李 妮

（珠海城市职业技术学院人文学院，广东珠海 519000）

一、引言

党的十八大报告明确了实施创新驱动的发展战略，党的十九大报告提出要优先发展教育事业，更加注重创新驱动。习近平总书记对广东工作的重要批示，也着力强调广东要为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑。职业教育，担当培养技术技能人才，助力创业就业的重要使命，既是国民教育体系的构成部分之一，也是国家人力资源开发不可或缺的重要组成部分。如何在创新驱动发展战略的引领下，通过职业教育供给侧改革，实现产教融合，培养高素质技能人才，为经济发展提供人才支撑，成为关乎社会发展的重要研究课题。

同时，职业教育正面临转型升级、快速发展的时代机遇。2014 年，全国职业教育工作会议印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出到2020年要形成具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。2015年，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，全面系统布局高等职业教育改革发展。职业教育供给侧改革已提上议事日程。

二、创新驱动下的职业教育供给侧改革：关系与实质

（一）创新驱动是职业教育供给侧改革的逻辑起点与价值依归

创新驱动意味着经济增长主要依靠科学技术创新带来的效益实现集约型增长方式，用技术变革提高生产要素的产出率。科学技术的创新离不开创新型人才的培养，有创新发展空间的职业教育被赋予了全新的历史使命。关于创新驱动与职业教育供给侧改革的关系，学者们主要提出了以下观点。一是“动力说”。创新驱动是实现“中国梦”的动力之源，创新驱动是（职业教育）供给侧改革的重要推动力[1]；创新驱动发展的需要促使高职教育面临转型挑战[2]。二是“目标说”。职业院校必须树立创新发展思想，推进人才培养模式、技术研发模式和社会服务模式的创新，才能实现创新发展的新目标[3]；推进高职教育的创新发展，培养符合创新驱动需要的高技能应用型人才，是高职教育服务创新驱动发展的基础和关键[4]。三是“路径说”。创新驱动发展是国家转变经济发展方式的必由之路，也是国家层面推动高职院校发展、提高高职教育人才培养质量的必由之路[5]。概言之，创新驱动是职业教育供给侧改革的动力，也是职业教育供给侧改革的目标，更是职业教育供给侧改革的实现路径。

改革本身就是一种管理创新、制度创新，只有树立新的职业教育供给侧改革意识，构建新的职业教育供给观，提供新的职业教育服务，营造新的职业教育发展环境，才能加快现代职业教育体系的形成，促进职业院校的发展，满足社会对职业教育提出的培养创新型人才要求。

（二）职业教育供给侧改革实质是构建基于协同创新的现代职教治理结构

城市行政环境在21世纪发生了巨大的改变，为应对城市问题，协同治理（collaborative governance）——一种基于协作的跨部门、跨组织、跨边界的管理活动理论框架，被提出来以应对越来越复杂的行政世界。在职业教育领域，学校乃至学科边界日渐淡化，而人才培养协同创新的功能作用日益突出。“校校”协同、“师生”协同、“政校”协同、“校企”协同的多元创新体制机制越来越多地被应用到职业教育供给侧改革进程中。主要的作法有：联合培养方式有共建实习实训基地、共享教学资源、共同申报研发科研项目，共商互访交流合作事项等。职业教育供给侧改革的实质就是构建基于协同创新的现代职教治理结构，联合创新主体、重塑体制机制、构建协同平台，实现高职院校协同创新。

三、职业教育供给侧改革的研究现状

（一）职业教育改革研究的几大议题

第一，职业教育改革的定位研究。学者普遍认为职业教育在经济社会转型升级时期应清晰定位，通过促进技术创新、工艺革新和技术扩散以推动我国产业结构转型升级，为企业转型培养大批掌握智能化操作技术的高技能人才，确立城乡统筹的职业教育新思维，服务经济社会转型[6-8]。在上述观点基础上，学界基本达成共识，认为适应经济社会发展方式转变并有力促进经济社会转型升级是现代职业教育发展的题中之义。

第二，职业教育改革的战略任务研究。现代职业教育体系的构建被认为是今后我国职业教育改革的主导战略任务。学者们基于“跨界”的视角，提出要处理好职业教育与产业、学校与企业的关系，构建校企合作、工学结合的培养培训体系；处理好中等职业教育与高等职业教育的关系，构建职业教育内部相互沟通、衔接的体系；处理好学校职业教育与职业培训的关系，构建面向人人的层次体系[9-10]。实际上，许多高职院校在校企合作、中高职衔接等领域进行了创新与探索，也有部分研究针对具体案例进行了分析，或从制度设计或从专业课程设置等给出对策建议[11-13]。

