◎戚建刚，兰皓翔

中南财经政法大学 法治发展与司法改革研究中心，武汉430073

一、引言

社会公共问题的解决离不开对治理工具的创新、选择及应用[1]1-2，环境治理当然也不例外。不论从规范或是经验层面而言，环境治理过程实质上涉及不同类型环境治理工具的选择，可以说，环境治理目标的实现、治理绩效的获得离不开环境治理工具的科学选择。进言之，科学选择环境治理工具也是推进我国环境治理体系和治理能力现代化的内在要求[2]，然而，检视我国环境治理实践不难发现，尽管“出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固”[3]。对此，我们认为，一个重要原因是：作为环境治理关键环节的——环境治理工具选择——面临科学性与合法性等困境，从而导致“绩效不佳、成本过高、难以获得普遍认同以及工具之间相互抵牾”[4]等现象频发。易言之，在我国环境治理实践中，各类环境治理工具的选择缺乏良性互动与有效整合，未能充分兼顾行动合法性与效果最佳性。因此，本文尝试以协同治理理论为视角审视我国环境治理工具选择所面临的困境，并探讨用以克服困境的可行方案，以期能够实现如下目标，即通过环境治理工具的良好设计和协调选择来有效治理环境，同时确保环境治理工具在法治框架之内发挥作用。

二、协同治理理论对环境治理工具选择之意蕴

(一)“环境治理工具”之定义与类型

界定环境治理工具的内涵与外延，是阐释协同治理理论对环境治理工具选择之意蕴的逻辑前提。从学理上而言，“环境治理工具”是指环境治理主体为防范、处置和化解环境领域内可能发生的损害，而采取的一系列方式、途径或手段的总称[5]。就其外延而言，根据环境治理实践与规范可知，主要包括政府主导型、市场主导型、社会型等三种理想类型，其中，政府主导型环境治理工具带有浓郁的强制性色彩，强调行政主体和公权力在环境治理中的权威，包括环境行政主体依靠其所享有的行政权力向环境行政相对人施压，并依据相应法律、法规和规章对环境行政相对人的相关行为进行限制、约束、制裁的各种手段，表现形式为环境行政许可、环境行政处罚、强制性环境标准设定等；市场主导型环境治理工具凸显市场主体和市场机制在环境治理中的作用，包括环境行政主体借助市场机制引导、激励环境行政相对人技术革新以降低环境污染和破坏的各种方式，表现形式为环境税、排污权交易、生态补偿、押金退返、补贴、贷款、责任保险等[6]；社会型环境治理工具体现出强烈的非强制性色彩，既包括公众参与环境治理所涉及的各种手段，又包括环境企业、公民团体、第三方组织等自愿作出的契合环境治理目标的各种方式，前者表现形式为环境信息公开、环境监测、环境信访等，后者为自愿环境协议、环境标志[7]等。在此基础之上，我国环境治理工具选择可进一步转化为以上三种环境治理工具类型及其子类型之间的选择。

(二)协同治理理论之核心要义

一般认为，协同治理理论是“协同理论”与“治理理论”的结合。其中，协同理论是“一门在普遍规律支配下的有序自组织集体行为的科学”[8]，治理理论则是“一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”[9]。协同治理建立在治理理论的基础之上，主张合作治理的协同性，“协同性”意指系统内部的诸多要素通过相互影响、相互配合、相互作用最终发生质变[10]。作为一种科学理论，就基本含义而言，协同治理理论指的是“处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现”[11]。就其基本构成而言，协同治理理论主要包括理念、目标、主体、机制等内容。其中，理念涉及系统思维，强调以体系化、整体性、动态性视角观察治理过程[12]；目标在于实现整体大于部分之和的效果[13]；主体在于主张多元主体的团结、竞争及协作，其本质在于打破以行政权为核心的治理权威而转向“多元主体合作共治”[14]；机制涉及诸如合作机制、行动机制、责任机制、保障机制等在内的一系列用以向社会让渡部分权力的机制[13]。概言之，协同治理理论的重心在于“全方位、全地域、全要素、全过程”[15]协同。

