俞黎芳

(清华大学 法学院，北京 100084)

近年来，对实质性解决行政争议的关注度不断提升。如果不寻求行政争议的实质性解决，真正受损害的是行政相对人。法官一判了之，让相对人去找行政机关解决，而行政机关处于强势地位，相对人在没有法院介入的情况下，无法切实保护自己的权利[1]。这就要求法院不仅要审查被诉行政行为，还要关注和保障相对人的合法权益[2]，推进实质法治。实现这个目的的建议，主要包括导入实体纠纷裁判方式、对案件进行类型化审理，以及创设对确权行为和裁决行为的变更权等。[3-4]从某种程度上说，我国行政诉讼的困境可以最终归结为法院在法律问题上权力的有限性，因而也有建议认为适当地扩大和创新司法权力是可取的[5]。本文以工伤认定为例，分析行政争议所引发的循环诉讼问题，并探讨在行政诉讼视角下的实质性解决途径。

一、问题引出

2020年重庆市荣昌区74岁的尘肺病老人多次艰难的工伤认定事件[6]，再次将我国循环工伤认定行政诉讼案件推向热点。工伤认定陷入“死循环”的案件不断发生。早在2016年，一位长沙环卫工人在上班时间突发急病死亡，当地人社局三次败诉却仍然不认定工伤，人社局全然不顾法院的多次撤销，仍然做出了四次基本相同的工伤认定决定，直至当事人放弃维权。[7]这类“无尽循环”的工伤认定案件都是经历了多次工伤认定、多次行政诉讼后不了了之。形式上现有的行政诉讼制度保护了当事人权益，但实质上反而使当事人陷入维权怪圈之中，并无限循环在救济程序里。……