刘晓雯

摘要：天津市北辰区立足自身城乡融合发展特性，围绕2020年疫情防控这个难点，以强化党建引领为破题关键，以网格化治理为切入点，在人工智能、大数据的基础之上坚持“三治”结合，在社区防控疫情工作中引入先进技术，通过制度创新、赋权减负、模式打造、云端创新、全科深化，不断补足基层治理短板，为社区疫情防控贡献了新的技术和手段，有效提高了治理效率，但在具体实施过程中，还存在网格员职责权限不清、宣传不到位，居民意识淡薄，数字化治理不完善等现象，需要从加强基层党建，利用现代网络技术，拓宽宣传和监督渠道，加强职业培训等方面着手解决，进一步提升大数据在疫情防控中的优势作用，提升社区综治能力。

关键词：网格化、疫情防控、社区

一、天津市北辰区社区网格化治理背景与现状

（一）网格化治理背景

网格化管理是最近几年深化基层放权、推动社区治理的重要举措，党的十八届三中全会提出，要对社会治理体制进行创新，对社会治理方式加以改进，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台[2]。网格化管理是关于行政管理的改革，是对基层治理模式的创新，运用数字化信息技术手段，将街道社区等按照一定的标准划分为若干区域，主要对社区进行管理，通过加强对每一个单元网格的监督管理，进而实现区社联动、资源共享的一种城市管理模式，该模式可以对网格内的居民提供进行多样、特色、精细的服务。天津市自2010年进行网格化管理以来，全市16个市辖区在市委、市政府统一指挥领导下网格化治理成效显著。北辰区是天津市环城四区之一，位于京津两地之间，大运河畔，面积478平方千米，辖9镇、7街、121个行政村、125个社区居委会，户籍人口44万人，常住人口超百万人。全区有基层党组织1730个、党员34万名[4]。近年来，北辰区发挥党委统揽全局、协调各方作用，依靠智慧社区管理系统，借助互联网、物联网技术，基于大数据和智能化过滤处理技术，将社区的相关事务有机整合到互动机顶盒及智能手机中，使社区生活智慧化，也助力了疫情防控工作有序进行;[3]街道网格员利用现有技术条件，上线了探测报警系统，通过安装粘贴式无线摄像机，实现区域内24小时监控、AI人形检测、自动录像和图片抓拍存储;居家隔离人员也可直接通过无线4G报警，配合“北辰综治”APP软件，筑起了一张全覆盖的系统化疫情防控网络，实现社区的精细化管理，助力社区疫情防控取得实质性成绩。

（二）疫情防控背景

2019年12月31日，新冠疫情在武汉爆发，武汉市当即召开新闻发布会，作出对新型冠状病毒肺炎疫情的通报，此后，新冠疫情在全世界范围内迅速蔓延。截至2021年6月17日24时，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团报告现有确诊病例501例（其中重症病例18例），累计治愈出院病例86397例，累计死亡病例4636例，累计报告确诊病例91534例，现有疑似病例1例。累计追踪到密切接触者105718人，尚在医学观察11例;尚在医学观察的无症状感染者436例。新冠疫情的爆发给世界各国人民都带来了严重灾难，威胁到了人们的生命健康。在我国疫情防控的初期阶段，党和政府迅速下达命令，武汉封城，各地紧急筑起疫情防控的堡垒，尽量做到人员不走动，不流动，在这个病毒蔓延的关键时期，用强有力的动员能力，最大限度的降低了疫情造成了的严重后果。在2020年2月3日召开的中央政治局常委会会议上，以习近平总书记为核心的党中央领导集体针对疫情防控作出了重要部署，强调全面落实各级政府责任、各级党委责任，科学构建疫情防控布局，并指出“社区是疫情防控的重要线，要围绕社区做好外防与内防的双重管理，只有将社区防线做到位了，才能防止将疫情蔓延到其他渠道上，全国各级社区都要发挥好阻断作用，将防控力量下沉到基层社区，做好全面的防控措施，让社区成为防控疫情的堡垒。”（中共中央政治局常务委员会召开会议研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作[N].人民日报，2020-02-04（001））此后，党中央和各级地方政府不断结合实际，对疫情防控工作开展了科学部署，进一步阻断了病毒传播的渠道，保障了人民的生命健康;城市社区网格化也利用自身的独特优势，在社区防控治理中发挥了重要作用。