(三)对环境治理工具选择之意蕴

以上分析表明，尽管协同治理理论并没有直接强调将“工具(手段)”视为其核心议题，但作为治理的重要载体，“工具(手段)”实际上已经蕴含在该理论范围之内。从此种意义上而言，协同治理理论可以为环境治理工具选择提供方法论上的启迪。据此审视环境治理，如果将环境治理视为一个综合性系统，那么环境治理工具及其选择则是整个系统中不可或缺的要素之一，也正因为如此，环境治理工具选择的得当与否直接关系到环境治理绩效和成败。此外，环境治理工具选择亦可被当作一个子系统进行整体性考察，不同工具类型的选择、工具与工具之间的组合能否达至“1+1>2”的效果则是评价协同治理实现与否的关键。

具体而言，协同治理理论之于环境治理工具及其选择的意蕴在于：第一，协同治理意味着环境治理工具选择的终极目标是良好地实现环境治理任务，要求不仅关注工具选择的合法性，而且追求工具选择的最佳性，其中，合法性主要涉及职权与职责、权利与义务、实体与程序等方面，最佳性则包含时效性、效益性、效率性、可接受性等方面；第二，协同治理也意味着对环境治理工具选择的全过程进行整体性、动态性、联系性的把握，要求运用系统思维考察环境治理工具的设置、选择、组合、过程、结果等关键环节，用联系互通的而非孤立割裂的观点与方法对工具选择作出相应调适和修正；第三，协同治理还意味着重新审视环境治理工具选择的主体与对象，要求工具自身以及工具选择的主体与对象在组织结构、类型等方面保持开放性与多元化，以实现多中心治理；第四，协同治理要求构建并完善环境治理工具选择的相关机制，如主体与主体间协同机制、工具与工具间协同机制、工具目标与治理任务协同机制、工具选择程序协同机制、工具选择方法协同机制等。

三、我国环境治理工具选择所面临之困境

(一)我国环境治理工具选择困境之表现

通过爬梳我国相关环境治理立法规范并考察工具选择实践，不难发现，我国环境治理工具选择存在协同不能和效果不佳之难题，易言之，环境治理工具选择面临科学性、正当性等方面困境。具体而言，可将其归纳为以下两个方面：

1.环境治理工具选择的科学性有待提升。由于环境治理具有显著的科学性特征[16]，根据协同治理理论，作为环境治理系统的子系统，环境治理工具的选择亦应具备科学性，然而，我国环境治理工具选择却面临科学困境，其涉及环境治理工具选择的技术理性、情境理性等面向。具体表现为：第一，技术理性不足。技术理性亦即工具理性，主要涉及标准、规则、方法、途径等内容[17]。首先，就环境治理工具设置而言，对设计原理、基本属性、作用机制、适用范围、价值预设等缺少关注，例如，尽管设计了诸多市场主导型环境治理工具，但其在实践中被选择的频次较低，且所占比重不高[18]；其次，就环境治理工具选择而言，专业方法和技术标准尚未得到充分重视，例如，选择市场主导型环境治理工具从事环境治理，须引入定量分析、博弈分析等科学方法，但在实践和规范中未能体现。第二，情境理性不足。情境理性就是把理性嵌入特定的情境或场景中[19]。首先，环境治理工具选择体系设计的开放性不足，从规范层面而言，各类环境治理工具的选择都需要有据可依，即从既有的环境治理工具箱中进行选择，但随着实践发展，环境治理工具的新类型不断涌现，而规范层面仍保持一定的封闭性、滞后性，不能及时吸纳、更新实践中产生的环境治理工具新类型；其次，环境治理工具选择的动态调适性不强，工具之间缺乏良性互动和有效整合，例如，在“煤改气”工程中，各种环境治理工具的选择未能进行动态调适，与之相反的是，出现了很多“一刀切”的手段，由此造成的后果是“煤改气”工程遭到了一定程度的抵制，治理效果并不理想[20]。

