林梓博，周宇煊，刘添琦，李丽丽，刘美辰，刘 婕

（1 中南林业科技大学班戈学院，湖南长沙 410004；2 中南林业科技大学土木工程学院；3 中南林业科技大学风景园林学院）

随着城市化的快速发展，人们在享受城市便利的同时，还受到空气污染、土地资源短缺和城市热岛效应等生态和环境问题的影响。为了改善居民的居住环境和城市的外观，我国正在努力寻找合适的解决方案。作为解决城市问题的一项新措施，立面绿化得到了我国的高度重视。立面绿化是提高城市空间利用率，改善生态环境，为城市创造更多经济效益的新途径。近年来，国家出台了相关的国家政策和地方法规，以鼓励所有地区积极建设新的生态城市，掀起绿色立面发展的新潮流。尽管我国有积极发展外墙绿化的良好趋势，但是我国的绿化建设仍处于发展初期，有关国家政策缺乏一定的系统性。大多数法规仍处于鼓励水平，支持力度不够。法律依据还不够完善，很少有城市将立面绿化纳入强制性政策。如果我国的外墙绿化需要稳步发展，与相关法律的不断跟进和完善是分不开的。在法律层面，仍然有许多问题需要解决。

1 我国立面绿化法律法规建设现状

近年来，我国有关法律不断更新和完善：在中国共产党第十八次全国代表大会上提出了将生态文明纳入现代化全过程的新要求，并明确阐明未来生态城市建设的方向。在《国家园林城市评价标准》中，园林城市指标体系包括“三维绿化促进”，明确要求国家园林城市应制定相关的鼓励政策、技术措施和实施方案，以促进三维绿化。《绿化条例》还规定了三维绿化的建设责任、义务和权力，并将三维绿化提升到与地面绿化相同的重视程度，为中长期幕墙绿化的多元化发展带来了更多的可能性，并进行中长期的水平和垂直绿化，与此同时，全面保证法律法规的与时俱进。

在我国的地方政策中，通常有2 种典型的政策类型：其一是强制性政策，其二是鼓励性措施。前者通常采用政府命令的形式，勒令地方政府对特定建筑物实施规定水平的立面绿化。此外，强制性政策还设有处罚机制，制定了明确的处罚规定，并对不符合规定或不符合要求的建筑物处以一定的罚款。我国北京、广州、成都和上海等城市已经建立了少量的强制性要求。例如，北京市人民政府规定不符合要求的项目，在地下绿化面积达标水平没有超过标准的1/2 时，则该建筑项目需要在立面和屋顶上进行立面墙体绿化以及打造屋顶花园。同时，对于属于公共机构的建筑物，其层数小于12 层且高度小于40m 的非倾斜屋顶，新建和改建建筑物以及屋顶坡度小于15°的现有建筑物在20 年内，必须遵守安全法规进行屋顶绿化，而且成都也有类似要求。而作为第一个完成强制性屋顶立法的城市——上海，还通过完善立法不断推动发展绿色建筑的建设。

而鼓励性措施则是指政府为促进公众对立面绿化的意识与发展采取的一系列非强制性措施，包括将屋顶绿化面积按折扣转换为建筑物附属绿化面积、地积比率奖励、直接财政补贴以及社会赞誉等。政府的明确支持可以使立面绿化的发展道路更加坚定和清晰，北京在这方面就起到了很好的引导作用，提供了许多支持政策，例如配售抵扣一定比例的绿化屋顶面积，对合格绿化项目提供财政补贴以及防洪减灾的相关费用优惠。成都和上海也都出台了类似的鼓励政策，上海市静安区实行“谁用，谁建，谁管理”的长期良性管理制度，来保证对绿化效果的有效管理和维护。

2 我国立面绿化法律法规建设存在的问题

在国家各方面的宣传、支持下，从国家层面到企业再到个人，绿化意识都有了很大的提高与升华。但是，根据我国相关法律的现状和比较研究，我国正处于立面绿化发展的初期。不仅法律法规相关的制定政策与条例在地区分布上发展不均，大多数法律法规集中在发达城市并进行试运行，而欠发达城市只有简单的激励措施；同时，政府法律法规不够系统化，行业规范还不够清晰；而且政府的强制性不足且激励力度尚缺，在法规的具体内容上，是否可以按标准方式实施以及如何有效实施等问题仍然值得研究；除此之外，鼓励的政策、措施也不够明确，且其措施有效实施力度不够，个人的自发自费的三维绿化行为并未及时得到应有的鼓励、表彰和支持，从而导致人们缺乏引导，在本来就对立面绿化的相关技术以及费用不了解的情况下，大部分民众并没有看到自发绿化的好处，进而引起对立面绿化的困惑，而绿化知识缺乏会更进一步阻碍立体绿化的发展，最终走入恶性循环。

