孔令峰

《关于修改<中华人民共和国农村土地承包法>的决定》的表决通过及《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的审议通过，意味着“三权分置”的新的农村土地承包地权的法律架构已经形成。而土地经营权权利属性问题尚存在争议，对土地流转利用颇有阻滞，亟须阐明。

对土地经营权的性质问题之所以长期未有定论，是因为这并非是单纯的法律问题，要解决的也并非全是法律层次的问题，而是牵涉政治与国家的发展战略，所以对该问题的解答既要符合经济逻辑，还要符合法律逻辑，更要契合政治目的。关于土地经营权的性质，学界和司法实践中主要有债权说、债权的物权化说以及物权说三种不同观点。物权说又分权利用益物权说和不动产用益物权说。[1]笔者结合三权分置政策设置的目标角度评析、定位不同学说，进行取舍或完善。

一、把土地经营权认定为债权，与现行土地制度亟须革新的迫切形势不符

三权分置政策设立的重要目的之一是为了盘活农村经济，提高土地的效益以扩大农民土地收益，进而促进现代农业发展和适度规模的经营。如果把土地经营权认为是债权，那么土地经营权流转人即对原土地承包权人存在高度依赖性，其利益有极大的不稳定性，原土地承包权人如恶意单方变更甚至终止合同，土地经营权流转人则会因土地经营权的债权属性只享有请求权，很难及时、有效地保护自己的合法权益。所谓“无恒产者无恒心”，土地的稳定产出需要前期稳定的农业投入，并非一日之功。……