广东工业大学政法学院 龙钒

社区治理在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的基础性作用愈加凸显[1]，对作为保障机制的制度衔接提出了新的要求。当前所处风险社会一方面倒逼城市由应急管理向风险治理转变。另一方面，治理重心下移成为显著趋势，社区风险治理成为助推社区治理能力现代化的关键内容。制度作为社区治理效能的前提和保障，面对风险日益严峻的现实情况，强化风险治理制度建设，提升其韧性是实现城市社区风险治理能力现代化建设的关键路径。

一、制度韧性是城市社区风险治理的价值诉求

城市社区治理作为城市治理的组成单元，是国家治理体系在基层的具体探索与实践。制度作为城市社区治理的前提和实践依据，在新时代城市社区治理中发挥着至关重要的作用。推进面向风险治理的社区治理现代化，实现社区的有效治理，需要保持高度的自我完善和发展能力强化制度韧性建设，为城市社区风险治理的现代化提供新引擎，助推国家治理体系和治理能力现代化。

（一）社区制度是社区有效治理的根本前提和实践依据

城市社区作为制度安排和行动实践的社会集成系统，其治理过程更加强调治理的制度化、规范化和程序化。当前城市社区治理突出治理主体和方式的多元化价值，如何在社区中确保多元治理主体合法、有效、积极地参与到社区治理中成为挑战，需要一定的制度加以规范，以进一步提升治理的时效性和实效性，建构起规范化、常态化和持久化的社区风险治理秩序[2]。因此，社区建设基本目标的实现关键在于制度与治理过程的统一，在治理过程中培育和强化制度意识，是在社区治理过程中有效地发挥治理效能的前提。

（二）社区制度为应对日益复杂的风险提供新引擎

当前我国正处于社会转型期，社会治理层面的风险不断增多，具有高度复杂性和不稳定性，给传统城市社会管理带来严峻挑战。基层社区作为城市社会管理的基本单元，直接面对各类风险挑战，这严重影响了基层社会和谐和基层政权的稳定，也对基层风险治理能力提出了现实要求，增强基层尤其是城市社区的风险治理能力成为社会治理能力现代化建设的题中应有之义。具有韧性的社区风险治理制度设计为治理活动提供引导和资源，为构建基层社会治理新格局、实现风险治理的有效推进创造了新动力、提供了新引擎。

（三）社区制度的韧性提升助推国家治理体系和治理能力现代化

制度在国家治理体系中起着根本性、全局性、长远性的作用，国家治理体系和治理能力的现代化归根结底就是制度的现代化[3]。城市社区是国家政权建设的“最后一公里”，在国家治理过程中发挥着基础性作用。有效的城市社区治理需要全方位、多维度的制度保障。因此，创新城市社区治理需要通过规范、韧性的制度建设，调整现阶段和城市发展相矛盾的制度框架，在政府、市场和社会等多元治理主体之间形成一套科学完备、执行有力、监督到位的社区治理制度，在传导连锁反应下推进国家治理体制体系和治理能力现代化。

二、社区风险治理制度韧性的缺失

城市社区风险治理作为制度安排与行动实践二者相统一的社会过程，当制度系统繁杂、行动目标模糊时，风险治理制度如没有足够的韧性加以应对，治理主体的治理行为与治理实践将会陷入无序的困境。从当前城市社区风险治理的行动实践出发，伴随着城市社区组织的异质化、公共事务的复杂化以及风险的多发频发，当前城市社区风险治理制度韧性缺失。

（一）社区风险治理组织体系行政化倾向严重

改革开放前，我国沿袭战争年代军事化管理的惯例，在乡村和城市推行以“单位制”为基础的社会管理体制。强调抗灾救灾的党政包揽一切是新中国成立后很长时间内应对突发公共事件的显著特点。居民委员会作为城市基层自治组织，成为政府管理公共事务的重要组成部分[4]，被动参与政府行政管理过程，实际上具有了准行政性。行政因素的大幅渗入导致居委会成为党政机关事实上的附属机构。这种行政化倾向严重的组织体系一方面带来社区风险治理体系的失效，使社区风险治理进入低效率的运转，更是损耗了政府公信力，引发系统性的治理风险。

