黑龙江大学 刘欣

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，决定进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。政策一经出台，便引起社会各阶层的广泛讨论。在目前工作、家庭、物价成本的多重压力下，人们是否有时间、有精力、有经济能力抚育三个孩子呢？这一政策的调整对我国人口问题的改革又有何重大意义？未来我国生育形势及政策执行又将何去何从？

回顾中国生育政策的历程，从1982年把计划生育政策定为国策到目前“全面三孩”文件出台，政策的不断调整变化反映了人口问题极大地影响着我国的社会经济等各领域全面发展。严格的计划生育政策有效控制了人口数量，奠定了社会和谐发展的基石。但是因此也引起了一系列负面影响：比如人口老龄化严重，人口结构分布不均，男女性别比例失调等。总体而言，我国的生育水平呈现持续走低的趋势。

一、国内人口现状

2021年5月11日，第七次全国人口普查结果公布，全国人口共141178万，与2010年的133972万人相比，增加了7206万，增长5.38%；年平均增长率为0.53%，比2000年到2010年的年平均增长率为0.57%，下降0.04个百分点。这反映了我国人口的增长速度减缓。基于目前我国人口现实而考虑，全国男性人口为723339956人，而女性人口为688438768人，这种性别比例失调所带来的后果是，不利于社会稳定。同时我国的人口老龄化现象十分严重，截止到2020年，65岁老年人口占比是13.5%，老龄化进程加快，不利于我国经济长远发展。

二、低生育形势与民众的低生育意愿

从低生育的突然到来，直至今日的极低生育率的现状，中国人口转变和低生育进程，实质上反映了微观层面中国民众生育意愿的剧烈变迁。

（一）中国人口转变与低生育进程

1949年中华人民共和国成立后，现代人口过渡到“高生育、低死亡、高增长”阶段。普遍民众的思想观念还没有转变过来，人口仍然暂时的快速增长。20世纪70年代初开始，为了应对人口快速增长对经济、就业和住房等造成的紧张压力，国家开始实行“晚、稀、少”的人口政策，即提倡晚婚、晚育以及生育孩子数量不超过两个①。这一人口政策成效非常显著，群众的“非意愿生育”大幅减少。1981年进一步收紧生育限制，实施以独生子女为主的人口政策。但在20世纪80年代中国总和生育率却呈现波动徘徊状态，没有进一步下降的迹象。

20世纪90年代初开始实行地方党政一把手考核的“计划生育一票否决制”。由于人口政策限制和计划生育考核引起的出生“瞒报”和“漏报”现象严重，在1992年的总和生育率要远低于2.1的更替水平。

2010年人口普查结果公布之后，先后实行“单独二孩”政策和“全面两孩”政策。考虑到大部分育龄夫妇的生育需求已经满足，并且在两孩政策框架内完全可以达到其所宣称的1.8的适度生育率，生育限制将继续放宽。

2021年5月份“七普”数据公布，中国2020年总和生育率仅为1.3，已经处于极低生育率水平。“七普”首次登记了身份证信息，并且采用了人口普查数据与户籍、住院分娩、通讯等大数据的相互比对。1.3的总和生育率可以被认为是中国严峻低生育形势的真实反映。

（二）民众的低生育意愿及其成因

“全面三孩”政策下中国低生育形势依然严峻，这充分证实了经济社会发展才是决定中国民众低生育意愿的重要力量。究其原因，一些影响因素主要表现在：“单位制”弱化导致了城镇居民工作的不稳定性，医疗和住房的市场化改革则加重了城镇居民的生活压力和负担，造成“结婚难”“生育难”的问题；城镇化、农村土地制度改革、农村社会保障制度的建立降低农村居民的生育意愿；高等教育扩张则显著提高了年轻育龄人群的受教育水平，并进而延缓其参加工作、结婚和生育的时间，同时降低其生育意愿。

人口政策对于民众低生育意愿的形成也起到了重要作用。首先，半个世纪的计划生育历程，已经在整个社会形成了少生优生的文化氛围，“少生代表先进，多生代表愚昧和落后”的观念已经深入人心；其次，人口政策无疑加速了中国的低生育进程，并形成了大量独生子女家庭。

除了经济社会发展和人口政策这两大因素，中国低生育的另一个成因与东亚地区的家庭和社会制度安排有关。传统观念认为男性应该赚钱养家，女性应该相夫教子，这种家庭分工模式下，作为生育主体的大部分的女性承担起了育儿的责任。受过高等教育的职业女性，由于对结婚和生育的“恐惧”，为了继续工作往往选择“晚结婚”或“不结婚”。这也导致了东亚社会民众的生育意愿自然也要低一些。