2.环境治理工具选择的正当性亟待补强。根据协同治理理论，环境治理工具选择要实现整体最大化之功效，还应具备正当性，主要涉及环境治理工具选择的合法性、最佳性等维度。与我国环境治理工具选择所面临的科学困境相类似，其同样面临合法性、可接受性等困境。第一，就合法性维度而言，主要体现在权限、程序、责任等方面。首先，在权限方面，环境行政主体对于选择何种治理工具享有较大的自主裁量空间，尤其是在多种环境治理工具可资选择时，裁量权则极可能异化为部门利益和个别价值偏好；其次，在程序方面，环境治理工具选择缺少必要的外部监督程序，对于由环境行政主体主导的治理工具选择而言，工具选择决定的作出通常属于内部行政，而工具一旦被选择，则意味着要对外部产生效力，内外部信息不对称由此产生，增加了工具选择权力的恣意性；最后，在责任方面，环境治理工具选择的责任过分集中于环境行政相对人，忽视了环境行政主体在启动选择、组合排列、效果评价等方面的责任，环境行政主体在错误或违法选择环境治理工具时，无法及时有效地追究其责任，进而使得工具选择游离于合法性之外。第二，就最佳性维度而言，主要表现为实效性、效益性、可接受性等方面。环境治理工具选择的效能性实质上是价值理性的内在要求，因为价值理性是一种理想主义的理性，强调良好的社会效应[21]。首先，在实效性方面，环境治理工具选择与治理目标不匹配，难以通过合理方式顺利地实现良善治理，例如，排污权交易的目的在于实现环境资源优化配置，而环境补贴的目的在于激发和培育企业环境创新能力，给予排污权交易受让方补贴，造成的直接后果便是补贴抵消了受让成本；其次，在效益性方面，环境治理工具选择经不起成本收益分析检验，即使能够实现治理目标，也时常出现付出巨大的环境治理成本而收效甚微之局面，青海省玉树州可可西里区域内时隔一年半再现巨大垃圾带便是典型例证[22]；最后，在可接受性方面，环境治理工具选择的可接受性不足，环境治理主体错误选择治理工具，超出环境治理工具适用对象和一般社会公众的合理预期和理性认识，致使环境治理工具遭到抵制。

(二)我国环境治理工具选择困境之成因

以上分别从科学性和正当性两个维度归纳了我国环境治理工具选择所面临的协同困境。仅从表象上来看，产生前述困境的原因似乎并不复杂，事实上并非如此。因为我们可以运用抽象性思维和规范性概念对环境治理工具选择困境进行学理上的概括，但困境产生之原因并非与困境自身形成一一对应关系，它们之间可能是一对一、一对多甚至是多对多的关系，概括而言，它们既来自理论层面，又来自经验层面，还来自规范层面。

1.理论层面之原因。第一，就环境治理工具选择的主体而言，经典经济学理论指出，作为“理性经济人”的环境行政主体、市场主体以及公民个人是自利的、理性的、效用最大化的追逐者[23]，在工具选择中无法彻底摆脱自身的价值偏好。与此同时，他们又并非全知全能，而仅具备有限理性，从此种意义上来看，环境治理工具选择所面临的协同困境就不难解释。第二，就环境治理工具的类型化尝试而言，环境治理工具的种类在理论上具有开放性，换言之，环境治理工具选择的“弹药库”处在不断变化之中，若要从理论上穷尽所有环境治理工具类型，恐怕是不可能完成之事业。第三，就环境治理工具选择的技术方法而言，其对工具选择主体提出了相当高的专业要求，一般需要具备复合型知识背景，且技术方法自身也随着工具类型、选择主体、选择情境的变化而不停进行相应的更新，因此成为造成环境治理工具选择科学性欠佳的最根本原因。需要说明的是，尽管前述理论难题导致环境治理工具选择的协同困境，但其并非不可逾越，更不能因此否定试图化解难题与克服困境的种种努力。

2.经验层面之原因。第一，就环境治理工具选择主体而言，环境行政主体占主导支配地位，这是由我国传统上的管制型环境模式[24]52所决定的。在实践中，环境行政主体通常负责环境问题的预防、监测、处置、评估、管理等工作，具有一定的合理性，尤其是在应对纷繁复杂的环境议题时，环境行政主体具有市场主体和公民个人不可比拟的优势，有能力引领和推动环境治理工作的顺利开展，然而，环境行政主体基于传统环境治理思维惯性更倾向于选择政府主导型环境治理工具，忽视其他类型环境治理工具的选择。此外，作为政府机构，当环保行政主体在人员配置、技术设备、专业技能等方面无法满足环境治理工具选择的科学性要求时，会主动或被迫放弃对工具选择的更高追求。第二，就其他参与主体而言，环境污染企业和社会公众在环境治理工具选择中的参与性不强。在传统模式下，环境污染企业和社会公众在工具选择中处于被动和消极地位，只有当环境污染企业面临被监管的风险时，才以被监管者的身份被迫或主动加入到由环境行政主体主导的环境治理活动中；社会公众也只有在涉及切身环境利益时，才关注环境治理工具选择。第三，就选择范围而言，政府主导型环境治理工具在实践中所占比重大、使用频率高[18]，而责任保险、押金退返等市场主导型环境治理工具零星地适用于某些特定环境议题，通常作为政府主导型环境治理工具的补充。第四，就技术方法而言，用以支撑工具选择的技术水平有限，以排污权交易为例，选择此种工具需要特定的技术标准作支撑，首要问题在于科学准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放量，但当前难以在技术上实现排污总量和排污量的时空折算。第五，就保障机制而言，用以确保环境治理工具选择科学性、正当性的机制设置不健全，例如，在排污权交易中，存在产权不明晰、信息不对称、价格不透明等问题，致使排污权交易绩效不足。