（二）社区风险治理的制度结构不健全

我国城市管理体制传统上实行科层制，采取管制和强制的治理方式、权威主义的治理手段，自上而下地实施命令。城市社区风险治理也同样是采取这类模式，以上级行政机关的行政强制作为指导，制度结构并不健全。一方面是社区风险治理进入实践环节较晚，政策法规建设存在滞后性。另一方面，这种自上而下的层级节制导致风险发生时基层消息上传这种良性流动缺乏敏感，社区社会力量羸弱，难以与强大的行政力量进行“平等”对话。其次，当前城市社区虽然大力推进制定或修订居民公约，以期形成多维度依法治理，但却普遍存在形式化倾向，有关社区风险治理的居规民约鲜有涉及，更难以落实。

（三）社区风险治理制度执行力有所欠缺

执行作为制度的生命力，执行不力，制度就会变成无效的“空中楼阁”，无法转化为实际的治理效能，制度的执行力成为推进国家治理现代化进程的关键因素。然而，在当前城市社区风险治理制度由上级行政机关单一化主导的行政化倾向下，风险治理工作中的治理制度“一刀切”“制度虚设”等执行不力现象普遍存在，极大地阻碍了国家治理现代化的建设进程。表现为一是风险治理制度的执行主体采取形式化手段规避风险治理制度的落实，二是城市社区风险治理制度落实过程中的简单化、“一刀切”，这在很大程度上凸显了社区风险治理制度强化其执行力的重要性与紧迫性。

三、城市社区风险治理制度韧性的提升策略

面对当前城市基层社区风险日益严峻的态势，我国正积极推进社会治理方式的转型，助推实现基层治理体系和治理能力现代化。推动风险治理制度更加具有韧性，更加注重制度设计及其执行框架。通过风险治理的制度建设，完善治理制度设计及其内部结构体系和具体执行过程的各环节，实现社区风险治理制度的韧性提升，最终为社区风险治理提质增效。

（一）促进社区风险治理主体协同联动形成合力

长期以来，社区自治组织始终被异化为政府的“一条腿”，社区自治组织的自治职能始终落实不到位，对提升社区风险治理效能造成了影响。所以创新社区风险治理首先要从治理主体入手，促进风险治理主体协同共治。本质应当是公权力从政府到社会的回归，是一个还政于民、权力下放的过程[5]，要调动社会组织、社区居民等多元治理主体参与风险治理的能动性和自主性，整合不同的结构和系统，发挥资源共享和协同效应，引导政府、社区居民、社会组织等参与治理过程，使社区各类资源在风险治理过程中得到有机衔接和配合，以多中心的治理主体夯实社区风险治理基础，实现治理主体联动。

（二）完善全方位的社区风险治理制度设计

城市社区需要通过建立全方位的正式制度对社区基层风险治理的权力关系进行“规制化”安排，使社区基层治理主体“嵌入”到严密的权力系统中。因此，在城市社区风险治理的制度设计中，传统的行政制度主体要主动让渡部分空间，主动契合风险治理的新要求，对社区基层治理主体进行还权赋能。同时，在社区基层治理主体自主性不断发育的过程中，政府要对民间自发产生的制度创新进行认可和规范。通过调整不同治理主体的权责边界、规范各自的权力关系，实现权责明晰、共同参与、均衡博弈的制度化风险治理格局，系统推进全方位的社区风险治理制度和标准体系建设。

（三）健全社区风险治理制度执行的长效机制

针对当前城市社区风险治理制度执行力有所欠缺的问题，需要在既定的城市社区风险治理制度环境中，让城市社区风险治理主体绷紧“高压线”，使制度得到完全执行。“令在必信，法在必行”。要想社区风险治理制度得到有效执行，就要加强制度的刚性约束。因此，在推进城市社区风险治理制度建设的过程中，必须坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性与权威性[6]。从社区风险治理工作现实要求来看，首先要重视完善风险治理的各项治理制度，更重要的是重视完善治理制度的执行落实，确保每项制度落实到位，有执行主体、有检查监督、有问责机制，使之成为不可逾越的禁区、不可触碰的“高压线”，健全城市社区风险治理制度执行的长效机制保障。

四、结语

当前，我国正稳步推进人类历史上速度最快、规模最大的城镇化进程，各类社会矛盾和风险越发凸显。城市社区作为社会治理工作的落脚点，构建具有韧性的城市社区风险治理制度是提升新时代社区治理效能的战略选择。针对现阶段城市社区风险治理制度韧性缺失的现实桎梏，建构起具有韧性的城市社区风险治理制度，以此促进城市社区风险治理制度的优化提升，在风险治理中释放韧性效能，是助推城市基层社区治理与国家治理现代化目标相衔接的必由之路。