（三）网格化治理现状

现代网络技术提高了治理效率，实现了从等问题到找问题的转变;将警务网格、全科网格“兩网”融合，形成研讨、分拨、督办的有效机制，有效传递防控信息，实现了从各自为政到联合治理的转变;以党建引领为主，通过简政放权，提高基层治理能力，利用现代公众服务信息平台，收集群众意见，利用人工智能、云计算等进行有效排查，提高管理效率，实现了从责任下压到简政放权的转变;通过在全区内推行数字化服务平台，建立网格员队伍管理长效工作机制的创新，有效落实各部门工作责任，提高了规避风险的治理能力，实现了从集中整治到常态化机制的转变。北辰区通过实现“四个转变”，有效推进了疫情防控常态化。

二、国内外研究现状

通过中国知网的文献检索关键词“城市社区网格化治理”结果可知，2002年以来，学者对于社区网格化治理的研究开始初步探索，而从2009年到2020年。研究成果逐年增加，并且涨势显著。虽然中间几年有所回落，但整体上的研究幅度是处于较高的一个状态。

据了解，我国于2004年开始在北京东城区实行网格化管理，时至今日，已经过去了十几年之久，而网格化管理这一模式也被适用于全国各个基层社区单位成效显著，多年来，政府相关工作人员和各界研究学者都针对网格化管理工作进行了相应探索，从不同视角对社区网格化治理进行了一系列研究，也得出了重要成果。陈先毅，施倩、闫耀军等将城市社区网格化管理的特点概括为整合系统资源，运用技术手段对城市管理进行监控、反馈和督办，对居民的需求能够做到快速反应，是一种预警性管理，使城市管理改革与管理现代化的一个方向，有利于实现市民与政府的快速互动.对于网格化的管理功能方面，从各个研究人员的文章中不难发现，他们对网格化治理这一工作的成效是高度认可的，认为网格化是一种精细的基层治理模式，值得普遍推广，陈平以北京东城区为例，认为通过网格化城市管理，构建有效的信息平台可以将城市部件进行分类管理，创建指挥调度中心和城市管理监督中心的“双轴心”管理体制，构成以网络为载体的城市管理信息系统，实现高效治理。此外，孙建军、王凌云、丁友良在《中共浙江省委党校学报》2010年第一期发表的《从“管制”到“服务”：基层社会管理模式转型——基于舟山市“网格化管理、组团式服务”实践的分析》中也对网格化的功能进行了评述。

通过中国知网检索关键词“疫情防控”结果得出，自2002年以来，社会上关于疫情防控的相关研究逐年增加，并且呈现高速增长趋势，搜集资料可知，2003年以来我国相继出现了非典、禽流感、甲型H1N1流感病毒以及2020年的新型冠状病毒等流行性传染疾病;但是将关键词“疫情防控”和“社区网格化治理”放在一起检索，检索文献数量却少了很多。

我国最早关于疫情防控的研究主要体现在国家层面，吕力华、高洪对我国政府有关防控HIV/AIDS的法律、法规及规章进行了相关论述，体现出我国对传染病的重视程度，以及防止手段的迅速。陈正沓于2003年在《现代法学》上发表文章《突发传染病疫情防控中的刑法适用研究》，研究法律对疫情防控的重要作用;张振岚于2004年发表的博士论文中论述了南京市关于动物疫病防控体系的建设，此前关于疫情防控与社区网格化治理的研究少之又少，直至2020年，人们在大数据背景下，利用现代网络技术将疫情与社区网格联系起来，学者们也进行了相关研究，例如董幼鸿、叶岚在东南学术期刊上发表了关于上海市疫情防控期间“一网统管”运行体系研究了网格化治理的重要作用。

随着世界各国经济的不断发展和突发性灾害事件的频繁发生，世界各国国学者也对疫情防控进行了相应研究。王洪波、新都等人以医院妇科急诊为研究对象，通过总结武汉市疫情防控经验，对于妇科患者在疫情背景下的诊疗手续。传染性疾病作为一种突发性危机事件，在美国被认为是一种非程序化的决策问题;西蒙认为非常规突发性实践是一种可能造成巨大损失，必须及时采取措施应对的、且不可提前预测的突发事件。