2.1 相关法律缺乏系统性和规范性

与其他国家相比，我国外墙绿化的发展相对较晚。缺乏具体的法律法规，是其具体制度制定不到位、不规范的原因。作为城市绿化的基本法律——《城市绿化条例》，缺乏对建筑立体绿化的具体解释和支持。其主要问题体现在屋顶的两个权上——所有权和专用使用权。

2.1.1 屋顶露台的所有权问题。屋顶露台是具有包封结构但没有屋顶台面，通常是一楼的地面或露天屋顶。它在让人们自由活动的基础上，具有防风防雨、保温隔热的功能，还会要有排水、排雪的相关设备，同时它在密集的城市环境中可以接收足够的光线，因此适合在其中进行绿化建设。然而，由于与屋顶绿化相关的法律基础薄弱，其所有权问题一直存在争议。根据建设部的《商品房买卖面积计算和公共建筑面积分配规则》和我国的《房地产管理法》，可知屋顶露台不属于建筑面积，并且没有法律上的实质所有权。在建设部发布的文件中，没有关于屋顶所有权的规范性文件。许多房地产公司利用此法律漏洞将屋顶露台当作自己的露台并从中获得更多收入。但是，考虑到私法和公法之间的界限，屋顶露台在出售房屋之前属于开发商，而出售房屋之后的所有权则属于所有者共同拥有。但是因为其指定并没有明确，所以所有者即普通民众不懂法也不会用法来保障自己的权益，使屋顶绿化的推进受到了一定的阻碍。

2.1.2 屋顶露台的专用使用权问题。专用使用权，也称为专用权，是指当事方就建筑物特定公共部分的使用达成的协议，由特定所有者或第三方享有。屋顶露台属于公共部分，原则上属于专有权的对象。但是，我国同样没有在法律上阐明使用屋顶平台的权利。

在高密度城市化和土地资源稀缺的环境中，可以作绿化用处的建筑屋顶面积相当多，而其因为法律的不完善而未能被充分利用起来，这对城市的空间资源造成了巨大的浪费。

由于缺乏法律方面的规定，所以大部分公众没有接受过标准化相关法律的学习和引导，而且他们对绿化的认识也有所偏差。许多人没有清楚地意识到绿化外墙的好处，不愿意花额外的钱通过绿化外墙来改善生活环境，而另一部分人因为没有统一的自愿绿化标准与意愿，现在居民改善屋顶绿化已经成为普遍现象，但是由于屋顶所有权、屋顶维护和管理问题，导致与居民之间发生邻里纠纷，这一切都归咎于缺乏相关的法律法规。

就企业而言，许多公司在绿化施工过程中没有具体的行为准则指导。他们大多数遵循建设部的要求。在缺乏严格和规范的监督的情况下，经常会出现材料选择不当和施工方法不当的情况。在某些情况下，指标无法达到预期效果甚至还会有未知的安全隐患。

2.2 相关法律不够充分

在我国外墙绿化的法律构成中，鼓励措施是主要措施，强制性措施为次要措施，并仅仅在特定城市试行时才会宣布。但是，我国在立体绿化上投入的社会人力资源、资金不够，无法高效利用激励政策，极大地降低了其有效性。因此，激励政策的不完善造成其仍然有一定的局限性。同时，大多数激励政策主要着眼于新的公共设施，对现有的住宅建筑和公共建筑并没有合理的激励措施，尽管部分地区的政策可以提供补贴给建造了绿色立面建筑的企业，但因要求苛刻、补贴范围有限，致使企业得不到应有的奖励补贴待遇，进而导致企业不会重视这种“费力不讨好”的鼓励政策。

3 完善城市立面绿化法律法规的建议

3.1 政府应增加对城市绿化发展项目的资金投入

加大对鼓励性政策的支持，优化立面绿化奖励渠道，充分利用有限的资金，最大限度地提高资源转化率。多样化的激励措施可以最大程度地提高公众的热情，例如直接财政补贴，对建筑公司的减税和免税，对最美丽的绿色城市建筑的定期评估以及给予获得评估优秀的公司社会赞誉与表彰。

3.2 屋顶露台应充分发挥其优势，实现其使用价值

根据共同财产利用理论，我国屋顶平台的使用权可由所有人或第三人获得，并可转让。通过制定法律来处理屋顶露台的专有使用权并规定其专用于绿化，屋顶露台的使用权、管理权和财产权是分开的。赋予愿意进行绿化的人使用和管理的权利，并在适当的法律监督下充分发挥其使用价值。这不仅以标准化的法律形式解决了所有权问题，而且调动了公众对自发绿化的热情，并将引入更多的社会资源以激发立面绿化产业的活力。

3.3 政府坚持不断完善与立面绿化有关的法律法规，明确行业规范，发挥示范带头作用

加快立面绿化法制建设，是立面绿化产业稳定发展的保证。同时，可以借鉴较为成熟的国外法律法规体系结构，找到具有中国特色的系统法规。在发展过程中，不要着急于实质性的经济利益。相反，应以稳定生态环境的外部利益作为主要目标来稳步推进。