陈无风 冉洁

提 要：职能相近的党政机关合并设立或者合署办公后，党的机构进行实质行政行为就可能面临以下问题，是否需要遵循行政行为的程序要求，可否被提起复议、诉讼，当党内规范和国家法律都可适用时，如何选择等。党政合设合署情形下，就对外发生法律效果的行为，前端程序控制和后端司法审查中都需要弥补解释链条的缺失，借用法律上的推定，完成对实质行政行为的法律控制。在党法、国法两套规则并行的情形下，需要嫁接机制、冲突解决机制、区别机制辅助用于规则选择。

一、问题的提出

党的十九大报告提出探索职能相近的党政机关合并设立或者合署办公，并在党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中再次提出“科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力……党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立式合置办公”①《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，中国政府网，2018 年3 月4 日。的改革路线图。在全国范围内，新一轮机构改革方案纷纷落地，比较常见的党政机关合并或合署有：纪委和监委合署办公，党委组织部门与公务员管理部门合并，党委宣传部门与新闻出版电影管理部门合并，党委统战部门统一管理民族宗教工作等。合设合署、合并已在全国各级层面上实质性推开。尽管党组的设置和运行有党内法规加以规范，合设合署后党组在政治整合和业务领导上的双重加强，如何影响“党政关系”的走向，仍然值得观察。