三、社区网格化治理在疫情防控中的成效

（一）党建引领压实属地防控责任，“123+N”多渠道宣传

天津市启动公共卫生一级防控响应以来，北辰区党委压实属地防控责任，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党建为引领，深入实施“战区制、主官上、权下放”的体制机制创新，以“123+N”（一张网络全覆盖， 内外双管齐下保安全，街道党员干部、机关包联干部、党员志愿者三方带头树标杆以及多种渠道加强宣传）。以普东街为例，快速搭建起由全部22个社区153名社区网格员组成的一张社区大网格，将每家每户保罗其中;[5]利用“微北辰”等公众服务平台和相关社区政务平台进行信息收集、上报、总结，通过多样完善的科学宣传，有效提高了广大社区居民的科学防范意识工作模式，全力保障辖区居民生命安全。从全面推行村、社区党组织书记通过法定程序担任村、居委会主任，到强化基层党组织在同级组织中的领导轴心作用;“从实行战区制、明确全市各战区党委书记为区域社会治理第一责任人，[7]形成了以基层党建引领为主的工作格局，建立了完善的社区网格化管理体系，为疫情防控筑起了防线，使平安北辰建设成效显著。

（二）简政放权，确保基层疫情防控轻装上阵

不断优化完善镇村职责事项清单、做好适度放权，全面提升基层治理效能。以疫情防控成效作为评价干部的重要标准，及时调整镇街领导班子，明确镇街职责清单124项，清理对镇街村居“一票否决”“责任状”和考核评比等12个项目，让村居集中精力做好服务群众和基层治理工作[4]。实行“1+5+3”扁平化指挥模式，在疫情期间，设立综合治理中心，公安、应急、市场、生态、交通等驻镇街部门全时执法，引入住建、文旅、人社部门明确专人定期报到，有效减少执法层级，下放执法权力。赋予镇街考核评价权、人事建议权，建立人员信息数据库，采取入户排查与信息数据核查两条线，通过集中对比筛查、综合研判和规范报备，过滤重复数据，并将涉稳涉毒及信访等敏感信息及时与相关部门对接，有效提高数据精度。有效打通基层与职能部门联动通道，让镇街党委实现管人、管事、防控的有效结合，形成及时发现问题、有效解决问题的信息处理机制。

（三）多元共治，推动防控工作有序进行

在司法系统，各司法所通过视频、短信等手段进行社区矫正对象的报到管理，全区各级人民调解组织委员会尽量采取电话、互联网等方式提供调解服务，引导群众使用电话、网络等方式维护自身权利;司法所主动配合镇街深入各村（居）做好防控疫情宣传等工作，局机关、各司法所和社矫中心的十余个电子显示屏全天滚动播放抗击疫情宣传标语，依托社交软件平台转发相关科普知识和工作动态，营造良好的輿论氛围。

为统筹推进疫情防控和经济社会发展，公安北辰分局实施“1+3+N”的综合治理模式，即将全区划分为120个警务网格单元，每个网格内配备1名民警和3名专职网格员。民警领导社区网格员开展以进企业、进村庄等“十六进”为主的“进门”大清查专项行动，有效实现进出人员的管控工作，同时，利用学习强国APP，微北辰公众号，“北辰综治”APP等积极吸收村干部、村民代表加入综治网格队伍，通过政务平台的有效传播向居民宣传疫情防控相关知识，引导广大居民积极投身疫情防控实践，调动起广大兼职网格员和10万名“北辰百姓”平安志愿者开展疫情防控监督治理治理工作，把“N”的作用发挥出来，使村民安全指数大幅提升。

（四）数字化收集，疫情防控可视化

整合公安、综治、党建、民政、司法、卫健等22家单位业务数据，开发出 “平安北辰”APP。该软件设置了民警端、网格员端、镇街端、委办局端和综治中心端5个端口。同时，对网格员每日走访排查的行动轨迹和信息线索收集上报情况，进行全覆盖“实时动态”数据监管。通过对上传的问题进行分析，根据实际情况分拨到相关部门及时处理，并做好统一指挥调度、统筹协调、检查督导，做到检查、发现、隔离等各环节工作无缝对接、高效运作。

