湖南大学公共管理学院 周予洋

在社区工作中，社区组织动员能力是社区治理能力的重要体现，也是社区在应对公共危机时的重要保障。近年来，多数城市社区凭借现代化的信息技术手段、较为完善的社区治理制度建设、健全的基础设施建设等治理优势，构建了较为完善的社区公共危机治理体系[1]。而相较于城市社区，村改居社区在组织结构、人员构成、动员手段等方面具备一定的特殊性。在村改居社区公共危机治理的过程中，大部分社区积极响应党和政府的战略部署，发挥社区组织动员的功能，落实社区公共危机治理工作。与此同时，部分村改居社区由于组织动员不到位，导致公共危机工作部署和实施的延误，造成了一定的负面影响。因此，本文试图探析村改居社区公共危机组织动员能力的不足之处，并有针对性地给予对策建议。

一、组织动员能力提升在村改居公共危机治理中的价值意蕴

组织动员，又称社会动员，一般来说是指“有目的地引导社会成员积极参与重大社会活动的过程”[2]。组织动员能力就是指“在社会动员实践中,动员主体对动员对象的影响力和号召力,这种能力决定着动员对象态度的变化。一般来说,社会动员能力越强,动员效果越好;动员能力越弱, 动员效果越差”[3]。组织动员在我国国家治理中意义非凡，在计划经济时期，组织动员活跃在政治、生产、文化等多个领域，全国上下都身处于组织动员之中。这一系列的大规模组织动员活动一直维持到计划经济解体，虽然它在计划经济后期逐渐异化为阶级斗争的形式，但不可否认的是，它为中国经济的高速发展提供了强有力的动力。随着计划经济体制的解体，全国上下的组织动员也逐渐淡出社会视野。但在抗击“非典”的过程中，组织动员再一次复苏，正是因为拥有强而有力的组织动员能力，中国才能在抗击“非典”中获胜。可以说，强组织动员能力是公共危机得以有效治理的关键之一。

尤其在基层社会，组织动员更是公共危机应对的关键武器。但随着城市化、信息化进程的不断发展，社区组织动员的难度也在逐渐上升。一方面，现代交通的高速发展使得频繁的人口流动成为可能，在社区的人口流动变得频繁的同时，也导致了社区人口的部分外流。另一方面，城市化的发展使得传统的地缘、血缘组成的共同体逐渐瓦解，社区人口异质性增加。传统社区组织动员赖以生存的社区文化网络正在逐渐消解，这在一定程度上削弱了社区组织动员的能力。这种情况在村改居社区中表现得尤为突出。村改居社区就是指通过变农村户口为城市户口，村委会改为社区居委会所形成的社区[4]。作为一种过渡型的社区，村改居社区呈现出亦城亦乡、人口异质性强、人口流动大、社区治理能力滞后等特征。村改居社区的组织动员亟须社区组织动员能力的提升，原因在于，相较于农村和城市社区，村改居社区既没有村民文化网络所带来的先天禀赋，也没有先进的社区治理理念和成熟的社区治理能力所带来的技术优势。所以，如何在公共危机治理过程中提升组织动员能力，成为村改居社区的现实需求。

社区公共危机治理工作是公共危机治理全局的重中之重，是社区治理面临的一次大考，而能否在社区公共危机治理工作中贯彻“生命至上”“注重效率”“科学理性”“法治精神”等公共价值，既是有效应对公共危机的关键所在，又是社区组织动员能力提升的实现路径。因此，在社区公共危机治理组织动员过程中应该贯彻落实上述公共价值体系，以提升社区公共危机治理中的组织动员能力。