第三，办学模式与人才培养模式研究。人才培养模式的讨论一直是职业教育领域的研究热点。一批经济发达地区的高职院校研究者一方面对办学模式进行国际比较，另一方面结合办学实践提炼具有地方特色的培养模式。这些研究丰富了校企合作、工学结合、产学研一体化等概念的内涵，并应用到集团化办学、合作办学、园区办学的讨论中。对具体院校的案例研究提炼出如“双三元”模式[14]、“总部—基地”办学[15]、“县校合作”发展模式[16]、“三层对接”办学模式[17]等。上述研究对具有本土特色的办学模式和人才培养模式做理论抽象及特点剖析，对推动职业教育办学模式及人才培养模式改革创新有很大的借鉴意义。值得一提的是，关于现代学徒制的研究也备受关注，一条进路着眼于现代学徒制的国际比较[18]，另一条进路立足于本土实践[19]。

第四，体制机制改革的研究。一方面是对职教集团模式的讨论。研究指出，各地实践丰富，探索出各具特色的职教集团办学模式，如：北京交通职教集团的“政府驱动模式”、湖南现代物流职教集团的“产业引领模式”、重庆工商职教集团的“园区一体化模式”[20]。这些模式深化了产教融合、校企合作的探索，各种配套的合作办法、指导意见、管理规定等纷纷出台，逐渐形成行业指导委员会指导下的产教融合机制，将校企合作引向深入、有效、持久、可持续发展的轨道[21-22]。另一方面侧重于校院二级管理体制改革的研究。研究多集中在二级学院管理机制某一方面的探索，如：二级学院层面教学督导机制研究[22]，党政共同负责制运行机制研究，二级学院执行力建设研究，两级教学管理研究，二级学院质量监控体系研究，等等。这些研究为解决二级学院具体管理问题提供思路，不过，就学校整体的综合改革目标下如何着手调整优化专业结构、体现城市特色，如何实现对二级学院的权力下放，并没有现成的方案或路径。

上述研究显示，高职教育改革要围绕人才培养质量，探索结合地方特色的合作办学，合作育人，合作就业等协同发展路程已成普遍共识。人才培养模式创新、现代学徒制、职教集团构建等是新形势下职业教育发展的重点，改革职业教育已是大势所趋。已有研究在职业教育改革的定位、任务、路径等方面给予了许多启示，诸多高职院校在体制机制创新方面的有益探索和实践也提供了经验借鉴。不过，整体而言，现有研究要么从宏观的视角进行职业教育改革的应然性探讨，要么剖析某一领域的具体案例，缺乏从具体区域特点出发，就职业教育改革涉及的主要领域做综合性的研究；尤其缺乏以高职院校为主体，从办学体制机制、人才培养模式、专业设置等顶层设计出发，既具有针对性又具有系统性的综合改革研究。问题在于，每个区域的发展程度不一，发展特色不一，职业院校改革的基础不一，专业建设方向不一，面临的制度环境不一，改革的定位与实施路径自然有所区别。各地方改革职业教育要有自己的探索。

（二）针对职业教育供给与需求的探讨

从供给与需求的角度而言，职业教育供给侧改革讨论始于改革所要解决的供需矛盾。庄西真认为职业教育领域供需之间存在技能人才供给与劳动力市场需求之间的矛盾、专业适应性调整与产业升级发展方式转变之间的矛盾、人才培养过程与高技能人才成长规律之间的矛盾、职业教育资源优化配置与区域空间均衡布局之间的矛盾、职业教育单一就业导向与受教育者多元化生涯发展之间的矛盾这五对矛盾，集中反映了当前职业教育有效供给能力不足的问题[24]。郭静指出推动职业教育供给侧改革应正确处理好教育总量与教育结构的关系、人民需求与职教供给的关系、有效供给与无效供给的关系、规模推动与创新推动的关系、市场机制与政府调控的关系等五对关系[25]。李政从制造业转型升级、新型城镇化建设、农业现代化发展、精准扶贫及人口年龄结构优化等五项工作对职业教育改革的要求出发，论证了职业教育人力资源供给机制和供给结构的缺陷[26]。综上所述，研究者有的围绕宏观制度设计，有的从中观人才培养机制出发，有的侧重微观工作实践，深入剖析职业教育供给侧改革的内涵，有助于加深人们对职业教育供给侧改革内涵的理解。

