耿 佳（宝安海事局，广东 深圳 518128）

新修订的《海上交通安全法》（简称《海安法》）已于2021年9月1日起正式施行，其第89条提出，“海事管理机构实施监督检查可以采取登船检查、查验证书、现场检查、询问有关人员、电子监控等方式。”明确“电子监控”作为海事管理机构实施监督检查的一种非现场执法手段，是此次海安法修订的重要变化，也为海事非现场执法提供了法律保障。

一、非现场执法的应用现状

（一）非现场执法的内涵

目前法律法规中尚未对非现场执法进行明确定义，但其已成为《行政处罚法》《道路交通安全法》以及一些部门法规中明确的执法方式，在公路超载治理、空气污染治理、交通执法领域得到了广泛应用。从这些领域的相关法律法规对于非现场执法的要求可以总结出：非现场执法是指通过应用现代化技术或设备，以在线监测、在线监控、智能图像分析、大数据预警分析、在线视频或电子送达等方式，辅助或全部完成行政检查、行政处罚等事中事后监管的行政执法活动的非实地执法方式。

（二）非现场执法在部分法律法规中的规定

《行政处罚法》第41条规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据……”

《道路交通安全法》第114条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”

新《海安法》第89条规定：“海事管理机构实施监督检查可以采取登船检查、查验证书、现场检查、询问有关人员、电子监控等方式。”

从上述法律法规的规定中可以发现，有关法律法规对非现场执法中的辅助电子监控技术和提供证据的质量以及电子监控记录的执法人员审核等方面有严格的规定，这也为非现场执法提出了限制和约束条件。

（三）非现场执法程序的主要内容

实践中，行政执法领域利用科技手段实行非现场执法越来越多，取得了较好的执法效果，但也带来了一系列问题，亟待规范。原《行政处罚法》虽然对此没有规定，但新《行政处罚法》在第5章“行政处罚的决定”第1节“一般规定”中增加了非现场执法程序。其中特别需要关注的是第41条，规定了非现场执法程序主要包括以下内容：

1.非现场执法程序只能由法律、行政法规规定。非现场执法程序具有2个特点：电子证据可以成为定案“孤证”，行政机关仅依据电子证据就可以直接作出行政处罚决定；当事人不到场即可作出行政处罚决定，相当于“缺席处罚”。因此，这类特殊程序需要具有法律、行政法规依据。如果没有法律、行政法规依据，尽管不影响利用电子技术监控设备收集电子证据，但不能实施非现场执法程序。

2.为确保非现场执法程序的公正性，对收集、固定违法事实的电子技术监控设备要求经过法制审核和技术审核，确保符合标准、设置合理、标志明显，设置地点向社会公布，避免出现同一电子技术监控设备记录大量、重复的行政违法行为。

3.为确保非现场执法程序中所采证据的有效性，利用电子技术监控设备记录的违法事实，应当真实、清晰、完整、准确。同时，行政机关应当对记录的违法事实进行审核，未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为证据。

4.在非现场执法程序中明确告知具有突出作用。行政机关应当及时告知当事人违法事实，防止出现因告知不及时、不顺畅导致同一当事人被同一电子技术监控设备多次记录行政违法行为。

5.强调非现场执法程序既要方便行政机关，也要方便当事人。要求行政机关采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利，防止非现场执法程序中限制或者变相限制当事人的陈述权、申辩权。［1］

二、非现场执法在海事执法领域的应用研究

（一）海事非现场执法的现状

海事执法涉及船舶、船员、船检等执法对象，业务细分包括通航、危防、船员等现场检查，海事履约的要求也带来检查项目的不断增多。以深圳港为例，深圳港每年的交通流量为50余万艘次，靠港船舶数量之巨已经给执法人员带来了极大的执法负荷。此外，由于深圳港以集装箱船舶为主，现代集装箱船舶的运营模式更加讲究时间效率，靠港时间的不断压缩对执法效率提出了更高的要求，如何提升执法效率，同时保证执法的精准度是海事治理能力提升的一个重要方面。

近年来，海事执法领域不断引进现代化的科学技术产品，补充执法人员的执法装备，丰富执法手段，为海事实施非现场执法提供了很好的技术和装备基础。与此同时，随着海事对电子巡航技术探索的不断深入，电子监控网络的不断完善为非现场执法提供了保障。新《海安法》的出台无疑对非现场执法提供了强有力的法律保障，更为海事非现场执法提供了可行性。

