郑 霞

（中共南平市建阳区委党校，福建 南平 354200）

在乡村振兴战略的意见中进一步强调“乡村振兴，治理有效是基础”“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体系”[1]。在这样的背景下，推进乡村振兴战略，乡镇政府要注重加强社会管理，充分发挥法治的作用，通过多元主体共治进一步健全完善现代乡村社会治理体制。如在发展理念上要坚持农民为主体，在经济建设上要着重乡村产业融合发展，在文化建设上注重乡村文明高质量发展，在社会管理上突出多元共治，在生态建设上关注建设生态宜居乡村等。在实际乡镇工作中，如何在乡村振兴战略背景下优化乡村治理体系是社会各界关注的重要课题。

1 当前乡村治理中存在的问题

就我国当前行政管理体制而言，乡镇政府与村民自治委员会之间是一种指导与被指导的关系。但在现实中，镇村之间却演变为领导与被领导的关系。乡镇工作中，乡镇政府在处理乡镇与村民自治委员会关系时，要加大对基层社会事务的管理，乡镇政府为了便于开展工作，经常将乡镇下辖行政村划分为若干管理区，以此来缩小相应管理幅度，同时实现对各行政村的行政管理。为了提高管理效能，还制定乡镇对行政村的相关考核评价办法。这反映了当前乡镇与行政村之间存在较为严重的管制与自治的错位问题。

1.1 乡镇指导职能领导化

如前所述，乡镇在处理与行政村的关系过程中，为了便于管理，采用管理区的方式。同时，采用绩效考核的方式进行监督和管理，从而实现乡镇压力向行政村的传导。由此，各下辖行政村演变为乡镇政府的“下级机关”，乡镇政府已经不再是对行政村只有指导职能，而是成为行政村的管理者和领导者。

1.2 干预村民自治

在乡镇政府指导职能异化为领导职能的同时，乡镇政府也越来越多地直接参与到本该由村委会办理的相关事宜，一定程度上干预了村民自治。一方面，在村两委换届选举过程中，存在乡镇政府为了便于管理、便于推动工作，对于两委换届选举进行有针对性地引导和干预，从而对选举结果产生一定程度的影响，以使选举出的村两委成员符合乡镇政府预期，有利于乡镇政府管理。另一方面，在行政村经济发展等相关村务中，乡镇政府在主观和客观上存在对村务的干预。

2 镇村之间管制与自治错位的原因分析

2.1 乡镇政府关于治理的理念尚未形成

由于历史原因，现有政府机构往往习惯于用行政命令的方式进行管理，不自觉地将自己放在管理者的角度，尚未真正树立起治理主体多元化的理念。作为行政管理的“神经末梢”，乡镇政府在治理过程中缺乏服务乡村的意识，基层有效治理缺失。同时，治理过程中缺少民主协商、沟通等协调机制，造成以完成工作任务、实现上级目标作为治理目标。这种治理理念之下，必然使乡镇政府在处理与行政村的关系过程中，过分注重领导和管理，而忽视了对行政村的指导和协调，客观上也对行政村乡村自治能力提升造成一定的消极影响。

2.2 乡村自治功能欠佳

村民自治是村民维护自身民主权利、实现参与乡村管理的平台，其主要目的在于通过村民自治，达到推进基层民主的目的，推动乡村治理进一步完善，满足村民自我管理和自我服务的需求。当前，镇村管制与自治错位除了乡镇政府关于治理的理念尚未形成，过分强调领导，忽视指导协调以外，乡村自治功能发挥不足，也是重要因素。一方面，在我国城市快速发展过程中，大量乡村人才不断向城市靠拢，直接造成了乡村人才流失，乡村自治的人才基础薄弱。另一方面，村民自治委员会管理能力不足。由于人才流失，加上村民对于村两委换届选举漠视、选举过程不够规范等，造成一些乡村的村民自治委员会成员存在学历偏低、素质偏低、年龄偏高、治理能力不足等问题。这些情况的存在，在客观上要求乡镇政府必须对村民自治进行一定的干预，加强对行政村的管理幅度。

3 优化乡村治理体系的建议

实现治理有效是乡村振兴战略的内在要求。乡镇政府在处理镇村关系过程中管制与自治的错位直接制约了乡村有效治理。因此，要注重乡村治理体系的优化，进一步扭转乡镇政府在履行社会管理和乡村治理职能过程存在的不足，以此推动乡镇政府职能转变，健全和完善乡村治理水平。

3.1 坚持“三治结合”治理机制

习近平总书记在党的十九大报告中强调要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出：要以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局[2]，进一步为实现乡村治理指明了方向。因此，乡镇政府在推动乡村有效治理的过程中，要坚持自治、法治、德治相结合的治理机制，不断推动治理实践优化，实现治理能力提升，治理体系的完善。