有学者认为，社会经济转型时期，面对经济发展对职业人才的需求，必须厘清职业教育人才培养供给侧与需求侧两者的关系，应对职业教育人才培养供给侧的价值特征、发展现状和存在的问题进行理性思考，才能实现职业教育人才培养的有效供给[27]。作为改革的主体，职业院校需要率先强化“供给侧”理念，形成从“供给侧”视角考虑问题的习惯[28]。在国家层面着力加强供给侧结构性改革、着力提高供给体系质量和效率的背景下，职业教育也应该适应国家经济发展要求，加大专业改革力度，为国家经济发展提供匹配和优质的人力资源[29]。

供给侧结构性改革不仅是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，也是职业教育改革的起点。那么，如何进行职业教育供给侧改革呢？这一命题引发了职业教育领域学者的热烈探讨。张旭刚对高职教育结构性、体制性、制度性问题作解析，从宏观、中观、微观三个层面提出了对策。他认为宏观层面要加强政策制度供给，调动行业企业等主体参与的积极性；中观层面要变革管理体制机制，破解政府集权式“一元管理”弊端；微观层面要完善现代学校制度，激发校内办学主体创新的活力、动力[30]。吕景泉等以提高职业教育供给体系质量和效率为着力点，从职业教育的现代体系结构、专业布局结构、课程体系结构、师资培养培训、国际化进程、信息化教学以及职业教育发展的制度建设等各个方面提出对策[31]。殷宝庆则以几个改革推进的关键词为主线，明确了改革的关键在于以理念变革为基础，确立了以机制创新为导向、以人口变化为依据、以市场调节为基础、以产业转型为依据、以现代职业教育体系建设为契机的改革思路[32]。许多研究都突出了职业教育供给侧改革要从要素投入转向结构优化，指出提升职业教育的供给质量和效率作为供给侧改革的根本目标，要转变改革理念，改善管理体制机制，探索创新办学模式，关注第三方评价等。上述研究大多从回应国家战略出发，直接切入职业教育供给侧改革，提出的对策比较全面宏观。

少数研究结合地方的改革实践谈对策。如朱清孟以河南省职业教育供给侧改革为例，分析了当地职业教育供给侧改革存在挑战与机遇，提出了深化投资模式、办学模式、资源配置模式、财政经费核拨机制、评价机制，实施产教融合、教学质量提升、品牌示范校和特色校建设、全民技能振兴等改革举措，为河南省职业教育改革发展提供方向指导和实践借鉴[33]。尽管提到了具体省份的职业教育改革，但提出的改革策略地方特色并不鲜明。

知网相关职教改革文献从2016 年开始呈井喷态势，可以看出对职业教育供给侧改革的讨论近几年极为活跃，但大多数研究都突出经济发展“新常态”这一改革背景以及创新驱动的核心作用，从供给侧改革的理论出发，给出的策略比较宏大、全面，重在改革方向与思路的讨论。一方面，缺乏针对基于区域产业发展特点进行的职业教育供给侧改革讨论，鲜见具体区域如何践行创新发展战略的文献；另一方面，已有研究的对策仅在某一点上提及政府或院校，弱化了如政府、职业院校在内的改革实施主体在改革中的主导作用。实际上，深化职业教育供给侧改革并非政府或职业院校单一主体的行为，需要政府、职业院校、企业（社会力量）各方定位清晰，相互作用，共同努力，促进多元主体之间协同创新机制的建立与运行。

四、创新驱动战略下的职业教育供给侧改革展望

（一）改革应力图构建现代职业教育体系的地方样本

2014 年是我国职业教育改革发展史上具有里程碑意义的一年，党中央、国务院对加快发展现代职业教育做出了一系列重大部署。贯彻落实发展现代职业教育的各项任务，是各级政府义不容辞的责任，更是地方高职院校创新强校的应有之义。作为行业产业的智力支持——职业教育，在区域经济发展转型升级的进程中承担了重要的使命。结合区域发展定位、瞄准全国一流职教、因地制宜、有所突破，如何建设服务于地方经济发展的职业教育是当前各地职业教育面临的最大机遇和挑战。

（二）改革要力促产业经济的转型发展

要根据创新驱动发展战略确定国家人才培养的总体格局，习近平总书记提出，要“围绕产业链部署创新链”。在职教界，意味着要把产业链、人才链、价值链统一起来，按照产业链的要求来组建专业群[34]，走“产教融合、校企合作”的道路，更好地服务于国家创新驱动发展战略。职业教育规模越大，质量越高，创造的社会价值就越多，就能更加有效促进经济社会发展、增加就业岗位。作为推进现代职业教育体系建设的实践者，要具有不断自我反思的精神，从服务地方经济社会发展的人才需求来考虑问题，从教育结构调整、管理体制改革的角度来考虑问题。