3.规范层面之原因。从总体上而言，我国尚未制定出台关于环境治理工具选择的专项法律规范。第一，就环境治理工具选择的主体范围而言，相关法律规范未予以明确，既未明确有权作出工具选择决定的主体，也未明确工具选择的适用对象。第二，就环境治理工具选择涉及的职权(权利)与职责(义务)而言，环境行政主体、相对人、第三人以及社会公众在工具选择中的权利(职权)与义务(职责)关系不明确，例如，对选择何种工具类型从事环境治理，相对人、第三人以及社会公众是否享有监督、建议、参与权并无明确规定，增加了工具选择的恣意性。第三，就环境治理工具选择的必要方法与机制而言，因缺少具体规定进而导致可操作性较低，例如，对于在同时选择多种环境治理工具时实现工具效能最大化的方法为何等问题，未有规范层面的规定。又如，公众参与机制对环境治理工具选择的重要性不言而喻，尽管《中华人民共和国环境保护法》第5条规定了“公众参与”原则，且主管部门制定出台了《环境保护公众参与办法》，但相关规定只是原则性和宣示性的，并未涉及环境治理工具选择议题，对于诸如公众参与环境治理工具选择的定义、范围、享有的权利和义务等实体性规范，公众参与环境治理工具选择的途径方法等程序性规范，以及公众参与环境治理工具选择不能的救济性规范等并未规定。

四、克服我国环境治理工具选择困境之方案

根据萨拉蒙教授的观点，可将公共行政范式进一步划分为传统范式、新公共管理范式、新治理范式等三种类型，其中，传统范式强调政府的管制权力与权威，新公共管理范式强调政府的服务职能，新治理范式强调政府与社会的合作与沟通[1]8。由于我国环境治理工具选择仍属于“传统公共行政范式”的范畴[25]，环境治理工具选择以实现管制为目标，对管制工具、管制主体、管制方法、管制绩效等议题的关注不足，致使其遭受科学性、正当性等方面质疑。因此，克服我国环境治理工具选择所面临的诸多困境，从根本上来讲，应使其由“传统公共行政范式”转变为“新治理范式”。我们认为，完成范式转换离不开前述“协同治理理论”的指引。环境治理工具选择的协同治理可以通过对原则、主体、工具、程序、规范等层面进行调适和完善而得以实现。

(一)确立环境治理工具选择的基本原则

第一，整体性原则。此项原则也可被称为系统性原则，其要求将环境治理工具选择视为一个由不同工具类型、工具选择主体、工具适用对象、工具选择过程、工具选择效果等诸多要素构成的系统整体，系统整体功能的实现须通过各种要素的相互作用、相互影响，环境治理工具选择应具备系统思维，正视过程的复杂性与多变性，重视要素之间的具体差异与可能存在的普遍联系。第二，动态性原则。此项原则意指环境治理工具的类型设计、选择均应具备动态调适的可能性。就环境治理工具的类型设计而言，应当保持开放性，依据实践的发展对其加以更新；就环境治理工具的选择过程而言，突出对工具选择的过程性考察，须根据环境治理议题、程度、阶段等方面的变化进行动态选择；就环境治理工具的选择效果而言，通过对工具选择效果的检验改进工具选择方案。第三，合法性与最佳性兼顾原则。此项原则意指环境治理工具选择既应满足工具理性的基本标准，也应注重价值理性的内在要求，不能顾此失彼。其中，合法性原则要求环境治理工具选择涉及的工具类型、选择主体、适用对象、方法技术、选择程序、责任救济等要素均应符合法治精神与规范规定；最佳性原则要求环境治理工具选择能够经得起效益性方面的检验，即在诸多工具类型和组合选择方案中探索实现环境治理目标的最优解。