（一）“生命至上”：村改居社区公共危机组织动员能力提升的共情基础

社区公共危机治理工作最崇高的价值遵循是始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位的价值追求。生命健康权是最基本的人权，理应得到尊重和保护。尊重生命就是应当将保障人民群众生命健康作为社区公共危机治理的首要目标。“生命至上”的价值追求是我党全心全意为人民服务宗旨的体现，是习近平以人民为中心发展思想的具体实践，更是社区公共危机治理的根本要求。社区危机治理工作就是要将风险防范工作和危机应对工作下沉至社区居民身边，切实保障社区居民的生命与健康免受疫情的威胁。社区要围绕“居民生命第一”的价值追求开展社区危机治理工作的部署和实施，切实实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，保障社区居民的生命安全和身体健康。社区只有贯彻落实“居民生命第一”的价值，才能在社区公共危机治理中将制度优势充分转化为治理效能，发挥忠诚精神，提升担当能力，体现人民情怀。

（二）“注重效率”：村改居社区公共危机组织动员能力提升的行动原则

危机管理的复杂性、不确定性和模糊性,使得它本身就构成典型的“棘手问题”,并被称作“棘手危机”[5]，这就表明公共危机治理是一种非传统性的治理任务，它更加注重治理的时效性。因此，只有在社区公共危机治理中提升工作部署和实施的效率，才能更多更好地保障人民的生命安全和身体健康免受危机的威胁。社区公共危机治理工作过程中务必注重工作效率的提升，因为社区公共危机治理不是常态治理，而是社区在面临疫情威胁之时得非常治理，其效率价值上升为社区公共危机治理中的优先价值，它直接影响着社区居民的切身利益。社区公共危机治理中对于效率的高度重视就是要在确保工作部署的周密性和高质量的前提下，力求快速有序地完成社区危机治理工作的贯彻落实。社区要落实早预测、早部署、早治理的举措，有效阻断危机的扩散蔓延。坚持全方位的社区危机监控、全时段的社区危机数据上报，保障社区危机治理工作的高效率运转，从而降低社区在公共危机中的人员和财产损伤，提高社区对公共危机的应对能力。

（三）“信息技术”：村改居社区公共危机组织动员能力提升的工具支撑

构建公共危机协同治理机制, 在技术层面上, 首要的是搭建一个现代化的信息平台[6]，在社区层面亦是如此。信息技术是社区公共危机治理工作顺利部署和实施的重要依靠和强大助力。在社区公共危机治理中合理利用信息技术就是要将科学研发，高新技术与社区公共危机治理工作部署和实施的各环节有机地协同起来，以提升社区施策的精度与速度。社区既要加强对于公共危机本身的科学认识，充分了解危机的基本性质和特点，也要对社区面临的疫情风险进行科学的研判、评估、决策，切实做到社区内危机早发现、早处置、早预警，更好地发挥社区在公共危机治理中的兜底功能。同时，社区要重视专业人员对于危机发展形势的基本研判以及对于社区危机治理工作的指导。社区要根据相关专家所提出的危机应对指南，科学部署社区具体的防范工作。社区防控必须合理恰当地借助现有的技术力量，加强5G、云计算、大数据、人工智能等现代信息技术在社区公共危机治理中的应用，有利于构建功能齐全、反应迅速、操作简易的现代化社区公共危机治理系统，从而优化社区内危机信息监测、整合、上报功能，提升社区内防控物资分配、调度的科学性和有效性。

（四）“法治精神”：村改居社区公共危机组织动员能力提升的制度保障

习近平强调：“要在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。”[7]从常规治理转向非常态的公共危机治理，应当更加注重法治原则的贯彻。社区是公共危机应对的重要防线，同样必须做到在公共危机治理过程中提升自身的法治水平。社区公共危机治理中的依法治理就是要在相关法律法规规定的界线内，有效实施和贯彻法律政策所蕴含的危机治理精神，严格按照相关法律的要求规范社区公共危机治理的方式和行为，做到不越界、不违法。所以，社区必须在公共危机治理工作部署中深入推进法治社区建设，全面提高社区依法防控、依法治理的能力。

二、村改居社区公共危机组织动员能力的现存不足

（一）社区指挥与协调能力较低导致社区公共危机治理工作落实难

社区在公共危机工作的指挥与协调能力主要是指社区协调上级工作部署和指挥社区居民配合治理的能力。社区有力落实街道部署的危机治理任务通常需要社区具备较强的指挥与协调能力。如何在上级街道的部署下，有效地组织社区力量完成社区公共危机工作的落实是社区在公共危机过程中面临的一大难题。然而，部分村改居社区在公共危机治理工作中的指挥与协调能力较差，导致社区公共危机治理工作难以落实。

