河北公安警察职业学院 张春侠

中国特色社会主义建设进入新时期，我国信访工作呈现出渠道延宽、形式多样等新特点，对行政管理、法治建设的创新起到推动和完善作用。2005年修改的《信访条例》明确提出要保护信访人的合法权益，维护信访秩序。同年公安部颁布了《公安机关信访工作规定》，对公安机关办理信访事项进行了制度性规范。2016年，为进一步提升信访工作透明度和公信力，国家信访局研究制定了《信访事项办理群众满意度评价工作办法》，全面加强和改进信访事项办理群众满意度评价工作。2017年，国家信访局又印发《国家信访局关于让群众“最多访一次”的办法（试行）》，提出实行首办负责制，马上办、简易办，及时回应群众关切，依法及时解决群众合理诉求，最大限度减轻群众“访累”。可以看出，我国政府始终将化解信访难题，解决群众诉求作为政府职责所在，面对新时期信访工作的新特点，尤其是信访总量居高不下、诉求要求内容多样、信访途径方式多元化等特点，需要政府部门创新工作思路，转变工作理念，加强服务群众的工作意识，加强服务型政府建设。因此，面临新情况，加强对基层公安信访工作的对策研究具有重要的意义。

一、信访相关概念的厘清

（一）信访

《现代汉语词典》将信访定义为：“信访是群众来信来访的缩写。指人们来信或访问有关部门，反映情况，请求解决特定问题。”从广义的角度看，信访包含人民群众采取多种方式向各级党政机关、人民团体、新闻媒体等进行情况反映、提出意见、请求、申诉、举报或检举的活动。从狭义的角度看，依据《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

（二）越级信访

为了保证政府公共资源的合理配置，避免一个问题由多级或多地政府进行处理的情况发生，《信访条例》规定信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，此即信访活动的属地管理原则，超出这样的管辖规定属于越级信访。越级信访违背了信访的属地管理原则，对正常信访事务的展开产生负面影响。

（三）涉法涉诉信访

涉法涉诉信访是指信访活动中属于司法部门处理和通过行政机关法定途径处理的信访事项。此类信访往往法律和制度交叉、法内处理与法外因素交织、信访与诉讼交融，矛盾突出，群众诉求复杂，尤其是“信访不信法”“以访压法”的心态存在，反映了司法公信力在信访人员认识中的错位，信访人员对司法程序的不正确认识。因此，涉法涉诉信访问题处理起来更加复杂，也需要更多的时间和精力，在追求公正结果的过程中，群众对程序公正和依法处理存在疑虑，更增加了处理的难度。

二、公安信访工作现状及存在问题

公安机关信访工作开展有助于化解矛盾纠纷，提升社会管理工作。以信访工作为契机，公安机关能够了解人民群众的诉求，发现存在的隐患和问题，并在萌芽阶段进行化解，排除进一步恶化的可能，从而达到维护社会秩序稳定的管理功能。另一方面有利于人民群众参与到社会管理中，以个人权利的保障促进社会公平的实现，以个人利益的合理化满足实现社会利益的平衡保护，实现人民群众的参政议政权利。公安机关信访职能分解来看，一是接收，也即受理群众信访事项；二是分配，对群众信访事项分配至具有处理权限的公安部门或者流转至其他机关；三是处理，即公安机关职能部门对群众信访事项做出合理的解答、解决，化解信访事项。实践中，群众信访及公安机关对信访处理还存在以下现象和问题。

（一）涉法涉诉信访持续增多

毋庸讳言，现阶段司法机关办理案件还不能完全达到“在每一起案件中实现公平正义”，因此在司法机关处理的案件中，还存在一些瑕疵甚至是错误，因此遇有对司法机关处置不满意的情形，即会产生信访事项。涉法涉诉信访持续增加，导致本应属于司法机关处置的案件进入了信访部门处理程序，使得本来可能不甚复杂的案件在诉讼和信访两者之间摇摆，并消耗司法、行政资源，同时也耗费群众大量的精力、时间等，使得问题复杂化、矛盾多元化，而且由于信访对象可能是利益相对方，也可能是司法机关，群众对于公安机关的处理就会带有一定的片面认识和抵触情绪，导致对公安机关的处理不信任，使得公安机关工作难度加大，也需要工作人员具有较高的处理矛盾纠纷的能力，才能应对此类信访事项。

