廖霞林，周思娜

(中国地质大学(武汉) 公共管理学院，湖北 武汉430070)

2019年新《土地管理法》将征地补偿标准变为地方实践多年的区片综合地价法。当前，自然资源部正统一部署并督促指导地方开展征地补偿标准的测算工作，建立全国区片综合地价数据库，规范征地行为，保障被征地农民合法权益。对比原来的产量总值法、年产值倍数法，实践中一些地方的区片综合地价法本质上与两者相同，都是以被征收土地的原用途来衡量土地价值以实现对被征地农民的补偿，而对土地被征收后进行其他用途的土地增值在补偿中体现不足，无法反映土地的市场价值，征地补偿数额偏低屡屡成为征地矛盾源头。制定完善的征地补偿标准，给予被征地人公平的征地补偿是解决征地矛盾的有效途径。

1 征地补偿标准问题的缘起及演变

1.1 征地补偿标准问题的缘起

我国土地制度实行社会主义公有制，全民所有制和劳动群众集体所有制并存。其中，农村、城市郊区的土地、宅基地、自留山和自留地属于农民集体所有。征地是指国家出于公共利益的需要，依法对农民集体土地强制征收并给予补偿的行政行为。伴随着工业化和城市化的加快加深，集体征地日益增多，大量农用地转为国有建设用地。

征地涉及千家万户农民的根本利益，由此引发的纠纷在诉讼比例中居高不下。以浙江省为例，2016～2018年间浙江省中级、高级人民法院受理的行政案件，与农村集体征地有关的逾半数之多[1]。随着土地使用权的入市和房地产行业的繁荣，农民对土地市场价值的认识愈深，越希望在征地时寻求“等价交换”。时至今日，征地问题引起的群体性诉讼依然频繁。主要矛盾在于现行的征地补偿标准脱离市场价值，农民所得款项与心中期望相差甚远，征地补偿标准改革势在必行。

1.2 征地补偿标准的历史沿革

我国的征地补偿标准历经了由产量总值法至年产值倍数法，再至区片综合地价法的发展过程。

1950年《城市郊区土地改革条例》创新了中国的征地补偿制度。规定了国家征收农民所有的土地时应当给付适当补偿，由土地补偿费、青苗和地上附着物补偿费和安置补助费3部分构成。1953年《国家建设征用土地办法》出台细则“一般标准是征收时的前3至前5年的产量总值”。1982年，受家庭联产承包责任制下的土地承包经营权与改革开放以来城市化的影响，《国家建设征用土地条例》规定了征地补偿标准为年产值倍数法，为3～6倍。安置补助费以此对照，每一人口为2～3倍年产值[2]。1986年《土地管理法》作为专门法的形式出现，继受年产值倍数法的标准，一仍其旧。此后4次修改，提高了征地补偿标准的倍数，量变而无质变。

2019年《土地管理法》再修，将征地补偿标准变更为区片综合地价法，即根据土地利用总体规划，综合考虑土地原用途、土地产值、土地资源条件、人均耕地数量、人口、经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等诸多因素划分区片，统一计算地价。

区片综合地价法虽首次出现在《土地管理法》中，却并非全然崭新的制度。实践中早有探索，2002年浙江省政府的《关于加强和改进土地征用工作的通知》以区片综合价格作为征地补偿标准。2005年国土资源部的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》就已提出这一概念并实践。

2 我国征地补偿标准及其存在的问题

广义的征地补偿标准涵括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费4个方面，土地补偿费和安置补助费适用区片综合地价法；地上附着物补偿费和社会保障费授权给省级地方政府自行制定地方标准。狭义的征地补偿标准仅指核心的土地补偿费的补偿标准，系直接对土地本身的补偿标准。本文以狭义的征地标准为讨论对象，现行的区片综合地价法在实践中存在以下问题。

2.1 公平补偿原则含义不明

新《土地管理法》确定征地补偿原则为“公平补偿”。“征收土地应当给予公平、合理的补偿”这并不新见。早在《城市郊区土地改革条例》(1950)就规定了对被征收土地上的生产损失给予公平、合理补偿，彼时还只是对其附着物等生产损失要求公平补偿，并未成为总则性的补偿原则。现今，公平补偿正式成为征地补偿的指导原则。