从某种程度上说，当前多数的“村改居”居委会都是从原有的村委会转化而来的，存在着“只换招牌，不换架构”的问题，居委会仍然沿用原有的组织理念、人员构成和运作方式。因而“村改居”社区居委会都会不同程度地带有村委会治理的影子, 两者之间夹杂着千丝万缕的暧昧联系[8]。在组织理念上，相较于村委会自主性较强的特征，社区居委会更强调理论和相关政策的有效指导, 通过理论创新追寻制度创新的合理性和合法性[9]。然而受长期分散自由的治理模式的影响，村改居社区居委会尚未适应规范性、政府主导性显著的社区治理模式。面对上级政府下达的危机治理任务和政策规定，村改居社区居委会难以快速地在社区内部发挥协调和指挥功能。在人员构成上，“老瓶装新酒”的现象在村改居社区较为普遍，即居委会的主要工作人员仍由原村干部担任。在原有村庄的治理过程中，他们的工作重心主要在于发展村庄集体经济，对于真正意义上的村庄治理关注较少。而这种工作模式的弊端在村改居时代得以凸显，社区工作人员缺乏相应的工作经验和工作能力。

在社区公共危机治理过程中，由于长期缺乏社区治理中协调和指挥工作的经验，面对上级工作的统一性部署，社区人员作为社区公共危机工作自上而下部署的主要协调者却无协调之能。在运作方式上，由于原有村庄的异质性小，血缘、地缘、宗族等传统关系在村庄生活中起主导性的作用，村庄治理也是依赖于亲情、乡亲纽带之下的情感运作。进入村改居社区时期，情感治理的效果被削弱。社区开始由“熟人社会”向“流动社会”转变，社区内人员结构日益复杂，逐渐形成由原住民和新居民相分离的二元交往结构。然而新居民与社区之间并无强力的情感纽带，导致了社区治理的失效。在社区公共危机治理过程中，社区指挥实施防疫措施主要靠的是熟人网络的“情分”，导致原生居民和外来居民对于防疫工作的认知和态度差异较大。情感运作的危机治理模式对于原住民作用明显，但是对于外来居民而言，他们仅仅将社区视为一个生活的场所，强调自己的个人隐私和个体自由，所以对于社区的部分治理举措，他们认为是对自身隐私和自由的侵犯，自然具有抵触的态度和举动。然而，社区没有足够的权威进行规劝和调节，难以解决外来居民配合度低的问题，导致社区危机治理工作的整体布局受到阻碍。

（二）政策信息获取与解读能力低下导致社区公共危机治理的迟缓和偏差

所谓政策信息获取与解读能力，就是社区获取公共危机治理有关的法律、政策、行政命令的能力以及对于此类信息的理解能力。对危机相关信息的获取和解读对于社区公共危机治理有着重要意义。如若社区及时有效地获取并掌握有关法律法规、行政命令等信息，就能在信息规定的范围内迅速展开合理合法的社区危机治理工作。但是，部分村改居社区由于政策信息获取与解读能力不足而导致社区危机治理行动的滞后和偏差。

第一，社区自主获取政策信息能力不足导致社区公共危机治理的滞后。社区防控的开展需要国家治理和社区自治的相互配合。社区若过度依赖上级政府的政策指令，就可能错失危机应对的最佳时机。现有村改居社区对于危机治理政策信息的获取渠道较少，且依赖于上级政府的政策发布。在危机尚未蔓延至全国范围时，社区很少开展对于危机治理的组织动员工作。危机信息掌握不及时，导致不少社区组织动员的滞后性，最后影响社区的危机治理工作的及时展开。从实践来看，社区的危机治理工作几乎都是在上级政府召开紧急动员会议之后才开展起来的，这很有可能导致危机治理工作的延后，甚至会使得社区危机治理工作走向失败。