(二)优化环境治理工具选择的体制机制

第一，拓宽环境治理工具选择的主体范围。“工具的选择代表着治理中哪些利益将得到优先考虑，哪些居于次席，哪些是可以忽略不计的”[24]146。赋予制造环境问题的企业、环境公益组织以及可能受环境问题影响的社会公众等主体相应的工具选择决定权，势必激发他们从事环境治理事务的积极性。此外，这些主体对环境问题有着切身的体会和感知，对于某些环境治理工具的特性和效用有着更加深刻的理解，在面临如何选择以及选择何种环境治理工具才能实现环境治理最佳性的难题时，可以发挥独特的作用，从而有助于提升环境治理工具选择的科学性和正当性。第二，构建环境治理工具选择的参与体制。环境治理工具的选择决定了哪些主体参与到环境治理的过程中以及各自扮演的角色[25]，实质上是不同主体之间互动、竞争的渐进性、调适性过程，这一过程包含信息识别、意见反馈、合作妥协、决定收回与重新作出选择等行动类型。环境公益组织、公民团体等多元主体有必要参与到环境治理工具选择过程之中，充当环境治理工具选择过程评价的裁判员，在必要时对环境治理工具选择的科学性、正当性等提出建议。第三，建立环境治理工具选择的主体协调机制。针对某一环境治理议题，可能同时选择多种环境治理工具，由此产生多个工具选择主体，此时则应强化不同主体之间的协调与沟通，比如，可以通过召开联席会议、组织专家论证等形式进行。

(三)改进环境治理工具选择的方法技术

第一，优化环境治理工具类型设计。根据实践的发展引入与其相适应的工具新类型，例如，可以根据环境治理实践的地方性特征，结合特定环境议题，提炼出符合我国环境治理模式、兼具地方性特色的环境治理工具。第二，厘清环境治理工具子类型的作用机理。以市场主导型环境治理工具为例，区分利用市场和创建市场生成的工具作用机理。前者发挥作用通常依靠的是市场的自发性，环境市场中的各方主体对该种工具的可接受性程度普遍较高，环境治理工具体现出的自主性、灵活性更强，基本上不需要市场以外的其他主体进行干预或支持就能较好地实现环境目标；后者发挥作用不仅需要市场的自发性机制，还需要借助于如行政权这样的外力助推，因为该种工具依靠的市场并非凭空产生，而是通过类似于环保行政机关这样的环境行政主体仿照既有的市场机制而建立，因此，诸如必要的市场准入标准、市场交易规则等在该种环境治理工具选择中的作用不可忽视。第三，扩大市场主导型和社会型环境治理工具的适用范围。相较于政府主导型环境治理工具而言，市场主导型和社会型环境治理工具的强制性色彩较弱，选择它们从事环境治理付出的成本较小，有时甚至起到事半功倍的效果。第四，重视与信息相关的技术方法在环境治理工具选择中的应用。不仅包括环境风险信息，还包括环境市场中的各种信息，如价格信息、成本信息、交易信息等。信息互通对于环境治理工具选择而言不可或缺，只有在信息相对完整、对称、透明的情形下，选择某种或多种环境治理工具的决策才能获得相应的权威性、灵活性、可接受性，应注重信息获取、收集、整理、分析、管理等各项技术的研发。第五，加强诸如经济学、政治学、法学等多学科研究方法在环境治理工具选择中的引进。既可以通过经济学中的成本收益法分析不同类型环境治理工具选择的边际效益和成本问题，进而得出工具选择的最佳方案，也可以借助于法学研究中的比例原则，组合选择不同类型环境治理工具在特定环境议题中的优先次序，还可以用价值分析法对每一种待选择的环境治理工具所代表的利益价值进行区分，并依据不同的价值目标组合选择环境治理工具。