“公平补偿”有“完全补偿”和“适当补偿”2类理解。前者认为公平补偿是对损失不差一厘的全部补偿，后者则主张公平补偿是对损失的适当部分的补偿。两者迥然不同，因具体标准不同而计算不同，直接体现在最终补偿的数目也不同。

新《土地管理法》对公平补偿却未有进一步的明确的定性、说明或是解释。补偿原则直接指导补偿标准，对补偿原则理解的不同自然而然会传导到对补偿标准的适用上。对比一些采用公平补偿原则的国家，对公平补偿或多或少有其他法条规定相印证。而我国立法对此尚未具体化。因此，我国《土地管理法》所确立的公平补偿的内涵需要进一步明确。

2.2 补偿时土地增值收益缺位

政府征收集体土地后，作为国有建设用地出让给用地单位时，出让金与征地补偿费形成了一个较大的级差地租。这部分即是被征用土地在转变土地用途后带来的土地增值收益，对于这部分土地增值收益的分配，有2类补偿路径：一类是只针对现有土地价值的补偿，一类是包括对增值收益的补偿。前者俗称“涨价归公”，主张土地增值收益的产生归因于国家对土地的管制，因而涨价归公[3]。但对后者“涨价归私”亦不乏认可之声，还有学者主张“公私兼备”的折中之道，“兼顾资本、土地所有权的实际效用”[4]。

如果被征地农民继续享有土地，土地的增值收益自然归被征地农民所有。征地行为发生后，国家已然取代农村集体获得所有权，则享有相应的增值收益。现实困难在于，征地行为系国家强制将土地征为国有的行为，被征地人对土地的出让是非自愿的，但不同于寻常当事人双方合意并自愿承担商业风险的交易行为，因此，要求国家对土地增值收益给予补偿也是必然的。当前我国的征地补偿制度在这部分增值收益的分配上，没有考虑到原所有权人即被征地农民的权益，而是由政府或用地单位享有增值收益。现行的补偿标准在被征地农民应得增值收益部分呈现了“缺位”的状态。

2.3 土地的市场价值体现不充分

现行的区片综合地价法综合自然地理因素和人文经济因素划分区域，分别确定区片内基准地价。具体计算上，自然资源部指出“采用农用地产值修正法、征地案例比较法等方法综合测算区片综合地价”[5]。农用地产值修正法一仍其旧，以农用地产值为基础，辅以当地经济水平加以修正。将未来农用地预期产值还原到当期，再综合当地土地供求关系、土地区位等因素调节系数修正。征地案例比较法则是参照相似征地情况，尽可能保证类似土地得到类似补偿价。本质上该标准仍未脱离以土地农业产出能力为评估指标，仍是以土地产值为核心的政府指导价，不能充分体现土地的市场价值，未脱离旧标准本质。将补偿标准与土地产出能力密切关联意味着土地的市场价值仅代表该土地用作农业生产时的价值，而不能体现该土地开发其他用途的价值。因此，仅仅考虑土地作为农用地价值不妥当，补偿标准的考量应包含土地开发的市场价值方显周全。从2005年国土资源部提出区片综合定价法适用至今，据实证研究，其在具体测算上，仍以土地年产值为重要指标，最终结果与年产值倍数法计算出的结果没有太大出入[6]。

3 对国外征地补偿标准的考察

3.1 法国：经济价值标准

大陆法系中，法国最早确立了公用征收及其补偿原则。1789年确立公用征收的补偿原则为：公平、事先补偿(juste et préalable indemnité)。《民法典》第545条沿用此规定“任何人不得被强制出让其所有权；但因公用且受公平和事前地补偿时，不受限制”。征地即在公用征收之列，适用一般规定。

在制度设计中，《公用征收法典》对公用征收规定因公用征收所致损害的补偿范围包括因征地行为导致的“直接的、物质的和确定的(direct, matériel et certain)损害”[7]。直接的损害要求损害与行为具有直接因果关系。物质的损害代表从客观物质上确立的补偿数额。确定的损害是指明确可知的损害，包括现在可知的损失和确定将会造成的损失。法国的征地补偿针对可供确定的全部经济损失进行补偿。