第二，社区政策信息解读能力较低导致社区危机治理行动“走偏”。部分社区对于相关政策、法律的解读出现偏差，在社区危机治理工作中出现违背法律和政策精神的非理性行为，在危机治理工作中表现出反应过激、矫枉过正的行为。这些做法不仅没有得到法律和政府授权，不符合法治精神及其法律规定，而且影响了社区公共危机治理工作和维持生产生活秩序对交通畅通的需要。社区公共危机防控固然重要，但是社区不能防控过度，不分危机实际情况盲目防控，甚至行违法之事。

（三）政策实施与执行能力偏弱引致防疫具体工作不到位

社区防疫工作的政策实施与执行能力是社区公共危机治理工作落实的重要保障。政策执行有赖于前期的政策宣传、必要物质的配备及相关人员的组织，社区防疫的政策执行亦是如此。但是，部分村改居社区出现政策实施与执行能力不足的情况，导致社区具体的危机应对工作落实不到位的。政策执行能力不足主要表现为以下三个方面：

第一，前期政策宣传不到位。在村改居社区，多数受中老年人大多怀疑和排斥来自互联网的信息，他们更愿意相信政府或社区所传达的信息。而中老年人对于疫情的不以为然来自社区前期的政策宣传不到位，这导致社区内部分中老年人危机防范意识淡薄，给后续的危机应对工作留下隐患。

第二，必要的物质配备不充足。充足的物资配备是政策执行的前提保障之一，物资缺乏就可能导致政策执行面临困难甚至是失败。部分受访社区在进行防疫工作的过程中，社区的危机储备物资不足，需要一线志愿者自行准备物资，严重影响了社区危机治理工作者的积极性。同时，社区也未重视志愿者必需的其他物资保障。例如，值班的志愿者在值班期间并无餐食热水，而是需要自己准备。同时参与公共危机应对工作也无相应的补贴。如此一来，部分志愿者难免心生不满，对公共危机治理工作有所松懈和抵触。

第三，人员配备不合理。社区防疫人员配备不合理对于社区公共危机应对工作的具体落实产生消极影响。在受访的社区内，大多数的一线工作志愿者大都由社区内的老党员、积极分子等担任。在公共危机发生初期，他们抗疫热情高涨，主动请缨为社区公共危机防控出力。但是这些一线志愿者普遍年纪较大，却要负责社区防控工作的具体实施，增大自身在危机中所受到的风险，所以部分志愿者难以适应高强度的危机应对工作，致使工作时有不到位。

（四）政策应变与调整能力较差导致社区防疫工作的僵化

社区对于危机应对政策的应变与调整能力是指社区能够在不违背政策基本精神的前提下，根据本社区现状及趋势对社区危机治理工作进行阶段性调整和本土性转化。在调研过程中发现，部分社区由于政策应变与调整能力不足导致了社区危机治理工作的僵化。主要表现在两个方面：

第一，对于防疫策略的阶段性调整能力不足。以公共卫生危机治理为例，进行物理隔离是应对公共卫生危机最基本最简单、最有效的方法。然而，这种封闭式隔离的经济社会代价相当高昂，但这正体现了党和政府将人民群众生命安全和身体健康放在首位的价值追求。不过，我们更需要科学精准地实施封闭式防控。可是，部分村改居社区对于危机形势的研判不足，缺乏对于危机应对策略的阶段性调整能力，不能及时对于社区危机治理行为作出合理的调整。在危机向好的阶段，依然采取严格的封闭式防控，就会拖延复工复产的步伐，影响社区治理秩序的恢复和居民正常生产生活的返轨。

第二，对于危机应对策略的本土性调整能力缺失。在调研期间，我们发现多个受访村改居社区都在危机应对中采取千篇一律的社区公共危机治理策略。其中，有的社区由于处于地区中心位置，交通便利，居民构成较为复杂，社区危机治理任务繁重，因此应采取更为严谨的危机应对措施以保障居民的身体健康和生命安全。但是在一些危机影响较小的社区，它们并未结合社区实际情况盲目学习这种社区危机应对策略，打乱了社区治理的正常秩序，造成了不必要的人力物力浪费。