（五）深化“全科诀”，织密织牢疫情防控网眼

依靠“1+3+N”综治警务网格的成功探索，深入整合党建、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助、生态环境、市容卫生等部门的行业网格员、专职社工、退役军人、协管员等资源，实现综治警务和全科网格“两网”融合[5]。全区进一步细分为1792个“全科网格”，创建了网格党支部，明确“党员入格”，列出联系群众服务清单，实现“红色网格”引领。新型冠状病毒肺炎疫情期间，1366名专职网格员，近5000名市区向基层配备干部，筑牢村居社区防护网，实行严密的网格化服务管理，排查人员313万户822万人，筛查高风险地区来北辰人员3万余人，实现排查管理全覆盖。全区设置461个值守卡口，网格员以网格为战区，严防死守，切实筑牢村居防控第一道防线，为打赢疫情防控的人民战、总体战、阻击战，提供了坚实保障。

四、北辰区在网格化治理中面临的问题及成因分析

（一）网格化治理中存在的问题

1、网格化管理各主體职责权限不清

一方面，网格化管理各项工作主体的职责边界规定内容过于简单，只用简单的一两句话就确定了职责边界，边界模糊，在具体的网格管理工作中，造成无法明确具体责任，落实工作的现象，使工作零碎化，形式化;另一方面，由于网格化治理主要在社区进行，容易受制于居委会、村委会，导致二者职责权限不清，一些本应由居委会承担的事务在实际工作中却被划分给了网格员，而另一些工作却出现“空心化”的无人负责的现象，不仅加重了网格员的负担，也模糊了各主体的职责边界，不仅无法有效推动基层自治，也阻碍了社区网格化作用的有效发挥。

2、宣传工作不到位，居民参与意识较弱

疫情期间，多数小区村庄仍然是村居两委承担一切管理职责，配备几名网格员共同治理，但在实际工作中，针对不同群体信息宣传方式单一，主要是以每家每户发放纸质性文件为主，没有充分发挥网络技术平台的作用，缺乏与居民的有效沟通，日常走访慰问工作，流于形式，效果不明显，导致居民参与感很低。此外，居民不了解社区工作，没有认识到防控的重要性，面对社区的一些外出管制措施，许多居民怨声载道，不愿配合，如何在工作中积极与公民对接，提高公民参与感和社会责任感，是网格化治理需要重点考虑的问题。

3、社区网格员专业化水平不高，缺乏职业知识

“社区网格员是运用现代城市网格化管理技术，巡查，核实，上报，处置市政工程（公用）设施、市容环境，社会管理事务等方面的问题，并对相关信息进行采集、分析、处置的人员。”在社区内，网格员以社区负责人、街道负责人为主，此外还包括医生、教师、警察等其他工作人员。正如上层建筑反作用于经济基础，社区网格员的专业化水平也影响着社区的网格化治理水平;在社区治理中，一些专业选拔的网格员虽然技术性较强，但缺乏对社区的了解;而大部分网格员是来自社区居民的兼职，没有系统化的知识与培训，而且受自身工作的影响，难免会疏忽社区网格管理，最终导致服务效率不佳。

4、治理的行政化色彩浓厚

受政府自上而下管理机制的影响，社区的网格化管理也大多受制于当地的政府，多数社区网格化治理实在政府的推动下才得以实施的，疫情期间，进出人员管制，社区服务的提供与信息等的收集录入等都是在政府发布行政命令后才有序展开的，自主意识薄弱，区域内的网格化治理措施、方法等都取决于政府的行政命令，导致过分片面强调行政力量的整合和调控，而忽视了体制外资源的有效整合和充分利用。

5、群众监督渠道单一，数字化治理效果不明显

北辰区网格化治理的多项工作中，包括党务工作、网格化信息平台建设、网格员配备、绩效考核、信息督查回访等都采用电话公开监督的方式，无法满足网络时代社区治理的需求，没有很好地将网格化管理监督与社区综治APP、抖音、快手等现代公众服务信息平台结合起来，网格化信息服务平台建设有待进一步完善，监督方式单一化，实践中监督效果不明显，导致社区无法充分了解居民需求，信息难以有效对接，服务水平也无法得到有效提升。