（二）海事电子监控非现场执法存在的问题

根据非现场执法在交通和环保领域的应用经验，非现场执法在非现场执法设备（例如VTS、AIS、视频等）的稳定性、可靠性，非现场执法证据的数据安全性、隐私性，非现场执法证据的执法认定程序等方面仍存在待解决的问题：

1.关于海事非现场执法设备的问题。非现场执法设备是支撑非现场执法的硬件基础。前文我们提到，非现场执法的工具主要是指现代科学技术的现场应用，无论国内或国外的设备，在不同执法领域应用时，都会对应用场景有个性化的要求，这就对设备的可靠性和稳定性提出了非常高的要求。一旦作为执法证据，则对设备的结果输出提出了更高要求。如何保障设备的稳定性、可靠性取决于科学技术的不断进步。

2.关于海事非现场执法证据的安全性问题。海事现场执法领域所处理的船舶、船员、交通数据量级较大，特别是在行政处罚过程中涉及船舶、船员的隐私安全是需要重点考虑的问题。现代网络技术，特别是近期部分网络平台曝出的用户数据安全将是未来数据安全重点考虑的问题。

3.关于海事非现场执法的执法认定程序问题。非现场执法的执法认定程序主要包括证据、行程处罚流程以及行政处罚结果的合规、合法性。在现有现场执法的执法认定程序上，各政府监管部门都出台了相应的通用标准，因此，非现场执法在执法认定程序也应当出台相应的标准和指南，确保执法的合规合法性。

三、推进海事非现场执法工作的建议

为进一步提高执法质量和效率，实现严格执法、精准执法、公正执法、智慧执法，结合现场执法，遵循法律法规规定的基本原则和程序完成行政执法，从而构建现代、高效的执法体系，做到合法、及时、准确、全面依法行政。新《海安法》为海事非现场执法奠定了法律基础，建议从以下几方面逐步稳妥推进海事非现场执法：

（一）建立健全非现场执法设备技术标准

非现场执法设备作为硬件基础，需要满足法律法规提出的证据要求，这也对执法设备的稳定性、可靠性提出了更高要求。因此，有必要建立一套政府、行业公认的通用技术标准，包括生产、使用和维护标准。

（二）构建电子监控网络

整合现有先进技术设备资源，分析不同技术装备特点，根据辖区特点，构建符合港口、航线、船舶实际的电子监控网络。电子监控网络的构建应当以所提供证据的合规、合法为原则，科学合理地设置。

（三）建立海事非现场执法标准

梳理海事有关法规、规章和规范性文件，完善有关电子监控的非现场执法相关内容，在相关业务法规中根据新《海安法》要求建立电子监控非现场执法制度，在海事行政处罚规定等法规中完善非现场执法的行政处罚制度，建立健全相关执法标准和执法指南。

（四）建立大数据平台

以基层海事综合行政执法为核心业务场景，探索执法证据收集、共享、应用新形式，推进执法业务协同办理，促进执法数据跨部门、跨区域共享，从流程、数据要素出发，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，把数字化、一体化、现代化贯穿到海事综合执法工作全过程。

（五）保障电子监控数据安全

出于对数据安全和访问用途等的顾虑，政府部门之间在网络连接上各自独立，证据信息尚未被有效地共享共用，部门间无法实现有效联动。通过大数据应用平台，数据主权仍可保留在数据拥有方，信息在区块链系统中以密文的形式保存和传递，仅被允许的相关节点能够在权限内查看，使数据共享成为可能，实现各部门工作人员无须物理位置聚集就能够横向联结和证据共用。

四、结语

互联网、大数据、区块链、云计算、人工智能等现代科学技术与海事管理的不断融合，为海事管理提供了新的工作思路，海事治理体系和治理能力现代化已然成为新时代海事管理的主战场。非现场执法作为一种新型、高效的执法模式，在交通运输、环境保护等执法领域已经成熟。近年，海事部门不断探索新技术在执法领域的应用，包括 VTS、AIS、视频监控、无人机巡航、船舶尾气远程嗅探监测等，但距离规范标准的非现场执法仍然有很多的工作要做，在新《海安法》的法律保障基础上，海事非现场执法应当加快发展步伐，尽快建立标准、规范、高效的非现场执法体系。