在补偿标准上，法国采用经济价值标准，被征地人可申请获得2种补偿：其一是主要补偿金(l’indemnité principale)，依据被征用土地的经济价值所确定的补偿数额，主要以被征收财产的市场价值作为依据；其二是附带补偿金(accessoire)，在主要补偿金无法补偿被征用人的全部损失时给予补偿，起补充作用，确保完全补偿损失。此外，还有次要补偿金，如安置补偿，按照征收补偿金的比例来确定[8]，计算上根据税务申报或近期发生的变化结果做出评估[9]。在确定财产价值时，使用被征地人和政府专员提供的比较条款(termes de comparaisons)进行参考，通过被征收财产附近的不动产的销售价格来比较确定。因此，法国确定土地价值时，以市场方法考量土地开发价值，可见在法国的征地补偿中，公平补偿是一种“完全补偿”。

3.2 德国：市场交易价格标准

在德国，征收补偿历经了“完全补偿”到“适当补偿”再到如今“公平补偿”原则的变迁。19世纪德意志各联邦国陆续确立“完全补偿”原则。1919年受一战战败及执政党理念影响，《魏玛宪法》确立了“适当补偿”原则，规定“除联邦法律有特别规定外，公用征收应当予以适当补偿”[10]。

现今《德国基本法》第14条规定“征收补偿的确定，应当以公共利益与当事人利益进行公平衡量”，以此确定公平补偿原则。联邦法院认为“公平补偿可低于交易价格仅能在例外情形下(立法机关有特别立法)才能承认，若立法机关已经依据交易价格规定补偿基准的，法院不能违反该规定，必须以交易价格为补偿标准”[11]。联邦最高法院在判决中写道“征收补偿的功能是因为对被征收人施加特殊负担(Sonderopfer)及附随损失加以补偿……意味着被征收人能获得同种类或是同等价值的客体……征收补偿旨在使被征收人获得所遭受损失的同等替代”[12]。这意味着德国的“公平补偿”实质是“完全补偿”，原则上应给予被征地人等同于市场价的完全补偿，征收补偿结果须为同等，仅仅在特别立法时才允许低于完全补偿的适当补偿。

德国具体规定征地补偿由实体损失补偿、其他财产损失补偿与负担损失补偿构成[13]。实体损失是指被征收土地代表的直接价值。其他财产损失是指实体损失以外的被征收土地及其地上附属物的法律权利、事实情况等代表的价值。负担损失主要是针对被征收土地上的建筑物的租赁关系而规定。

对于征收补偿标准，《联邦建设法》第95条规定征地补偿费用“依据被征收土地的市场交易价格计算确定。”所谓交易价格是指在一般交易上依据市场条件、事实特征、其他特性等标准评估确定，不考虑特殊情况的价格，由此可见，德国的土地补偿标准为市场交易价格。

3.3 美国：市场价格标准

美国《宪法》第五修正案中提出“公平补偿”(just compensation)，限制政府的征地权，要求征收私有财产须给予公平补偿才有正当性。

根据美国财产法的规定，对公平原则的适用主要遵循2个方法：最高最优用途和公平市场价值。联邦最高法院解释前者为在合理的将来财产能够适用的产生最高收益的最优用途，其强调被征收财产的价值最大化、资源最优化，以未来最优用途所能获取的最高收益作为补偿标准。不但考虑被征收财产的现时价值，更考虑未来可预期的升值。后者为被征用财产的公平市场价格，包括现有价值和未来盈利价值。对于土地，公平市场价格通常是参照同类私有土地近期自由买卖的价格而确定，依据征收时土地的市场价格确定征地补偿数额。既考虑土地的现存价值，也结合未来考虑土地开发价值[14]。

同时，美国建立市场价值评估机制来规范土地市场价值的评定，程序上首先是政府发布公告，广而告知利益各方征地的相关事宜；其次，利益各方可以请求对被征地的合法性与补偿性进行听证；再次，通过双方协商达成一致价款，无法达成则进入司法程序由法院裁决最终价款。