三、社区公共危机组织动员能力的提升路径

（一）建立共治共建共享的公共危机治理格局，提升社区的指挥与协调能力

在重大的公共危机面前，单凭社区的个体力量难以与之抗衡。我们应该在社区组织动员过程中切实践行共建共治共享的理念，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体，优化地方治理中政府组织结构和职能体系，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同；理顺上下级之间、地区之间、部门之间的关系，从制度上明确划分权力和责任，做到职、责、权相对应；建立社区之间、部门之间政策执行的协调配合机制，做到统一指挥、统一行动、协同发力，提升社区对上协调、对下指挥的能力，从而更好地治理公共危机。

第一，要加强社区在公共危机应对中的自主权力，上级政府应该主动让渡部分危机治理工作的部署权力，让社区拥有自主部署社区内危机应对策略的能力，社区才拥有与上级政府进行协调的权力基础。在此基础之上，应该将国家治理和社区自治有机地结合起来，只有这两者相互补充、相互协调，才能更好地做好社区公共危机治理工作的部署。

第二，要加强社区居民在社区公共危机应对中的共情能力。社区工作人员作为社区防控的指挥主体参与到社区公共危机治理过程中来，要注重与社区居民的交流和沟通，争取使他们理解社区危机治理工作的初衷是保障居民生命健康和财产安全，而不是对公民隐私和自由权利的侵犯，以提升社区对于危机治理工作的配合度。

第三，社区公共危机治理是每一个社区居民的责任，需要居民的广泛参与。社区应当鼓励社区居民参与到社区公共危机治理中来，激发他们在公共危机治理工作中的参与感、使命感，进而对社区共同体有更深的理解和认识，营造共治、共建、共享的社区公共危机治理格局。在此基础之上，社区作为公共危机治理工作的指挥主体，才能更好地施展指挥之能，联合社区居民共同防治危机。

（二）完善社区政策信息体系建设，提升政策信息获取与解读的能力

工欲善其事，必先利其器。在大数据、云计算、人工智能等数字技术越来越普及的今天，必须充分利用这些数字技术提升治理能力，推动制度优势更好地转化为治理效能。数字化治理是现代治理模式变迁的重要趋势，也是提升政府治理能力的重要途径和关键抉择。信息获取的及时性和信息解读的准确性对于社区公共危机应对工作的部署十分重要。社区公共危机治理亟须完善社区政策信息体系建设，以提升对政策信息的获取和解读能力。

第一，要加强社区政策信息获取的渠道建设。社区不能仅仅依赖于上级政府传递的政策信息，应当合理利用时下的信息技术，以拓宽其他的信息渠道，获得相关的政策信息。例如通过互联网、社交平台等渠道获取信息。同时在获取政策信息的过程中，注重政策信息的权威性、真实性、区域性。社区只有在及时获取政策信息的基础上进行社区公共危机治理工作的部署，才能防范社区危机于未然。

第二，要加强社区对政策精神的领会能力建设。社区公共危机工作应该基于对政策信息的正确解读之上。社区在开展危机应对工作之前，应该要对相关政策信息进行研讨，通过交流和讨论领会政策信息所传递的普遍适用性的核心精神。同时要注重法治思维。政策的内容和要义是在法律的基础上制定和确立的，其所传递的政策精神也是合理合法的。社区的公共危机治理过程不是法外之地，所以在对于政策信息的解读过程中，社区必须运用法治思维，站在法律的角度对于政策要义和精神进行解读和学习，划清自身的权力界限，做到“有所为有所不为”，注重制定和实施危机应对策略的合法性、合理性，不能因为落实社区危机治理工作而违反相关法律和侵害居民切身利益。