（二）群众越级信访现象突出

越级信访产生的原因很复杂，可能是群众缠访的因素，也可能是信访事项未得到妥善处理。群众认为省级机关或者国家机关会对处理自己事项产生正面影响，因此不惜一切代价，选择会引起上级机关、重要领导注意的场所或者时机去表达诉求。例如场所选择中央人民政府驻地、省级党政机关驻地等，时间选择重要节日、重大会议期间等。越级上访显示出较强的随意性、突然性、集中性，影响了政府部门的正常工作，影响了法治社会建设进程。越级上访现象多发，从侧面表现出信访工作处理仍面临解决问题不力，处理结果不妥，化解纠纷达不到预想效果的难题。

（三）工作人员对信访问题辨识存在偏差

公安机关信访工作人员法律法规知识水平高低不一，政策理解和运用能力不同，有的工作人员会将非信访问题当做信访问题处理。《信访条例》第十四条第二款及第十五条明确规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”但在实际信访工作中有些工作人员不加分析就按照信访程序交办或办理，导致后续工作难以开展。若依照信访程序进行了交办，就导致执法、司法和信访搅在一起，有时候还涉及法院、检察院等部门，公安机关没有职能和权限进行处理，致使信访人反映的问题得不到解决，甚至耽误了诉讼时效，问题不能依法处理。

其次是正常信访与违法信访定性不准确。由于公安机关工作人员对信访程序及法律法规认识的不同，一旦出现越级上访或直接到北京上访，就以违法上访进行处理，导致信访人对抗情绪加剧；有些上访人在上访过程中出现闹访缠访、非法限制人身自由、围堵冲击国家机关、非法游行示威等行为，违反了《治安管理处罚法》《集会游行示威法》等法律规定，已构成违法行为，但是却因怕出其他问题，一味“捂盖子压责任”，不追究信访人行政乃至刑事责任，导致信访钉子户产生。

三、公安信访工作的创新探索

（一）加强宣传，提升法治意识

法律具有宣传的价值也具有教育的功能，为了规范信访活动，加强信访在法治社会建设中的作用，必须加强对信访知识及信访法律法规的宣传，积极引导群众在法治轨道解决问题，依法信访，依法维权。信访工作人员必须保持耐心并及时宣传信访法律法规及政策，并告知群众不正常的信访可能带来的后果和责任。在公安机关内部要加强团队建设，强化对信访工作人员的业务知识和业务能力培训，提升信访工作人员以法治思维和法治方式处理和解决问题的能力。

（二）规范处置，提升法治能力

公安机关要建立完善的信访工作程序，制定信访工作制度，形成信访接待受理、协商协调、依规办理、督查问责、答复反馈一站式服务的工作机制。健全各项工作流程，以制度约束行为，以法律处置事件，以机制提升效果，实现信访工作高效运转，规范运行。处置信访事项，有时会涉及其他部门，因此在政府统一协调下整合资源，形成信访调处合力。成立由纪委监察、法院、检察院、司法局、公安机关联合组成的矛盾调处中心，使信访制度结构功能满足需求、机构设置与处置能力衔接、权力配置合理有效，责权利义明确清晰，方便群众办事，便于各单位流转信访事项，实现各单位直接处理、综合处理、协调处理。此外要加强监督，为避免工作中推诿扯皮，敷衍、拖延、不负责任的工作作风，2019年国家信访局印发了《国家信访局关于进一步加强和完善信访事项统筹实地督查工作的规定》，以此加大对信访事项的实地督查力度，通过监督制度和工作中对监督制度的落实，提高信访工作效能。

（三）拓宽渠道，多元化解顽疾

通过信息化建设以及大力推行“阳光信访”，在政府门户网站上设置信箱、开展网上信访等已经大大方便了群众办理信访事项。有些地区还通过市长热线、行政负责人公布联系电话、建立民生服务网等举措，了解群众困难，倾听群众心声，回应群众疑问，帮助困难群众等，大大拓宽了群众与政府联系的渠道，提供及时高效的服务，降低了社会矛盾发生的可能性，降低了矛盾激化带来的危害，提升了人民群众的对信访处理的满意度、纠纷解决好的获得感。这从本质上来讲都是拓宽和畅通表达诉求的渠道，有效推动了和谐社会建设。

四、结语

随着社会经济发展，社会主要矛盾的转换，高效政府的建设，尤其是服务型政府理念的树立，对社会矛盾和社会冲突科学认识、法治解决愈发重要。信访工作的现状、信访工作的特点都要求公安机关要创新和探索信访工作新方法，适应信访工作新形势，建立信访工作新理念，以推进社会矛盾纠纷化解，建设法治社会。