在补偿范围上，包括土地所有权的损失、除所有权外其他权利的损失、地上附着物的损失、迁移补偿和失业补偿等[15]。还通过安置补助费对间接损失进行补偿，如1970年《统一安置补助与不动产征收政策法》中规定：因征收造成他人重新安置的，应赔偿其合理的实际搬迁费用。可见，美国的公平补偿实际也是一种“完全补偿”。

4 国外征地补偿标准对我国的启示

要优化征地补偿标准，需先厘清补偿原则，在其指导下明确各方的利益分配，进而提出相应的补偿标准。

4.1 厘清补偿原则：公平补偿应为完全补偿

公共利益的需要使得征地具备一定的正当性，宪法的直接授权也赋予合宪性。但征地实质是国家对个体的“合法性侵害”，有侵害就有救济，只有充分的救济才能使得征地具备完全的正当性。仅有公共利益需要，却没有充足的补偿填补征地损失，征地的正当性便仍具瑕疵。因此，若要征地补偿须损益对等，就要给予完全的征地补偿。

行政补偿领域兴起的公共负担平等说认为，部分社会成员因公共利益而承担超过限度的损失，应由国家给予补偿，使该损失通过税收由全体社会成员平等分担。从社会本位观来理解征地补偿，一般的社会成员只应当承担一般的社会义务(通常指纳税)，个体由于公共利益优先而让渡土地所有权，承担了特别义务，那么其所获特别权利(受偿权)与该义务必须能抵消。以此为论，征地适用完全补偿具有合理性。

根据特别牺牲理论，对特定个体施加公共义务构成特别牺牲，应当对该个体补偿以达到“近似未牺牲”的效果，从而避免特定个体与他人相比额外承担了义务[14]。上文提到的法国、德国和美国等对完全补偿的适用也已历经数十甚至上百年的实践考验，其立法经验值得借鉴。

4.2 分配土地增值收益：公私兼备

征地后，被征收土地用途从农用地转为建设用地，同时产生土地增值收益。在征地行为发生后，被征地作为国有建设土地出让给用地单位，政府所获取的出让金往往与给付给被征地农民的补偿金有较大的级差地租。

马克思古典经济学中将级差地租的成因分为3种：(1)不同土地的肥沃程度；(2)不同土地的交通条件；(3)同一土地增加投资的多寡。前两项为级差地租Ⅰ；第三项为级差地租Ⅱ[16]。土地的物质收益以及土地所有权人签订买卖合同时的土地资本收益属于级差地租Ⅰ，归属于土地所有权人。在用地人改造土地并创造收益时，这部分收益属于级差地租Ⅱ，归于用地人[17]。

而被征收土地增值主要为3个部分：一是农地转用形成的增值，即由农用地的产出价值转变为建设用地所创造价值的差额。这部分增值收益基于土地自身属性，即土地的开发价值，属于级差地租Ⅰ，应由原土地所有权人获得。二是环境改变的增值，即征收后周边环境的变化所产生的增值。三是政府投资增值，即政府投资对土地及基建予以改善所形成的增值[18]。后2种增值得益于政府的直接投资改建，或是征收行为后带来的环境变化，属于级差地租Ⅱ，应由政府获得。

在征地过程中，被征地的增值收益不容忽视，应当在征地补偿中预补偿部分增值收益。对涨价归公或归私的观点争鸣，采公私兼备，对土地原所有人即农民集体应得的增值收益，在征地补偿时一次性预补偿。对于一定时期内，可预见的土地增值收益，政府应当负有预先补偿义务。农民集体应当享有部分土地增值收益的受偿权。

4.3 优化补偿标准：相对市场价格标准

国外多以市场价格标准来衡量被征地的价值，以一般的市场交易价格估算实际的补偿数额，我国在城市房地产征收中亦通过市场价格定补偿价格。然而我国实行的是土地公有制，缺乏土地所有权的交易市场，因而缺乏相应市场价格。现行标准脱离市场价值，在数年实践中表现不佳，无法平缓征地矛盾。