（三）加快社区政策执行制度建设，提升政策实施与执行能力

政策执行能力是政策执行者贯彻落实政策，将政策方案转化为实际行动、政策目标转化为政策结果的能力。政策执行能力是构成社区治理能力的核心部分，特别是在公共危机治理中，政策执行能力尤为重要和关键。社区只有快速响应和科学决策，且不折不扣地抓好落实，才能有效化解公共危机。社区政策执行制度是确保社区公共危机政策有效执行的重中之重，必须从支持政策宣传制度建设、完善物资配备制度建设、加强人员组织制度建设三方面努力。

第一，要支持政策宣传制度建设。政策宣传阶段是政策有效执行的基础，同时也是最容易被忽略的环节。首先，社区要熟悉和学习政策宣传内容，认真准备政策宣传材料，结合实际，撰写居民易于接受、通俗易懂的宣传材料，提高居民对于政策宣传内容的接受程度。其次，要针对不同的宣传对象，采取不同的政策宣传策略。社区要根据对象的年龄、文化程度、思想境界等，制定科学合理的政策宣传策略。最后，要采用多种宣传方式，综合利用传统媒介和新兴媒介的优势，增强政策宣传效果。

第二，要完善物资配备制度建设。首先，要制定物资使用计划，合理利用政策执行中的物资，减少物资浪费。优先给予一线工作者充足的物资配备。其次，要动员社区内的企业和社会组织的力量帮助提供相应物资。企业和社会组织是社区危机应对工作的重要补充力量，社区应该及时与其沟通和联系，并取得社区内企业和社会组织的物资帮助。

第三，要建立科学的人员组织机制。首先，要对于参与危机应对工作的人员进行相关的选拔和培训，确保一线人员能够胜任高强度的社区公共危机治理工作。其次，要建立有力的保障和激励机制。加大对于一线工作人员的投入和保障，对于表现优异、工作出色的志愿者进行嘉奖和表彰，从而起到激励作用，使其更好地落实社区公共危机治理工作的部署。

（四）实行分阶段、分区域的社区公共危机治理策略，提升政策落实的灵活性和本土性

由于公共危机的发展表现出阶段性、区域性差异，所以在社区公共危机的工作部署上，必须实行分阶段、分区域的危机治理战略。

第一，要分阶段地规划公共危机应对的战略部署。首先，社区要在深入了解本社区危机形势的前提下精准、科学地将公共危机治理工作进行分解，以确定在危机各阶段的工作重点。其次，社区要根据各阶段的工作重点进行灵活合理的战略调整。例如，在危机上升期，社区应当从严部署落实社区危机应对工作，以居民的生命财产安全作为社区公共危机治理工作的第一原则；在危机逐渐稳定阶段，社区要适当放宽危机应对的要求和标准，从而保障社区居民的正常生产生活，恢复社区经济秩序。再次，要注重各阶段间的战略衔接。在转换工作重点的同时，也要注重巩固之前的工作成果，不能顾此失彼。

第二，要分区域地制定差异化、本土化的社区公共危机治理战略。首先，社区应按照科学应对、精准施策的原则，确定本社区的危机风险等级，制定差异化的社区公共危机治理策略。其次，要学习其他社区的优秀经验，并将这些科学可行的治理措施进行本土性转换。根据本社区情况，因地制宜地选择公共危机防控策略，切勿盲目借鉴，矫枉过正。

四、结语

公共危机治理是对我国基层村改居社区组织动员能力的一次重大考验，稍有疏忽就将对公共危机治理的全局造成不利的影响。社区组织动员能力的提升不能纸上谈兵，而是要从实践中找不足。只有依靠社区建立公共危机治理工作组织体系，以街道（乡镇）和社区（村）干部、社区企业和社会组织为主，鼓励社区居民和志愿者积极参与，组成专兼职结合的工作队伍，实施网络化、地毯式管理，责任落实到人，对社区（村）、楼栋（自然村）、家庭进行全覆盖，落实社区公共危机治理措施，才能体现和提升村改居社区在社区公共危机治理中的组织动员能力。如若社区能够在公共危机治理中及时发现在组织动员能力上的不足和缺陷并及时做出正确的改进和应对，社区的组织动员活动将会更加合法、科学、有效地进行，从而增强自身的公共危机管理能力，以应对更大的挑战和威胁。