李 朦

（陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司，陕西 西安 710075）

党的十八大报告强调了生态文明建设的重要性，指出要把生态文明建设放在突出地位，将生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局之中。随着生态文明建设战略地位的不断提高，水利、农业、林业等多个领域将生态保护、生态修复等相关内容纳入研究的重点课题[1-3]。农用地作为重要的自然生态环境组成要素，不仅是人们生存和发展的物质基础，同时也具有净化空气、涵养水源、调节气候、维护生物多样性等诸多生态功能[4]。我国对农用地生态价值的研究起步较晚，李秀霞等认为农用地的生态价值包括涵养水源、气体调节、环境净化、土壤保持、生物多样性维护和文化娱乐6 个方面，并运用多种经济方法对吉林省耕地、林地、草地等农用地生态服务功能价值进行测算[5]；刘兴元等[6-8]对我国的草地生态服务功能价值进行了研究；谢高地等[9-12]对我国耕地生态服务价值进行了研究。我国在生态补偿方面也进行了很多实践，比如，2004年，财政部和国家林业局颁布了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，对生态公益林给予5元/亩的补偿标准，并在全国范围内实施；2011年，财政部和农业部颁布了《草原生态保护奖励补助政策》，对禁牧草原给予6元/亩的补偿标准，对落实草畜平衡制度的草场给予1.5元/亩的奖励；2008年，财政部出台了国家重点生态功能区转移支付办法，建立了国家重点生态功能区生态补偿制度[13]。在我国的城镇建设过程中，建设用地占用农用地是不可避免的问题，虽然国家出台了很多征地补偿的相关政策和标准，并通过耕地占补平衡和土地复垦等方式解决农用地被占用的问题。但是，在实际的农地非农化过程中，农用地生态价值并未得到较好的补偿，造成这一现象的原因主要是农用地的生态价值没有得到足够的重视，对农地非农化过程中的生态价值补偿研究相对较少，也未形成比较系统完善的生态价值补偿测算体系。

1 农地非农化过程中生态价值补偿的必要性

党的十八大将生态文明建设放在突出地位加以强调，要求将生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。随后，国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》将生态文明建设的总体要求、目标加以细化，提出到2020年基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。党的十九大报告着重强调了生态文明建设的重要性，提出严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。因此，农地非农化过程中的生态价值补偿研究是落实党中央生态文明体制改革方案的具体举措，是新时代背景下土地利用管理的必然要求。

2 国外农地非农化过程中生态价值补偿方法

德国在生态补偿制度方面比较完善，实践经验比较丰富，各联邦州都出台了相应的生态补偿条例，通过法律手段要求人们尽可能地减少对自然生态景观的破坏。具体的补偿措施包括就地直接补偿和异地间接补偿，其中就地直接补偿是对生态系统受到影响的部分，通过其他措施就地及时进行补偿；异地间接补偿是就地实行对等补偿措施失效时，可以选择在间接受到生态影响的地区实行生态补偿，或者提升当地另外一个生态功能的效用。为了解决在生态补偿过程中，没有足够的可支配土地用于生态补偿的难题，德国各地区大都采用建立“生态账户”“土地储备库”等形式，保留一定的土地储备。生态账户用地的选择比较严苛，不能随便规划一块土地就纳入生态账户用地，在用生态账户扣除时，这块地的生态价值要达到一定的分值，而且其面积至少达到2 000 m2。当生产生活对生态造成的影响无法得到补偿时，要对生态影响进行现金补偿，现金补偿是通过其他措施无法弥补生态破坏时的无奈之举。

英国、法国、瑞典、比利时、丹麦等多个国家通过征收与环境相关的税收（绿色税）等形式对生态环境进行补偿。日本对于被指定为保安林的民有林的经济损失通过税收减免优惠政策予以补偿，而且日本还设立了生态补偿专门资金用于生态农业发展[14]。美国、欧盟等国家和地区创新并发展了多种生态补偿的市场化运作模式。生态补偿的市场运作模式主要是通过市场机制将生态服务价值商品化或者将产品的生态价值货币化，从而使生态补偿从生产领域延伸到流通和消费领域，实现生态效益的合理流动和高效配置。归纳起来，目前各国市场化运行的生态补偿主要有绿色偿付、配额交易、生态标签、排放许可证交易、国际碳汇交易等模式。绿色偿付是美国各州（市）实现上下游之间的生态效益平衡、共享以及主要河流和水源地保护的重要生态补偿方式之一。

3 我国农地非农化过程中生态价值补偿的思路

3.1 完善生态价值补偿制度

生态补偿应以政府为主导，扩大主体范围，将生态受益人、农产品直接销售商、消费者等纳入补偿主体范围；将林地、草地和耕地中的水田、水浇地、旱地作为必须的生态补偿范围；生态补偿方式多元化，加大生态补偿资金投入力度，同时要加强生态补偿技术支持。合理确定生态价值补偿主体、范围和方式，有利于农地非农化过程中生态价值补偿机制的制定。

3.2 创新生态价值补偿方法

我国的研究学者从不同视角对生态价值补偿进行了研究，生态价值补偿标准是现阶段研究的核心，补偿方式主要有横向生态补偿、纵向生态补偿和市场化生态补偿三种类型。但我国生态价值补偿标准的确定方法比较单一，主要有两种：1）基于生态系统服务价值的当量因子法；2）基于生态补偿利益相关者的受偿支付意愿法。且现有研究主要集中在各省市范围的生态价值补偿制度，没有针对全国尺度范围的研究，在未来的研究中，需丰富生态价值补偿研究的尺度范围，既要加强大尺度的宏观研究，也要探索区域性的微观研究，可为不同区域制定较为科学的生态价值补偿制度提供指导。建立健全三类生态补偿机制，科学合理地确定生态补偿标准。

3.3 加快生态价值补偿制度的立法研究

相比于欧美国家健全的生态补偿法律法规体系，我国在生态价值补偿立法方面还是空白。在新时代背景下，生态价值补偿具有极大的重要性和紧迫性，需加快推进生态价值补偿制度的立法研究，完善生态价值补偿的相关法律规定，加强生态价值补偿法制建设，从法律层面明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、补偿标准等，用法律手段来保障生态价值补偿制度的建设。除此以外，还需建立完善的生态价值补偿监管和激励机制，有效保障生态价值补偿的实施。

4 结语

目前，我国农地非农化过程中尚未进行生态价值补偿，但随着生态文明建设的深入推进，农地非农化过程中的生态价值补偿应是国土资源管理的一项重要工作，生态价值补偿的科学量化以及在实际工作中如何具体操作都是以后研究的热点。我国在生态补偿的实践中生态补偿标准偏低，生态补偿力度有待加强，配套基础性制度需加快完善，生态补偿投入力度有待强化，构成生态补偿机制的政策法规体系亟需健全。应鼓励各地出台规范性文件或法规条例，不断推动生态补偿的制度化和法制化。