（三）改革须力推创新创业教育的探索实践

要积极推动创新创业教育，在造就创新型人才、推动国家创新体系建设方面发挥无可替代的作用。创新创业教育旨在有效地开发学生的创造潜力，把学生培养成敢于挑战、勇于创新的高素质人才。开展创新创业教育是高职院校促进学生就业的需要，也是高职院校自身发展的需要，更是区域经济发展的需要。要积极探索强调创业实践的创新创业课程体系构建及专业师资培养的实践路程。

五、持续创新：下一步行动

要深入贯彻党的教育方针，落实全国教育大会精神，在职业教育领域坚持改革、开放、协同的理念，从各个方面细化和落实职业教育提质培优的具体工作。

（一）升级职业教育理念，凝聚改革共识

建设现代职业教育体系，首要的就是转变思想观念，凝聚共识。一是从精英高等教育思维转向大众化高等教育思维。教育行政部门和学校管理者大部分接受的是精英教育，思维方式受到精英思想的影响，只有转向大众化教育思维，站在大众化高等教育的角度来理解高等教育的结构，才能更清晰地认识职业教育在整个教育系列当中的重要位置。二是从供给导向转向需求导向。进入高等教育大众化阶段后，教育的质量问题、结构问题显现。如何保障高职毕业生的就职去向？需要建立起从供给导向转向需求导向的机制，经济发展需要什么样的高职生就培养什么样的高职生，以需求倒逼改革。三是要具有反思精神。在推进现代职业教育体系建设中要不断反思，更新职教理念，坚持理论和实践相结合，培养真正受行业企业欢迎的有用人才。

（二）厘清各方责任，明确改革主体

《高等教育法》规定了高校办学的自主权限包括招生、专业设置、内部组织机构设置、教师评聘、工资分配、管理等，但政府管理部门仍然存在用经济、法律评估等手段间接管理、评价、指导学校办学的现象，尤其是公立院校，制度设计上的上下级关系，使得院校办学受政府政策或行政命令影响或干预。因此，职业教育供给侧改革，其根本在于政府本身职能的改革，政事不清或行政干预都会直接影响职业教育改革的进程。政府、学校、企业、社会力量需厘清改革中的定位，确定各自责任。此外，还要强调在职能上的协同。基于高校与企业、政府、行业协同合作的创新中心、应用技术开发中心、职业教育集团等创新载体建设越来越多地被用到职业教育供给侧改革的进程中。

（三）重塑制度环境，保障改革实施

政府要做好舆论导向，转变目前社会上轻视职业教育的传统观念，需大力宣传优秀一线技能人才，营造发展职业教育的良好社会环境。在国家层面需要进一步深入调研，制订与出台更具适应性的规范性指导文件，促进就业创业，提升职业教育社会吸引力。例如，教育行政部门要坚持职普招生比例大体相当，巩固提高中职发展水平，使绝大多数城乡新增劳动力能接受高中阶段教育；还可以积极与相关部门沟通，开展产教融合建设试点，等等。在地方层级，应出台相关规章条例，指导实践。如珠海市出台了《珠海市人民政府关于加强职业培训促进就业的实施意见》《珠海市人民政府关于深入推进职业教育校企合作的意见》等文件。

（四）突破机制障碍，激活改革动力

一是要加快职业院校收入分配制度改革。地方财政及教育行政部门应对职业院校绩效改革提供政策支持，提出指导意见，院校自身要创新管理机制，健全绩效考核的标准与方法。同时要创新评聘制度，推动相应的职称制度改革。二是要推进一体化人才培养模式的探索实践，解决中职与高职街接中存在的问题。比如，针对目前“高招”在政策上及操作上的弊端，建议继续扩大高职学校对口招生的试点，增加中职毕业生的录取率，分类分步改进考试办法；放活报名录取形式，扩大及创新招生规模及方式[35]，以畅通技能人才成长通道，扩大职业院校学生的成长空间。三是要加强试点项目的过程管理。要划拨改革专项基金，提供改革激励的资金支持；要推出强师强校项目，鼓励专项培育试点，形成改革激励的运作机制。此外，改革试点与强校项目等举措需要有相配套的过程管理机制，既强调建设方案、任务书、管理办法和监测指标等约束力，也强调执行力，利于推进项目落实。

职业教育是在中国经济快速发展、社会转型和信息技术快速发展多重环境下成长起来的，当下的职业教育正充满改革热情和创新冲动。唯有进一步深化职业教育供给侧改革，以服务学生成长为根本，通过校企合作、产教融合整合资源，促进政府部门良好治理，营造良好政策环境，落实办学自主权，大力建设优质高职院校与骨干专业，才能成就具有中国特色的现代职业教育体系。