(四)完善环境治理工具选择的程序设置

第一，设置确定环境治理工具选择主体的程序。如前所述，理想状态下的环境治理工具选择主体包括环保行政机关、制造环境风险的企业、环境公益组织、社会公众等多种类型，在针对某一具体环境议题时，则应当明确相应的工具选择主体，从而需要进行相应的主体选择程序设计。在这一程序设计中，要将主体资格、专业能力、财务能力、人员素质、经验表现等因素纳入其中，同时对主体之间的竞争与淘汰程序进行相应的规定。第二，设置专家论证的必要程序。由于协同治理视角下环境治理工具的选择要兼顾合法性与最佳性，既涉及环境治理工具自身的属性、价值、目标，也涉及环境治理工具之间组合选择的标准、方法、技术等，因而对环境治理工具选择主体提出了非常高的专业技术要求。对此，一个较好的解决方案便是引入专家论证，确立专家论证程序需要考虑专家来源的中立性、专家的知识构成、专家的待遇薪资以及专家责任等方面。第三，设置公众参与程序。环境治理的复杂性要求环境治理工具选择过程应当导入公众参与，公众参与不仅能提供关于工具选择实效的意见反馈，还能监督工具选择的合法性。公众参与程序既应当包括公众参与的范围，如与特定环境问题有直接利害关系的个人或组织，也应当包括公众参与的方式，如公众可以采取申请召开听证会、政府信息公开等方式参与其中，还应当包括公众参与的时限，如在选择不同类型环境治理工具之前先告知公众可以参与其全部过程。第四，设置协商沟通程序。环境治理工具选择既包括工具间的选择与组合，也涉及不同类型工具选用主体之间的协商与沟通，因此，设置相应的协商沟通程序就显得十分必要。协商沟通程序应当包括启动协商沟通的必要条件、协商沟通的方式、协商沟通的内容以及协商沟通的争议解决等内容，例如，可以规定当涉及不同的工具选用主体时必须进行交流协商；又如，可以规定协商沟通应当符合行政效率性原则的基本要求；等等。

(五)细化环境治理工具选择的法律规范

实际上，规范层面应当涵盖上述四个层面的内容，因为它们均应通过切实可行的规范来落实。除了上述四个层面以外，还应重点对环境治理工具选择涉及的职权(权利)与职责(义务)作出详细规定。第一，合理框定环保行政机关及其工作人员在环境治理工具选择过程中的职权与职责。如前所述，由于环境行政主体在我国环境治理工具选择中占据绝对主导地位，对其职权与职责进行科学设定是确保环境治理工具选择实现协同治理的重中之重。对此，应当重点规范环保行政机关及其工作人员关于环境治理工具选择的提议权和启动权、关于对环境治理工具选择组织进行风险评估的权力、关于对环境治理工具选择进行专家论证的权力、关于对环境治理工具选择进行效果评价与管理的权力，以及关于环境治理工具选择违反科学方法和相应程序的法律责任、关于环境治理工具选择违反公众参与的法律责任、关于环境治理工具选择违反交流协商的法律责任等。第二，科学设定制造环境风险的企业、环境公益组织、可能受环境问题影响的社会公众等主体在环境治理工具选择过程中的权利与义务。对于制造环境风险的企业、环境公益组织、可能受环境问题影响的社会公众而言，可以赋予他们参与环境治理工具选择全过程的权利。在环境治理工具选择的启动阶段，应当明确规定他们享有提出建议与意见、作出选择和决定等权利；在环境治理工具选择的运行阶段，应当明确规定他们享有收集、获取、分析相关信息，申请听证、风险评估或者专家论证等权利；在环境治理工具选择结束之后，应当明确规定他们享有评价环境治理工具选择实效，反馈环境治理工具选择中存在的不足，监督环境治理工具选择的合法性，针对受到不法侵害的权益提出申诉和救济等权利。

五、结语

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，其中，环境领域治理能力现代化是推进国家治理能力现代化的一个重要维度。环境治理工具选择效果的良窳直接反映且影响着环境治理能力的强弱，因此，在推进环境领域治理能力现代化这一时代背景下，对我国环境治理工具选择进行优化显得尤为必要。我国环境治理工具选择的理论、规范及实践共同表明，其面临科学性、正当性等方面的困境。克服这一困境，需要以“协同治理理论”为分析视角和解释框架，运用系统性、动态性、开放性思维，从环境治理工具选择的原则、主体、工具、程序、规范等层面加以调适和完善，进而实现环境治理工具之间的良性互动与有效整合。需要指出的是，囿于篇幅与能力，本文聚焦于环境治理工具选择的普遍性议题，并针对重点问题提出了宏观和中观层面的解决方案，只能算得上是一项初步性的研究。事实上，研究环境治理工具选择的使命还远未完成，如文中涉及的工具选择程序、选择方法等议题都可单独作为特定研究主题进行更为细致深入的探讨，对此，我们将另撰文分析。