有鉴于此，我国虽不具备土地所有权的市场价格的环境，缺乏“绝对市场价格”，但可采用“相对市场价格”作为征地的补偿标准，即征地补偿=土地所有权补偿费用(包含增值收益预补偿费用)+地上附着物补偿费用+安置补助费用+社会保障费用。其中土地所有权费用定为数倍土地使用权、经营权市场价格。参酌近似区位的土地的使用权、经营权的市场价格，一定倍数由专门机构估定。以使用权、经营权的市场价格为核心计算土地自身的补偿费即土地所有权的价值，而不是以土地产出能力为核心计算，其实质是奉行市场配置资源的理念，由市场竞争价取代政府指导价，保障被征收土地的价值计算符合其市场价值，使被征地者的损失得到切实对等的弥补。

4.3.1 补偿要体现土地自身增值收益 土地增值收益包含土地自身增值和政府投资升值2个部分。前者归被征地原所有权人即农民集体享有，后者由土地现所有权人即政府或用地单位享有。政府应得的级差地租部分系政府投资带来的土地增值，这部分在征地后自然由所有权人政府或用地单位占有。而在征地时的补偿额计算中，相对市场价格标准包含了土地自身增值收益的计算。土地交由市场进行资源配置，市场通过竞争促进资源的优化配置，市场价格是对标的物各类开发利用下潜在价值的货币表现，被征地的相对市场价格展现了该被征地用于各类开发时的潜在价值。由于市场的自发性与逐利性，其价格自然而然地表现出土地的潜在价值，即开发后带来的土地自身的增值收益。

可借鉴美国的最高最优用途法，以被征地开展最优用途时的最高市场价格来评定被征收时土地的真实价值，从而使被征地人获取源于土地自身属性的土地增值收益。详言之，在通过相对市场价格标准计算征地应偿额时，考虑被征地最高最优用途的相对市场价格，以此确保无论土地将来作何种用途，被征地者在征收时都预先获得基于土地本身的最高的增值收益。

4.3.2 土地市场价值可参考土地使用权、土地经营权的市场价格 我国不存在土地所有权交易的市场土壤，但体现市场价值并非只能机械地以土地所有权市场价格表现。与所有权不同，我国土地使用权在法律规定的范围内允许入市。1988年宪法修正案确立国有土地有偿转让制度，国有土地入市；2020年农村集体土地可依法入市。农村集体土地的使用权价值已通过市场交易价格体现。集体土地入市必须是被确定为经营性用途的土地，其使用权价格亦能体现土地开发的市场价值。此外，民法典创设新型用益物权——土地经营权，土地承包经营权人可以将其中的经营权自由流转给第三人经营使用，收取地租或是入股分红。我国已具备相应的土地使用权、经营权市场环境。

因此，虽然我国缺乏土地所有权的市场竞争，补偿标准及其费用不能体现为完全的市场价格，但可以参酌土地使用权的价格方式来体现出相对的市场价格。选定对象可采用“类比市价法”，类比自然地理、人文地理等因素相近的土地使用权或经营权的市场价格来评定被征地的所有权价值，从而体现土地所有权的相对市场价格，并以其作为补偿标准。

4.3.3 引入第三方评估机构 我国的被征地一方是农民，经济能力与资产水平有限，难以聘请专业的资产评估师。受限于受教育水平和专业技能，农民也难以对最终评估结果提出言之有理的异议，对比政府无疑仍处于弱势地位，不利于权益的充分保障。另一方面，长久以来政府既有强制征地权，又被赋予最终补偿额的计算权利，难免有权力寻租的风险。建议由政府委托独立的第三方资产评估机构进行评估，被征地农民不必承担额外的经济负担，政府也可以避免因可能的权力寻租带来的腐败。独立的第三方依据相对市场价格法，对被征土地的所有权作出评估，并由政府牵头召开听证会，被征地人、用地单位、地方政府等利益各方集体参与，各方协商以达合意，达成征地协议，若不能达成合意则进入司法程序，由法院最终裁决。