五、应对网格化治理问题的解决路径

1、加强党建引领，明确权责主体

习近平总书记指出“各地区要压实地方党委和主负责人，强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管理有效的措施，防止疫情蔓延。”在社区治理中，以网格化为纽带，将党建引领与社区治理深度融合，建立健全“社区党委、网格党支部、楼栋党小组、党员中心户”的四级网格，严格划分与村委、居委的工作界限，减少干预;加强党在基层治理中的领导核心作用，结合各个社区的实际情况，科学合理的调配工作，规模适度，明确各个责任主体，重新制定一套详细的责任规章条例，方便后续有效管理，注重利用社区网格化治理信息平台，做到困难与服务有效对接，解决治理的“最后一公里”难题，避免网格工作“空心化”现象的出现。

2、加大宣传力度，实现疫情防控社会化

一方面，要提高社区网格化治理的宣传力度，拓宽宣传渠道，充分利用社交软件以及社区综治APP进行线上宣传，同时多采用短视频、“讲段子”等居民喜闻乐见的方式在丰富居民日常生活的同时达到宣传效果，与线下走访入户相结合，实现与居民的多渠道、多样化双向沟通，提高居民主人翁意识，进而增强社会责任感;另一方面，要大力加强社区精神文明建设活动，通过开展形式多样的社区活动，调动居民参与社区事务的积极性，形成全区“人人为我，我为人人”的良好氛围，增强居民的归属感、凝聚力和向心力，增进彼此理解，从而使防疫工作更加深入人心。

3、加强网格员队伍建设，提高专业化服务水平

健全网格员培训的体制机制，针对不同类型的网格员进行分类培训，对于经专业考核上岗的专职网格员，正式上岗前，由社区工作人员带领其熟悉各项工作业务，到社区各个工作点踩点，增强与社区居民的信息交流，提高正式工作的效率;对于兼职网格员，要划定好工作时间和工作任务，避免与正式工作相冲突，通过定期集中培训，网格化服务中心以各个网格点为单位进行自学，多与专业网格员交流，学习知识，对创新社会化治理工作进行系统化的全面培训。此外，政府相关部门应该加强对网格化工作管理制度的明确细化，突出工作的长期性、持续性，吸纳更多人员长期稳定工作，而非兼职，同时明确各个网格单元负责人，避免因工作疏忽造成的无人处理现象，切实提高专业化服务水平。

4、简政放权，实现“去行政化”

网格化治理要注意“去行政化”，避免成为政府治理过程中的附属工具和代办部门，要紧紧围绕“平安北辰”的发展战略，聚焦党委政府的疫情防控和社区治理目标，根据群众的现实需求，将网格化治理体系建设作为加强提升社区综治能力的重要手段，把“早发现、早隔离”和“联防联控机制”作为网格化治理的重要抓手;同时要发挥基层党员的先锋模范带头作用，提高服务的主动性、积极性，处理问题要切实考虑到广大居民的真实诉求，从而在实践工作中总结出一套实用性较强的方法模式，减少政府部门的行政化干预;在具体服务环节，要进一步整合各种社会优势资源，发挥社会组织对疫情防控的关键作用，利用大数据平台，进行线上双向交流，不断拓宽服务规模，提升服务质量。

5、整合政务服务信息资源，搭建数字化监督平台

在疫情防控期間，为了便于居民更好地了解防控动态信息，做好自我隔离工作，也方便政府部门及时了解疫情态势并做出科学决策，网格员需要利用现代互联网技术，在数据平台新增疫情管理模块，将搭建的数字化防控平台与各街道（乡镇）、社区（村）网络连接，运用大数据全方位展示数据，并依托时效高的社交软件等信息化手段，实时更新信息，拓宽居民监督渠道，实现疫情防控信息资源的深入优化整合。

六、结语

党的十九届五中全会明确要求健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，不断增强人民群众获得感幸福感，推动社会进步。社会治理在国家治理中发挥了重要作用，多年以来，网格化治理已经深入人心，尤其是疫情当前，我们更要发挥社区网格化治理在基层疫情防控工作中的重要作用，不断优化服务队伍建设、信息化建设和体制机制创新等，形成安全高效的网格化管理系统，本着为人民服务的心态，为疫情防控和社区服务管理助力。

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