育龄人口对生育子女的观念和认识，在一定程度上是决定和影响他们生育意愿和决策的重要因素。如育龄夫妇认为他们的经济状况支撑不了未来孩子发展的各种成本，就会产生心理负担，自然不愿生育更多的孩子。除此之外，一个家庭中的父亲和母亲都忙于工作的话，孩子是否有老人帮忙照看，也会影响他们的生育意愿。育龄夫妇生育三孩的行为，有内部因素和外部因素。一方面，他们是否想生三孩、是否敢生三孩孩。另一方面，提供政策性保障、家庭经济条件、有无老人帮忙等客观状况也是一种外部条件。

三、“全面三孩”政策的社会影响

（一）缓解社会矛盾

在社会主义现代化高速发展的中国，新的社会矛盾已转变成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，迫切要求改革人口生育政策。优化生育政策的出发点必须是改善民生、增进人民福祉、促进人的全面发展。通过全面实施三孩政策及其配套措施，有助于以点带面，缓解社会矛盾。

（二）补足民生领域短板

适婚青年作为婚育主体人群，肩负着养老抚幼的重大责任，工作压力和经济压力极大，不少青年人已经或正在选择晚婚、不婚、晚育、少育。通过全面实施三孩政策及其配套措施，带动国内教育、就业、养老等民生领域改革发展。

（三）稳定生育水平

全面实施三孩政策及其配套措施，是基于人口发展规律的现实做出的客观决定。有利于将低生育水平保持在稳定状态，有效防止人口总量在达到峰值后过快下降，有利于人口长期均衡发展。

四、目前生育政策困境

（一）政策制定缺乏民意基础

在制定生育政策过程中，政府和学者的决策起主导作用，但是民众呼声不高。住房保障不足、教育成本过高、性别歧视等问题得不到根本解决，民众的生育愿望持续降低，并随着生活压力的增大面临家庭焦虑。这种情况下民众对生育政策的调整很难认可和支持。

（二）生育政策缺少公平性

我国生育政策在各地方存在明显差异性。在二孩政策放开以前，我国长期实行独生子女政策。但事实上，我国生育政策在我国城乡、民族中存在明显差异，各地在具体执行过程中分为一孩政策、一孩半政策、二孩政策。

（三）缺少政策补助

各地区由于实际情况不同，政策制定的标准以及实施起来的执行力也不一样。由于各地区发展不均衡，对于鼓励生育所规定的女性产假生育津贴也缺乏系统的管理，一些配套保障措施也不到位。

五、现阶段实施全面三孩政策的可行路径

（一）地方政府需要强化全面三孩政策的宣传力度

现阶段有很多的地方群众不了解政策的细节，导致这项工作遇到一些阻力，不同地区的地方政府组织应该积极主动地大量宣传和推广宣传三孩政策。为使政策实行后的难度降低，通过针对性的宣传，强化社会大众对于三孩政策的印象，为政策执行提供良好的群众基础。

（二）强化统筹规划工作

完善社会保障制度，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，通过加强统筹规划，协调各组织单位，将三孩政策落实基层，依法组织实施三孩生育政策。正确引导适婚青年的婚恋观，加强治理某些地区天价彩礼等不良风气，提高优生优育服务水平。同时提供政策保护家庭教育公平，缩短城乡教育差距；要完善职业女性生育休假与生育保险制度。

（三）建立家庭工作平衡的政策体系

为提高生育水平，缓解生育矛盾，我国政府应构建有利于育龄女性生育的“家庭——工作”平衡政策体系。一方面要立法保障产假、陪产假、育儿假的执行，给予女性生育、养育过程中足够的时间支持，另一方面也要积极维护女性就业的合法权益，让育龄女性不因生育丧失职场优势。

（四）完善生育利益导向机制

建立具有中国特色的、全面覆盖的、动态的“抚育津贴制度”以减轻育龄家庭的经济压力，消除其生育的忧虑。建立教育津贴制度，对按政策生育的家庭提供奖励和补助。一直以来，我国不断调整人口生育政策，都与目前我国人口现状以及社会经济发展紧密相关。在全面三孩政策背景下，应该借鉴世界上其他低生育国家鼓励生育的政策，从我国国情出发，不断调整人口规模，控制人口数量，不断完善人口结构，有效防止人口老龄化，为经济的平稳发展保驾护航。同时，从基层到县级政府，扩大政策宣传，治理不良风气，关心女性，建立健全妇幼保健制度，创建良好的大环境使育龄夫妇想生、敢生。

注释

①彭珮云.中国计划生育全书[M].北京:中国人口出版社，1997.

②王军，刘军强.在分歧中寻找共识——中国低生育水平下的人口政策研究与演进[J].社会学研究，2019(2):219-241.

③赵越.“全面二孩”背景下中国生育政策优化研究[D].哈尔滨:黑龙江大学，2021.