、工作联动机制，共同承担河湖管理保护责任。

（3）河长履职尽责更加有效

淮河流域5省各级河长湖长积极履职尽责，找问题、抓督办、促整改。2020年流域5省5级河长湖长共巡河800多万人次，推动解决“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题1万多个。国务院2019、2020年对真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报中，流域5省均有市县获得河长制湖长制工作推进力度大、河湖管理保护成效明显激励表彰。

（4）水资源保护更加有效

最严格水资源管控得到落实，淮河流域5省用水总量严格控制在水资源消耗总量指标内，最严格水资源管理制度与水资源消耗总量和强度双控方案得到全面落实。节水型社会建设不断深入，多地市已完成节水型社会建设。严格水功能区监督管理，沿淮各省各地市强化取水口、排污口管理，取水许可制度得以全面落实，排污口严格按标准排放。

（5）水域岸线管护更加完善

“清四乱”常态化、规范化深入推进，水利部交办监督检查工作全面完成，淮河流域5省纳入全国“清四乱”专项行动的“四乱”问题完成整改销号，淮河流域河湖划界工作按期完成，严厉打击非法采砂，成效显著。

（6）水污染防治更加有效

淮河流域省级及以上工业集聚区完成污水处理设施建设和十大重点行业企业清洁化改造，开展城镇污水处理“提质增效”专项行动，新建城镇生活污水处理设施均达到一级A排放标准，推行畜禽清洁养殖和规模化养殖场标准化建设，规模化畜禽养殖场（小区）配套粪便污水贮存、处理、利用设施全面建成。

（7）水环境治理与水生态修复能力不断提升

完成淮河流域县级以上饮用水水源地规范化建设和市级备用水源建设，全面消除城市建成区黑臭水体，开展农村生活垃圾收集、乡镇生活垃圾转运、县级生活垃圾无害化处理、村庄清扫保洁及农村生活垃圾治理，实施国家水土保持重点工程，开展淮河重要水源地和主要支流水土流失综合治理，开展绿化造林，淮河流域水环境、水生态质量持续向好。

4.存在的问题

（1）方案编制内容与程序不统一

“一河（湖）一策”方案中管理保护目标与任务确定及程序规定不统一。“一河（湖）一策”实施周期为2～3年，而国家五年规划、流域规划等实施周期一般为5年，导致“一河（湖）一策”方案编制中管理保护目标和任务与相关规划中目标、任务、措施等衔接存在困难。方案编制主体中，部分地区是由市县先编制市级县级方案，而后由编制承担单位汇总，形成省级方案；部分地区先编制省级方案，市县在此基础上进一步细化编制市级县级方案，虽然均符合《指南》要求，但是存在方案内容与工作实际部分脱节的情况。部分跨省、跨市、跨县河湖“一河（湖）一策”方案未明确如何落实制定的联防联控制度、机制等相关内容。

（2）部分地区对标方案推进不够

“一河（湖）一策”方案是以问题为导向、以目标为指引，部分地区未针对性提出实施周期内可有效完成的任务和措施，难以做到精准施策解决急需的问题；少数基层河长湖长不能按照要求开展巡河巡湖工作，个别基层河长湖长巡河方式单一，不能及时发现问题，解决问题力度不够、办法不多；针对“一河（湖）一策”方案中要求的部分控制性指标、任务和措施的完成情况，部分地区各级各成员单位和河长办之间不能做到及时互通共享。

（3）部分地区未开展方案评估

自2017年开展“一河（湖）一策”方案编制与实施以来，针对制定的第一轮“一河（湖）一策”方案，部分地区未对方案各项任务措施的落实程度进行评估；部分地区未对“一河（湖）一策”方案分年度措施的落实情况进行考核。

二、相关建议

在总结淮河流域“一河（湖）一策”方案编制和实施基础上，为进一步完善方案编制和实施工作，从以下几个方面提出建议。

1.进一步细化目标与任务

“一河（湖）一策”方案编制中，为了与相关规划中目标、任务、措施等内容相衔接，同时与考核指标相对应，建议省级“一河（湖）一策”方案实施周期由3年修改为5年。幸福河湖建设是河湖管理保护的最终目标，同时河湖健康评价为“一河（湖）一策”方案提供相关数据支撑，因此建议“一河（湖）一策”方案中增加幸福河湖建设与河湖健康评价的相关内容，明确创建国家级幸福河湖、省级幸福河湖年度任务和数量，有条件的地市可创建市级幸福河湖，同时将河湖健康评价融入“一河（湖）一策”方案编制中，提升方案的科学性。

2.进一步加强过程监督检查

跨省、跨市、跨县河湖“一河（湖）一策”方案均制定了联防联控制度、机制等相关内容，但未明确如何落实。建议在“一河（湖）一策”方案中增加河湖长制监督检查、跨界（跨省、跨市、跨县区）河湖联防联控相关内容，明确检查巡察联防联控频次，全面推深做实河湖长制工作。此外，结合每年水利部暗访检查、监督检查、各省的明察暗访等检查活动，开展“一河（湖）一策”方案落实情况检查，进一步压实责任，推动方案实施工作落到实处。

3.进一步强化结果评估运用

“一河（湖）一策”方案中长期持续问题须建立长效机制，长期规划、分期实施、滚动解决；同时，每一轮方案编制后，建议开展“一河（湖）一策”优秀方案评选活动，交流编制思路，互相借鉴学习，提高方案编制的科学性、合理性。此外，对方案中年度目标实施情况进行评估，评估结果纳入政府考核，与河长湖长、成员单位考核激励挂钩，确保“一河（湖）一策”方案落实工作取得实效。

4.进一步加大宣传培训力度

建议加强对《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》的培训、宣贯，促进基层人员对《指南》全面理解与掌握，提高方案编制的科学性。同时，建立公众参与机制，畅通公众参与渠道，引导和鼓励公众参与到河湖治理保护的工作中。

三、结 语

“一河（湖）一策”是全面推行河湖长制的技术支撑和重要抓手，是以问题为导向开展河湖管理保护工作的关键依据。本文根据调研情况总结淮河流域“一河（湖）一策”编制与实施成效、存在问题，提出进一步完善方案编制和实施工作建议，可为新一轮“一河（湖）一策”方案修编提供技术支撑，促进河湖长制下一步相关工作的开展，推动河湖长制从“有名有责”到“有能有效”。