3.1.1 注重激发自治的内生动力

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，自治强调的是乡村治理中的主体维度，它是推进乡村治理现代化的内源动力。在乡村振兴战略背景下，自治意味着乡村居民并不是简单地被治理客体和治理对象，更是治理的主体和治理者。如前所述，乡镇政府和村委会之间存在越位、错位等情况，造成了乡村自治的组织化程度不高，客观上导致了乡村治理效能低下。因此，在自治过程中要树立农民的主人翁意识，要坚持提高农民主动参与乡村公共事务的积极性，凸显农民在乡村治理中的主体地位，不断提升乡村自治组织化水平，激发乡村自治的内生动力。

3.1.2 注重健全法治的外在规范

“法治是现代国家治理的主要方式，法治秩序是在系列秩序中具有优先性和基础性的，是高阶秩序”[3]。乡村并非是法外之地，需要用法治为乡村治理奠定基础，提供保障。新时代，乡村在重构内部规范过程中，要重视法律法规的刚性约束。要坚持立足乡土实际进行合理的法律机构设置和制度构建。一方面，要注重构建科学高效的村民维权机制；另一方面，要注重构建乡村公共权力的规范制约机制。通过乡村法治建设，让乡村走上依法治理道路，推动乡村治理行稳致远。

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3.1.3 要注重德治的内在约束

乡村社会作为一个熟人社会，乡村内部的道德规范对于广大乡村具有很强的内在约束力。乡村德治强调的就是在治理过程中以道德为标准形成一套乡村居民共同遵守的公共行为规范。如前所述，重构乡土规范、法律法规等外在规范不可或缺，但也要注重道德伦理的内在约束，要做到软治理与硬治理共同发力，相得益彰。因此，要注重通过加强乡村主流意识形态建设，重构乡村公共规则，塑造乡村公共责任，激发乡村公共精神，形成良好的公序良俗。

3.2 明确乡镇政府治理定位

在实现乡村治理有效的过程中，乡镇政府要结合乡村振兴战略对乡镇政府职能提出的新要求，明确自身在乡村振兴战略中承担职能的侧重点，以此进一步厘清自身在乡村治理中的治理定位，这样才能够充分满足乡村振兴战略对自身职能提出的要求。

3.2.1 要明确在社会治理中的主导角色

乡镇政府在推进社会治理过程中，负责统筹推进乡镇社会治理，发挥着主导作用。因此，乡镇政府要在抓好符合本地区的发展规划、落实社会治安综合治理领导责任、推进新时代乡村社会治安防控体系建设等方面展现作为。通过打造平安乡镇、平安乡村等，推动乡镇社会治理水平整体提升，实现乡镇社会环境整体改善，为整个乡村振兴战略提供良好的社会环境。

3.2.2 明确镇村之间指导与被指导的关系

在乡镇政府与行政村之间，乡镇政府要准确定位自身角色，明确对行政村、村民自治委员会的指导和服务定位。要通过对乡镇政府与村民自治委员会职权进行规范，明确乡镇政府在履行职能过程中既不能越权干预，也不能不管不问，推动乡镇政府职能转变进一步走深走实。通过强化指导与被指导，既能进一步规范乡镇政府自身的治理行为，又能进一步组织推动行政村提升自治水平和自治能力。

3.3 提升乡村自治能力

要解决乡村治理过程中的难题，乡镇政府是一方面，行政村自治能力和自治水平是另一方面。推进乡村有效治理的关键在于提升行政村自治水平，提高乡村自治能力。因此，要通过提升基层干部领导力，激发村民参与乡村事务热情，创建乡村自治的民主环境等，推动行政村治理能力全面提升。

3.3.1 充实行政村自治力量

面对农村劳动力大量外流、治理人才欠缺、村“两委”能力不足、作用不突出等问题，要注重吸引和吸收“村医村教”进入村“两委”；要鼓励和引导乡村退休精英返乡担任村干部。让既有能力，又了解农村、熟悉农村、热爱农村的人治理农村。要通过选调生、选聘生、驻村挂职等形式，以及招考基础党务工作者等方式，加强行政村“带头人”配备，让年轻、具有创新精神、富有奉献意识的干部引领带动乡村完善自治，实现发展。

3.3.2 激发村民参与乡村事务的热情

村民自治应该是乡村治理的核心要义。因此，推动乡村治理过程中，要让广大村民参与到自治中，不断激发他们参与本村事务的热情。要改变农民传统的依靠心理和乡村管理“事不关己”的心态，提高农民的公民意识，引导广大村民融入到乡村治理中。由此，让广大农民在自我管理、自我服务、自我监督中推动乡村民主自治和基层民主政治建设向前发展。村民参与积极性的调动也能够让他们有参与村“两委”选举的积极性，有利于进一步充实行政村自治力量。

3.3.3 创建乡村自治的民主环境

在提升乡村自治能力过程中，要有针对性地为行政村自治和农民参与治理提供良好的民主环境。一方面要加大扫黑除恶力度，清除影响行政村开展民主实践的不利因素，以良好的民主环境和氛围助力行政村提升自治能力。另一方面，要严厉打击各种宗族势力、宗教势力等打着乡村文化传统干预乡村内部事务，有效捍卫行政村自治的民主权威。